虛擬治理成本法中如何確定損害倍數

文 劉倫善 張少坤

虛擬治理成本法中如何確定損害倍數

文 劉倫善 張少坤

實踐中，環境損害數額通常由有資質的鑒定機構作出，應當如何選擇、確定生態環境損害倍數，目前尚未有定論或可量化的指標供參考，需進一步明確。

自新《環境保護法》設立環境民事公益訴訟機制以來，2015年1月至2016年12月31日，全國各級法院共受理環境民事公益訴訟一審案件189件、二審案件11件。隨著案件數量的增加，審理中所遇到的問題也不斷顯現出來。虛擬治理成本法中生態環境損害倍數的確定問題即是一例。

在環境民事公益訴訟案件中有相當數量案件在確定損害數額時適用了虛擬治理成本法，根據虛擬治理成本法，環境損害數額需要按虛擬治理成本的若干倍數進行計算。實踐中，環境損害數額通常由有資質的鑒定機構給出，應當如何選擇、確定生態環境損害倍數，目前尚未有定論或可量化的指標供參考，需進一步明確。

生態環境損害倍數

2014年12月31日，環保部辦公廳發布了《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法》（下稱《推薦方法》），《推薦方法》規定了虛擬治理成本法作為生態環境損害數額的確定方法，其中附F《虛擬治理成本法》中規定“在量化生態環境損害時，可以根據受污染影響區域的環境功能敏感程度分別乘以 1.5-10 的倍數作為環境損害數額的上下限值”，同時還規定了污染不同功能的地表水、地下水、空氣、土壤所對應的倍數。

功用范圍更廣、質量標準更高的水、空氣、土壤遭受污染后，所需生態環境損害倍數更高。這是因為功用范圍更廣、質量標準更高的水、空氣、土壤遭受污染后功用價值損失更大、修復難度及修復投入也更大。

倍數的選取

《推薦方法》提供了虛擬治理成本法確定生態環境損害數額的方法，確定了生態環境損害倍數的區間，但在具體個案之中，生態環境損害倍數如何在規定區間中進行選取，以及選取該閾值又應當有哪些依據呢？

要正確適用《推薦方法》規定的虛擬治理成本法，首先應當理解不同環境功能類型與生態環境損害倍數的對應關系。從分類標準可知，環境功能區類型越靠前，則其對應的生態環境損害倍數越高。通過查詢《地表水環境質量標準》（GB3838-2002）可知，與Ⅱ類地表水相比，Ⅰ類地表水具有更好的質量、具備更高的功用，地下水、空氣、土壤亦然。

因此環境功能類型與生態環境損害倍數的對應關系可歸納為：功用范圍更廣、質量標準更高的水、空氣、土壤遭受污染后，所需生態環境損害倍數更高。這是因為功用范圍更廣，質量標準更高的水、空氣、土壤遭受污染后功用價值損失更大、修復難度及修復投入也更大。

在理解了不同環境功能類型與生態環境損害賠償倍數的對應關系后，就便于在具體個案中如何選擇、確定合理的生態環境損害倍數。筆者認為應當主要從以下三個方面進行綜合考慮：

第一，考慮具體個案中的基線所處環境功能類型的位置。以地表水含銅量為例，Ⅰ類地表水要求含銅量應小于等于0.01毫克/升，Ⅱ類地表水要求含銅量應小于等于1毫克/升。若某具體個案中確定的地表水銅含量基線為0.8毫克/升，則表明基線更靠近Ⅱ類地表水銅含量的下限，在選取、確定生態環境損害倍數時，應考慮在靠近生態環境損害倍數下限的范圍內進行選取、確定。反之，應考慮在靠近生態環境損害倍數上限的范圍內進行選取、確定。

第二，考慮具體個案中受污染的水、空氣、土壤的實際功用。對于環境功能類型相同的水、空氣、土壤，因具體位置、利用難易程度等因素不同，對人類社會、生態環境的實際功用也不相同，實際功用價值更高的水、空氣、土壤遭受污染后，適用的生態環境損害倍數也應更高。比如，某一Ⅰ類地表水源距離某城市較近，運輸、引流成本較低，可作為該城市的飲用水源；另一Ⅰ類地表水源地處偏遠，距離該城市較遠，作為飲用水源運輸、引流成本較高。與距離城市較遠的Ⅰ類地表水源相比，距離城市較近的Ⅰ類地表水源具有更高的實際功用價值，若遭受污染，則應考慮在靠近生態環境損害倍數上限的范圍內進行選取、確定生態環境損害倍數。

不同環境功能類型與生態環境損害倍數的對應關系

生態環境損害倍數最終應當由人民法院根據鑒定報告、雙方當事人的質證意見，以及雙方當事人對環境損害結果和治理難度的證明結果來確定。在此之前，生態環境損害倍數應當被看做一個待證事實。

第三，考慮具體個案中排污行為的危害程度及受損害環境治理難度。如前文所述，功用范圍更廣、質量標準更高的水、空氣、土壤遭受污染后修復難度及修復投入也更大。因此排污行為的危害程度及受損害環境治理難度也應作為考慮選取、確定生態環境損害倍數的因素之一。在（2015）徐環公民初字第4號、第5號兩案中被告均對生態環境損害倍數提出了異議，徐州市中級人民法院在判決書中充分說明了被告排污行為的危害程度及受損害環境治理難度，并最終認定選取較高的生態環境損害倍數更與被告排污行為的危害程度及受損害環境治理難度相符。

企業多年違法排污后的重金屬沉淀。

此外，對于污染環境造成損害的基礎仍是依據民法上的損害填平原則。具體到個案中，當污染者提出愿意對恢復生態環境提供除經濟賠償外的其他支持的，例如技術、物力、人力等支持，也應在選取、確定生態環境損害倍數時選擇較小的倍數。

當然，具體到每一個個案中時，如何選取、確定生態環境損害倍數并非如上文所述那樣簡單，還需結合各方面的因素進行綜合考量，才能確定恰當、合理的生態環境損害倍數。

法院確定最終倍數

此外，生態環境損害倍數的確定具有較高的專業性，又相當復雜，在環境民事公益訴訟中，原告通常會委托有資質的鑒定機構出具鑒定報告，被告通常也會提供專家意見，有時候還會出現由法院委托鑒定的情況。那么如何看待鑒定結論、專家意見，尤其是法院委托鑒定的情況對生態環境損害倍數的確定是否具有預決效力？

筆者認為，生態環境損害倍數，不應簡單由鑒定機構預決。生態環境損害倍數是通過虛擬治理成本法衡量生態環境損害結果的一個要素，無論是原告委托的有資質的鑒定機構或法院委托的鑒定機構選取結果如何，都應當經過雙方當事人質證。雙方當事人還可以就個案中的基線所處環境功能類型的位置，受污染的水、空氣、土壤的實際功用，排污行為的危害程度及受損害環境治理難度等方面提供證據來影響生態環境損害倍數的最終確定。生態環境損害倍數最終應當由人民法院根據鑒定報告、雙方當事人的質證意見，以及雙方當事人對環境損害結果和治理難度的證明結果來確定。在此之前，生態環境損害倍數應當被看做一個待證事實。

綜上所述，利用虛擬治理成本法確定損害數額時，生態環境損害倍數的選取和確定，應當充分考慮個案中的基線所處環境功能類型的位置，受污染的水、空氣、土壤的實際功用，排污行為的危害程度及受損害環境治理難度，然后在相應區間中做出取舍。生態環境損害倍數應當被看做一個待證事實，鑒定機構的鑒定報告不應有預決效力，應當由人民法院根據雙方當事人的質證意見，以及雙方當事人對環境損害結果和治理難度的證明結果來最終確定。

（作者劉倫善系中華環保聯合會志愿律師，江蘇立泰律師事務所主任；張少坤系江蘇立泰律師事務所律師）