建筑工程安全監管問題與對策研究

劉國買 傅敬賓

(福建工程學院 福建福州 350118)

建筑工程安全監管問題與對策研究

劉國買 傅敬賓

(福建工程學院 福建福州 350118)

隨著社會的快速發展和城市化進程的加快，建筑工程的規模和體量不斷增大，建筑工程安全監管工作的難度也在不斷增加。建筑安全監督機構監管的能力與建筑行業的發展速度仍然存在很大差距，提升安全監管能力已經迫在眉睫。文章主要對建筑工程安全監管體系中的法律法規體系未與時俱進、安全監管機構責權不一、各方主體責任落實不到位等問題進行研究分析，進而提出要與時俱進完善法律法規、建立責權統一的安全監管方式、強化監管促成各方主體責任落實等相關改進對策。

建筑工程；安全監管；問題；對策

0 引言

根據住建部《2016年房屋市政工程安全生產事故情況的通報》數據顯示[1]，全國共發生房屋市政工程生產安全事故634起，死亡735人,同比2015年起數增加192起，死亡人數增加181人，特別是2016年江西省“11·24”豐城電廠坍塌事件導致74人死亡，2人重傷的特別重大事故，社會影響特別惡劣。建筑行業的安全生產與國民經濟的發展、社會的穩定和廣大人民群眾的生命財產安全密切相關，確保建筑工程的安全生產尤為重要[2]。但目前的安全監督機構在安全監管過程中存在諸多的問題，建筑工程安全監管未能到位，導致無法很好地實現建筑工程安全。本文主要針對建筑工程安全監管體系中的法律法規體系，安全監管機構的責權，各方主體責任落實等存在的問題進行了研究分析，進而提出相應的改進對策。

1 建筑工程安全監管體系及存在的主要問題

建筑工程安全監管機構，要做好建筑工程安全監管工作，需要在完善的建筑工程安全生產法律法規體系下構建其安全監管體系，如圖1所示。且各方履職到位，才能確保建筑工程的安全生產。但是，由于監管體系中法律法規，政府授權監督與安全監督機構的履職，安全監督機構對各方監督和各方主體相互監督履約等存在著諸多問題，導致無法很好地實現建筑工程安全生產。

1.1 法律法規體系未與時俱進

目前建筑工程安全監管依據的法律法規體系基本分為4個層次，由高到低：第一層為全國人大及其常委通過的法律性文件。第二層為國務院制定的法規性文件。第三層為部門規章(住建部部等國務院下屬部委制定)、地方政府規章(省、自治區、直轄市人民政府或經國務院批準較大的市人民政府制定)、安全規程和標準(標準化行政主管部門和住建部行政主管部門)。第四層為地市(區)制定的實施辦法和具體實施細則，如圖2所示。

圖1 建筑工程安全監管體系一

圖2 建筑工程安全監管體系二

近年來，建筑行業作為經濟發展的重要組成部分，發展迅猛，新工藝、新技術層出不窮，建筑安全法律法

規體系應當要根據行業的發展進行相應調整，以適應行業的不斷變化。但建筑安全的法律法規體系各層級間更新不一致，與建筑工程安全監管發展所需的依據脫節，如表1所示。由表1可以看出，同樣內容法規或部門規章未根據法律的更新而及時修訂，而有些法律法規甚至長達10多年未修訂。由于各層級間未及時相應地更新，導致法律、法規與各部門制定的規章，標準銜接不完善或標準又不完全一致。從而使得目標及責任劃分不夠明確，適用面不夠廣，可操作性不強，因此存在相同的違法條件由于人為選擇的處罰依據不同，造成處罰的結果也就不同。執法過程中容易由于某些原因造成監督人員在執法上執行尺度不一致，人為的漏洞易導致權力的尋租。如關于“施工工地圍擋未設置”的處罰標準，《中華人民共和國大氣污染防治法》為“責令改正，處一萬元以上十萬元以下的罰款”，在《建設工程安全生產管理條例》為“逾期未改正的，責令停業整頓，并處5萬元以上10萬元以下的罰款”，而在《福州市大氣污染防治辦法》為“限期改正，并給予警告，情節嚴重的，處以三千元至一萬元的罰款”。

表1 建筑工程安全法律法規體系構成(部分例子)

1.2 安全監管機構職責與授權不統一

建筑安全監管的職責應是上級政府部門授權的對有關建筑工程安全生產的政策和各方主體責任的落實進行監督、檢查并反饋，以及政策的協助制定，行使的是行政執法權，對政府所授權進行履職。建筑安全監管應該是一個系統性、綜合性的管理，建筑安全監管機構職責體系如圖3所示。安全監管機構職責體系應是按法律法規以及地方根據實際情況所制定政策進行組織宣貫、實施和落實，并根據組織的情況制定檢查計劃后進行實施監督檢查，對各方主體的問題進行落實整改，最后將總結控制的結果反饋給上級，進行政策修訂后進一步落實，形成一個良性的循環。但實際的安全監管中，安全監督機構一方面要應付日常檢查、各種專項大檢查和重點檢查等執法檢查，陷入檢查、發現問題、整改、反饋和再檢查的死循環中，在政策的協助制定、修訂和總結性的反饋的職責未履職到位。監督檢查中過于注重實體細節檢查，將自身的監管職責與現場安全員的職責混淆，忽視了各方主體責任的重要性。另一方面，監督機構在承擔建筑安全監管的同時，又承擔了過多的非建筑安全監管的事項。如福州地區的安全監督機構還得負責施工揚塵治理，施工維穩工作(勞務糾紛、農民工工資等)，衛生管理，有些甚至承擔工地的滅蚊防蟲、艾滋病防治等許多非職責范圍內的工作，過多地承擔了非授權的工作。職責不清，與授權不一致，必然導致監管落實不到位和效能低下。

1.3 各方主體責任與安全監管落實不到位

由圖1可以看出，建設單位、監理單位、施工單位各方履約、安全監督機構監管到位，對于實現建筑工程的安全生產起著決定性的作用。但目前建筑工程中監督機構在監管上以及各方責任主體之間，在安全管理的履職和監督上均存在不到位的情況，造成許多安全管理問題。

建設單位重成本、進度，忽視安全管理，建筑工程中經常由于利益或政治等原因，造成項目施工盲目趕進度，甚至是先開工后報備等情況，在建設單位過于注重進度的情況下忽視了安全管理工作。同時，有些建設單位為了利益最大化，通過各種手段將工程低價發包給施工隊伍，或存在不同程度強迫施工單位“墊資”，導致項目在安全管理方面的資金投入有限，無法滿足安全管理的技術和措施要求。而建設單位又往往認為施工安全是施工單位的責任，與其無關，未起到安全管理的監督職責，極易導致安全問題發生。

圖3 安全監管機構職責體系

施工單位對安全管理重視不夠。部分施工單位過于注重眼前的經濟目標，而忽視了長效安全管理帶來的利潤。為了獲得經濟利益，低價承攬或“墊資”承包工程，僅對進度和成本的管理目標履職，忽視安全管理的投入。許多施工單位缺少安全技術管理人員，且多存在人員掛靠等行為，安全機構、安全生產制度等流于形式，導致安全管理不到位。由于建筑工程中施工從業人員大體存在安全意識不強、安全技能欠缺、文化水平較低等問題，而施工單位往往不重視這些人員的安全管理，忽視安全教育的投入，“三違”發生習以為常[3]，易導致安全事故的發生。

監理單位淪為“橡皮圖章”。由于監理單位受雇于建設單位，且采用低價中標的方式，往往建設單位要求做什么就做什么，背離了其第三方監督的實質作用。受經濟利益的驅使，現場監理人員配置與報備相差甚遠，且受制于建設單位，淪為建設單位催進度、控成本的工具，成為項目施工的蓋章流轉站，對施工單位的安全管理無法起到制約作用。

安全監督機構一方面由于人員配備、知識結構水平、技術裝備等不足，導致監督能力的不足與工程量不斷增加的不匹配問題越來越突出，監督工作有心無力，監管不到位。另一方面，對于各方主體履職不到位等違規行為缺乏強力的制約措施，經常存在視而不查、查而不處、處而不嚴的情況[4]，監管效果不佳，無法有效督促各方主體責任落實。

2 提升建筑工程安全監管水平的對策

2.1 與時俱進完善法律法規體系

作為安全監管的依據和執法標準，法律法規體系只有與行業的發展相一致，且各個層次間能夠及時地更新修正完善，才能保證安全監管的合法、合理和一致性。應根據現有建筑工程安全狀況全面調研和研究分析未來發展方向(如至少以五年規劃為一周期)，分析建筑工程的安全特點實施修訂，健全工程安全管理的相關法律、法規、規章和標準等。立法要更加明確各方主體及建設主管部門的權利與義務，當法律修訂時，法規、規章、標準等應當及時進行修訂，保持實施的一致性。部門規章、地方性規章和行業安全規程和標準應根據實際情況，及時更新以適應行業發展。地市區制定的實施細則和辦法應遵循在法律法規的基礎上，制定操作性強，各責任主體的安全責任明晰、高違法成本且能夠有效實際應用的細則，及時摒棄過期和不可操作的條款，為安全監管提供具體詳盡可靠的依據。修訂法律法規體系時要綜合解決其間存在的矛盾、沖突和銜接不一致的條款，立法機關和法制機構要及時解決并妥善處理相關法律法規之間的關系。不僅要把握好法律法規出臺的時機，還要確保法律法規體系綜合配套，相互銜接，協調一致，使得法律法規體系具體落到實處。只有制定完善的建筑安全法律法規體系，才能為建筑工程安全生產實現提供保障基礎。如《建設工程安全生產管理條例》(2004年2月1日起施行)，其作為建筑工程安全監督管理的重要依據，主要許多條款制定依照的是《中華人民共和國安全生產法》，而《中華人民共和國安全生產法》于2014年8月修訂，2014年12月1施行，其中許多依據的條款已發生變更，因此《建設工程安全生產管理條例》必須根據上位法的變更及時調整細化。地市區制定的實施辦法，如福州市關于建設工程違法行為的《行政處罰自由裁量權》也應根據法律的變更及時調整細化，制定明確、可操作的自由裁量處罰辦法，使法律法規的執行落到實處。

2.2 建立責權統一的安全監管方式

明確建筑安全監管行政執法的職責，在委托權限內除了做好日常監管檢查，更需要注重政策的落實和合理修訂。制定合理檢查計劃并組織檢查、總結和反饋，不斷修正適合實際運用的高效合理的監管方式，形成良性循環。明確建筑安全監管的職責權限，明確并承擔相應責任，在良性循環中不斷創新建筑安全監督管理的辦法，構建先進合理的安全監管方式，提高監管效能，實現監管的三個轉變。定性監管轉向量化監管，不能對建筑工程進行簡單的好、中、差定性，必須要有量化考核，以量化考核結果作為對工程的評判或管理標準。微觀管理轉向宏觀管理，不能以“工程保姆”式的安全員管理方式對建筑工程進行監管，重點是監管企業的安全管理行為[5]。事后管理轉向事前管理，不能在發現或出現問題后才去進行監督檢查，而是應該建立預警機制，對出現的安全問題能及時預判，問題出現時能及時解決。如各地區建設行政主管部門將施工現場的監督執法權委托給其建設工程安全監督機構時，雙方應簽訂《監督執法委托書》，并以績效考核方式明確監督機構的職責、權限、安全生產目標、問責內容等，使得監督機構明確監管職責，做到執法有據、盡職免責、失職追責，以督促監管方式的改變和效能的提高。

2.3 強化監管職責促成各方主體責任落實

監督機構一方面要通過人員培訓、人才引進、新技術配備使用等提升安全監督能力，建成高效、高質量的監督隊伍與工作量和建筑行業的發展相匹配。另一方面，要依照法律法規對各方主體進行嚴格監管，對違法安全生產、主體責任落實不到位的行為予以堅決制止，做到發現一起，落實一起，將監管落實到實處，促成各方主體重視安全管理，相互之間監督、履職到位，落實主體責任。同時，政府在授權監督執法過程，要對那些執法不嚴、有法不依的違紀違規的執法人員或監督機構予以堅決處理，絕不姑息。對安全監督機構進行績效評估，確保監督執法的公正、客觀和有效性。

各方主體要將安全管理目標與進度、成本、質量三大管理目標擺在同等地位，主動參與到安全管理中，將長效安全管理的實現作為經濟管理目標和戰略管理目標。加大對管理人員的安全意識培養和對施工現場作業人員的安全技能培訓和安全教育，營造安全生產的氛圍。各方要對安全措施費足額投入，并履行監督、使用、給付的職責，確保安全措施費用的有效使用。同時，建設單位對于項目要制定科學合理的工期并嚴格遵守，施工按照法律法規選用優良的施工隊伍，有效授權監理單位履行監督職責并對其進行監督，或引用第三方監督機構對施工單位的各項主體責任進行督促落實。施工單位要杜絕人員掛靠和不科學的低價承攬行為，落實好安全生產責任制，加大對現場管理人員及力度的投入，消除現場的各項安全隱患(如重大危險源的識別控制和各項風險預防措施的落實)。監理單位應按照法律法規和合同內容對建設工程進行管理，落實對建設單位履約和對施工單位監督的監理職責，公正客觀地履行其監督職責。

如，福建省目前正在使用的《福建省工程項目建設信息系統》中對施工單位、監理單位的主體責任履職情況通過工程項目的考核進行動態記分，記分情況納入企業綜合信用平臺，在網上公開公示，排名高低直接影響企業的招投標，對施工單位和監理單位的主體責任落實督促起到良好效果。當然，該系統還應進一步整合資源，將建設單位納入系統，對其履職情況進行動態考核，并記入其企業的綜合信用評價，對于主體責任未能履職到位的建設單位列入黑名單，限制其投、融資等。同時，監管人員也應納入該信息平臺，對執法人員的監管行為進行量化考核，對于違紀違法，監管不到位，未履行職責的行為進行公示并告誡，吊銷執法資格，移送檢查機關等處理。通過公開透明的信息系統的綜合使用，促成監管職責和各方主體責任有效落實。

3 結論

綜上，安全監督機構通過有效授權明職履責，在與時俱進的完善法律法規作用下，采用合理高效的監管方式和手段，方可促成各方主體責任的有效落實，從而實現建筑工程的安全生產。

[1] 2016年房屋市政工程生產安全事故情況通報,住房城鄉建設部.http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201702/t20170214_230594.html.

[2] 張仕廉,董勇,潘承仕.建筑安全管理[M].北京:中國工業建筑出版社,2005.

[3] 江華.建筑工程安全管理問題及對策的研究[D].武漢：湖北工業大學,2016.

[4] 侯長青.基于行政管理體制改革背景的建筑安全監管體系研究[J].河北建筑工程學院學報,2011(01):118-121.

[5] 李曉蘭.建筑工程施工安全政府監管研究[D].北京：中央民族大學,2016.

Study on Problems and Countermeasures of Construction Safety Supervision

LIUGuomaiFUJingbin

(Fujian University of Technology,Fuzhou 350118)

With the rapid development of society and city urbanization,the scale and volume of construction projects are increasing,so the difficulty of construction safety supervision is also increasing.There are still a large gap between development speed and capacity of construction safety supervision.There is no doubt that it is very important to enhance the safety supervision.This article studies and discusses some problems which lead to the result ,for example the system of laws and regulations in the safety supervision system of construction engineering is not advancing with the times,the safety and supervision organs have different rights and responsibilities,and the main body responsibilities of the parties are not in place,and so on.In order to improve safety regulation capability,it is very important to improve the laws and regulations with the times,establish a way of safety supervision with unified responsibility,strengthen the supervision of the parties to promote the implementation of the main responsibility and other related improvements.

Construction; Safety supervision; Problems; Countermeasures

劉國買(1966- )，男，教授。

E-mail:823069183@qq.com

2017-05-26

TU712+.2

A

1004-6135(2017)09-0090-04