以城市基層黨建帶動城市基層治理創(chuàng)新

毛棟英

[摘 要]改革開放以來，隨著社會空間逐漸變大和社會的多樣性，基層黨建如何帶動城市基層治理創(chuàng)新遇到新挑戰(zhàn)。放眼全國，上海、浙江、四川等地都以區(qū)域化黨建的實踐帶動城市基層的治理創(chuàng)新探索，取得不錯的成效。今后，還要在價值引領(lǐng)、組織協(xié)調(diào)、整合資源以及服務(wù)社區(qū)等方面發(fā)揮基層黨組織作用，深化區(qū)域化黨建、推動社會治理創(chuàng)新，激發(fā)社會活力，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]基層黨建；社會治理；區(qū)域化黨建；比較分析

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）09-0051-03

我們黨在社會治理中的領(lǐng)導地位與中國的歷史現(xiàn)狀密切相關(guān)。在革命年代，黨組織通過動員的方式與軍隊、根據(jù)地政權(quán)以及社會各類群眾團體的結(jié)合，找到了融入社會的途徑。新中國成立以后，黨管理社會的體制確立，黨組織實現(xiàn)了對單位、社會的領(lǐng)導。改革開放以來，單位之外的社會空間逐漸變大，社會的多樣性日益呈現(xiàn)，從城市基層黨建的角度來看，如何帶動城市基層治理創(chuàng)新是不可回避的課題。區(qū)域化黨建以黨的組織體系為紐帶，在推動區(qū)域資源共享的基礎(chǔ)上推動社區(qū)共治，不僅有助于激發(fā)社會活力，也有利于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，對于完善“黨委領(lǐng)導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體系具有重要意義。

（一）新的社會增長空間帶來的挑戰(zhàn)。改革開放以來，新經(jīng)濟組織和新社會組織如雨后春筍般涌現(xiàn)出來，原本以單位為載體的黨建工作出現(xiàn)了“空白點”。近來年，包括上海在內(nèi)全國許多地方雖開展了“兩新”組織黨建工作，但由于“兩新”組織擺脫了原有的縱向行政體制，且其價值取向與行動邏輯與傳統(tǒng)單位有較大差異，建立的黨組織發(fā)揮作用不明顯，形式化運作、空轉(zhuǎn)現(xiàn)象不同程度的存在。

（二）社會資源的分散性帶來的資源整合的挑戰(zhàn)。隨著多種所有制經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的確立，“單位制”的消解，社會出現(xiàn)了“自由流動資源”以及“可替代性資源”，單位福利的社會化、資源配置的市場化，一些原本由黨承擔的資源配置功能逐漸被社會、企業(yè)所取代，弱化了社會成員對黨的制度性依附。要解決基層黨組織的功能弱化問題，就要實現(xiàn)社會治理的創(chuàng)新。

（三）多元化社會帶來需求與矛盾的挑戰(zhàn)。改革開放以來，社會群體的分化、利益的分化、產(chǎn)業(yè)的分化等，使中國走向了多元化社會。面對社會群體多元化訴求，黨自身的權(quán)能和資源有限，迫切需要一種新的整合手段和方式。

針對城市基層黨建帶動城市基層治理創(chuàng)新，全國各大城市都進行了探索。相對于傳統(tǒng)單位黨建，區(qū)域化黨建更加有利于基層黨組織引領(lǐng)和融入社會，更有利于實現(xiàn)多元共治的局面。上海、浙江、四川三地的探索，在組織創(chuàng)新、服務(wù)機制創(chuàng)新以及項目運作機制上都有所涉及，但其特點各有不同。

（一）組織驅(qū)動。即通過建立更加開放、包容的組織體系，打破了組織之間的壁壘，暢通了組織體系內(nèi)部的運作，同時也為黨與社會的良性互動提供了保障。以浙江寧波北侖區(qū)為例，北侖區(qū)根據(jù)“黨委領(lǐng)導是根本、政府負責是前提、社會協(xié)同是依托、公眾參與是基礎(chǔ)”的新型社會治理體制的戰(zhàn)略框架的總要求，構(gòu)建了以區(qū)域性黨組織為核心，區(qū)域協(xié)商議事會為基礎(chǔ)，區(qū)域公共服務(wù)中心為依托的“三位一體”的基層組織工作體系。區(qū)域聯(lián)合黨委屬于區(qū)域性黨組織，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)黨建工作以及社會治理等方面的事項，組織、指導和協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各單位黨組織的建設(shè)；區(qū)域公共服務(wù)中心是區(qū)域黨組織協(xié)商議事的執(zhí)行機構(gòu)；區(qū)域協(xié)商議事會是區(qū)域內(nèi)各類群體參與議事的平臺和載體，重在傾聽、反映各方訴求。北侖區(qū)通過構(gòu)建黨與社會聯(lián)結(jié)的組織架構(gòu)，改變了以往組織自上而下的單向度的運作模式，把黨組織網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)、基層民主協(xié)商治理體系建設(shè)和公共服務(wù)體系融于一個目標之中，助推了經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。

（二）服務(wù)驅(qū)動。服務(wù)是城市基層黨建工作的根本，也是黨要管黨和社會治理最終實現(xiàn)的目標要求。以四川成都成華區(qū)為例，抓住“雙向服務(wù)”這個關(guān)鍵，以區(qū)域化黨建來帶動“社區(qū)復合共治”社會治理。社區(qū)黨組織發(fā)揮組織優(yōu)勢、政治優(yōu)勢，積極整合衛(wèi)生、維穩(wěn)、就業(yè)以及稅務(wù)等多種公共服務(wù)職能，為區(qū)域內(nèi)單位提供服務(wù)。與此同時，區(qū)域內(nèi)單位與社區(qū)簽訂服務(wù)協(xié)議，為區(qū)域內(nèi)其他單位和居民群眾提供社會化、專業(yè)化和人性化的服務(wù)，共同為社會治理發(fā)揮作用。比如，通過環(huán)境聯(lián)治，平安聯(lián)建、困難聯(lián)幫、致富聯(lián)帶、新風聯(lián)樹，發(fā)揮了基層黨組織的資源整合能力，實現(xiàn)了優(yōu)勢互補，推動了社區(qū)共治，為社會的穩(wěn)定奠定了良好的基礎(chǔ)。

（三）項目驅(qū)動。社會實事項目化是公共服務(wù)提供的新載體。以上海為例，社會組織發(fā)展迅速，通過建立清單制度規(guī)范下的項目化運作機制，供需雙方得到了對接，推動了區(qū)域內(nèi)多元主體共同參與，特別是社會組織大量參與進來，基層黨組織從多種角色中解脫出來，專注提供信息、監(jiān)管和激勵，從而實現(xiàn)了互利共贏的格局。清單制度下的項目化運作機制，不同于直接提供和政府購買，而是通過構(gòu)建黨建共同體機制、精英交流機制以及互利共贏機制，激發(fā)社會力量參與社區(qū)公共服務(wù)的項目化供給，增加了人民的獲得感，體現(xiàn)了黨、政府與社會的高度互動，實現(xiàn)了城市基層社區(qū)多元化治理的創(chuàng)新。

從這些實踐來看，區(qū)域化黨建在推動社會治理創(chuàng)新方面取得了實效，但是，離現(xiàn)代化治理的要求還有些差距，還存在一些亟待解決和深化的共性問題。

（一）推進社區(qū)共治理的價值認同有待深化。社區(qū)共同體意識不僅僅是地理歸屬意識，更是社區(qū)內(nèi)的所有單位和個人對社區(qū)在感情上和心理上產(chǎn)生的一種認同感。由于居住的單元化以及文化的多元化，社區(qū)的一些居民僅僅把社區(qū)看作自己的家庭居住地，一些企業(yè)參與區(qū)域化黨建是基于互利互惠的基礎(chǔ)之上，對社區(qū)沒有內(nèi)在認同感。如何通過增強基層黨組織的價值引領(lǐng)以及社會動員、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)作用來推進區(qū)域主體的共同體意識，增強內(nèi)在價值認同，激發(fā)他們的內(nèi)動力，是一個重要而又緊迫的課題。

（二）推進社區(qū)治理的平臺有待拓展。社區(qū)黨建聯(lián)席會作為區(qū)域協(xié)商議事的平臺，形成了黨組織為核心的共建共享的制度框架，有效推進了區(qū)域協(xié)同的能力。但總體而言，區(qū)域化黨建這個平臺與其他治理平臺關(guān)系還沒有完全理順，比如黨員代表會議和社區(qū)代表會議等。黨建聯(lián)席會議是以單位為參與主體，而黨員代表會議是以黨員為參與主體，社區(qū)代表會議是以黨員群眾共同參與為主體，這三者之間其實存在一定的功能交叉。為此，要理順和整合各類平臺，更好地為社區(qū)共治服務(wù)。另外，還要積極推進政府購買服務(wù)信息管理平臺和基層民主協(xié)商平臺，讓政府和各類社會主體，實現(xiàn)信息互通、供需互配，進一步提升社區(qū)治理的水平。endprint

（三）推進社區(qū)治理的運行機制有待優(yōu)化。要進一步優(yōu)化與區(qū)域化黨建所相關(guān)的共建機制、組團式服務(wù)機制以及雙報到機制等。比如社區(qū)黨工委與區(qū)域單位之間聯(lián)系相對緊密，而區(qū)域單位之間的交流與合作相對缺乏，區(qū)域單位的合作、共建的方式還比較單一，除了文明創(chuàng)建、幫困慰問等，需要不斷拓展形式和內(nèi)容，找到單位與個人參與社會管理的切入點，探索多種途徑讓單位之間互動更加緊密；同時，如何使即時活動式轉(zhuǎn)向制度化、如何使短期合作轉(zhuǎn)向長效雙贏也是需要解決的問題。

我們黨的根基在基層，力量也在基層。要深化區(qū)域化黨建、推動社會治理創(chuàng)新，就要充分發(fā)揮基層黨組織在價值引領(lǐng)、組織協(xié)調(diào)、整合資源以及服務(wù)社區(qū)的作用，不斷提高社會共治的水平，為構(gòu)建群眾滿意、生活和諧的現(xiàn)代化社區(qū)奠定基礎(chǔ)。

（一）深化價值引領(lǐng)，培育和加強區(qū)域共同體意識，增強參與社區(qū)管理的意愿。共同體意味著共同體成員是平等的、自由的，是共同、共在、共存、共通于同一空間的，體現(xiàn)了人民共同利益和共同的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)體。培育共同體意識，一是加強文化、價值的引領(lǐng)，深化基層各級黨組織的社會主義核心價值體系的學習與領(lǐng)悟，把社區(qū)思想政治工作同服務(wù)工作以及文化活動項目結(jié)合起來。二是增強區(qū)域單位的主體意識，通過拓寬單位參與社區(qū)管理的路徑，提高參與的深度和廣度，培育文明共建意識、資源共享意識、責任共擔意識以及發(fā)展共贏意識。三是創(chuàng)建貼近居民的話語體系，培育居民與社區(qū)的互動意識，構(gòu)建居民與社區(qū)雙向服務(wù)機制，以及居民之間的關(guān)愛機制，增進居民鄰里互動，提升鄰里關(guān)系，實現(xiàn)居民自治，增強居民的幸福感。

（二）加強核心領(lǐng)導，建立和完善區(qū)域共管網(wǎng)絡(luò)，提高服務(wù)的科學化水平。社區(qū)黨工委是社區(qū)經(jīng)濟、社會事業(yè)的領(lǐng)導核心，在社會新一輪發(fā)展的挑戰(zhàn)下，要繼續(xù)健全組織體制。一是加強和完善社區(qū)黨工委—社區(qū)單位黨建聯(lián)席會—社區(qū)單位黨建聯(lián)絡(luò)員的三級組織體系，充分發(fā)揮社區(qū)黨建聯(lián)席總會和分會的作用。二是搭建與社會管理相銜接的區(qū)域管理網(wǎng)絡(luò)，即：社區(qū)黨工委（機構(gòu)）—社區(qū)委員會（平臺）—社區(qū)中心（實體）的三位一體社會管理網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)黨工委主要是總攬全局，協(xié)調(diào)各方；社區(qū)委員會是由社區(qū)行政事業(yè)單位代表、社會組織代表和居民代表組成，通過議事、聽證、決策、監(jiān)督和評估等，實現(xiàn)社區(qū)事務(wù)由社區(qū)人“共商、共定、共管、共督”；社區(qū)中心是負責落實管理職能和社區(qū)服務(wù)的主體，按照人員由社區(qū)黨工委管理、業(yè)務(wù)由條線指導的方式進行運作，為居民提供政務(wù)事務(wù)服務(wù)，實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的便利化和快捷化。

（三）深化黨建聯(lián)動，探索和完善區(qū)域運行機制，促進單位及個人共建、共享社區(qū)發(fā)展成果。一是加強項目化運作機制。積極征詢社區(qū)單位的意向，制定出貼近企業(yè)特色、體現(xiàn)個人特長的個性化黨建項目。二是深化雙向服務(wù)機制。要注重從活動式轉(zhuǎn)向制度化，提高雙向服務(wù)的長效性，例如建立公益基金制度、組團服務(wù)制度等。另外社區(qū)黨工委要積極為社區(qū)單位實現(xiàn)文明共建、資源共享，事務(wù)互幫搭建平臺，使社區(qū)成為一個有機整體。三是完善購買服務(wù)機制。基層黨組織要提高購買服務(wù)的針對性和靈活性，加大力度培育和發(fā)展與社區(qū)需求相契合的社會組織，讓社會組織成為參與社會治理的重要主體。四是提高區(qū)域網(wǎng)絡(luò)黨建工作機制。整合區(qū)域內(nèi)單位的黨建網(wǎng)絡(luò)，便于區(qū)域信息互通、資料共享、學習互動。

（四）打造專業(yè)服務(wù)品牌，完善多層次的志愿服務(wù)體系，提高區(qū)域服務(wù)水平。區(qū)域化黨建和基層社會建設(shè)都需要人力資源的支撐。要通過分層次、分類別開展志愿者服務(wù)工作。一是設(shè)置志愿者專項專職工作人員，制定專業(yè)的規(guī)范社會服務(wù)標準體系，同時，深化為志愿者提供溫暖的公益增值服務(wù)工作，加強志愿者隊伍的忠誠度和穩(wěn)定性。二是建立黨建志愿者隊伍，專職的黨建工作者相對較少，要滿足區(qū)域化黨建和社會建設(shè)的需要，可以在社區(qū)層面建立專門的黨建志愿者隊伍，從事黨建宣傳、聯(lián)絡(luò)以及組織等工作。

（五）設(shè)計評價指標，建立科學的評價體系，及時考核與反饋社區(qū)治理的成效。建立相應的定量或定性評價指標，制定一套科學的區(qū)域化黨建的評價標準體系，內(nèi)容大體可以包括：一是區(qū)域共同體意識的提升情況，包括黨組織和黨員對社區(qū)的認同度的提升情況，以及在堅定理想信念、為區(qū)域內(nèi)的建設(shè)和發(fā)展以及服務(wù)群眾方面是否有共同的奉獻、責任等意識；二是區(qū)域內(nèi)各類黨組織建設(shè)的情況，包括區(qū)域化黨建領(lǐng)導體制的建立、聯(lián)動機制的建立、工作及活動方式是否都能有效動員整個區(qū)域內(nèi)的各類組織和群體，是否能充分激發(fā)他們的活力；三是區(qū)域內(nèi)各個主體之間的共建項目、信息溝通、資源共享的情況，還有共同為社會治理出謀劃策、承擔社會責任方面以及互愛互助等方面情況等。通過評價體系的確立，及時對區(qū)域化黨建推動社會治理取得的成效進行評估、考核和反饋，為進一步做好相關(guān)工作提供科學依據(jù)。

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作者系中共上海市浦東新區(qū)區(qū)委黨校黨建研究中心講師

責任編輯：周奕韻endprint