智慧社會治理的實踐與思考
——以杭州市江干區為例

□中共杭州市江干區委政法委員會調研組

（中共杭州市江干區委政法委員會，浙江杭州 310016）

智慧社會治理的實踐與思考
——以杭州市江干區為例

□中共杭州市江干區委政法委員會調研組

（中共杭州市江干區委政法委員會，浙江杭州 310016）

近年來，杭州市江干區黨委、政府在借鑒相關經驗的同時，立足于基層治理特點、立足于區情和G20杭州峰會的秩序要求，以問題解決為核心導向，通過智慧治理平臺建設，打造“智慧江干”社會治理與服務體系，取得了良好的治理成效，形成了基層社會治理的特色和亮點。后G20時代，要以城市發展和市民生活的需求為出發點，完善網格管理的制度建設與標準規范，加強信息平臺的數據效用與治理功能，優化考核評價的指標體系與激勵機制，推進“智慧江干”社會治理與服務體系繼續探索前行、不斷創新。

智慧社會治理；G20杭州峰會；江干區

近年來，杭州市江干區黨委、政府堅持“以人為本、效率政府”的原則，優化創新基層治理理念、治理主體、治理機制、治理手段，通過江干區智慧治理平臺建設，打造“智慧江干”社會治理與服務體系，積極探索將網格化與大數據應用于城市社會管理服務，再造信息流和管理鏈，取得了極佳的治理成效，確保了G20杭州峰會的圓滿召開和各項社會保障工作的落實到位。可以說，“智慧江干”社會治理與服務體系已經成為一套相對完善的、科學的、精準的，既具有區域特色又具備示范作用的社會治理新模式。隨著經濟的快速發展，杭州錢江新城、城東新城、丁橋新城的深入開發，江干區的新經濟組織和各種社會組織快速發展，流動人口及境外人員日益增多，社會結構、利益格局及人們的思想觀念都在發生急劇的變化，居民的服務需求呈現出多層次、多樣性的特征，對社會治理和服務構成新挑戰。本調研組在對G20杭州峰會背景下江干區智慧治理平臺建設與基層社會治理創新工作進行總結的基礎上，對后G20時代江干區智慧社會治理工作做進一步思考，以期推動其不斷深化和完善。

一、江干區智慧社會治理服務G20杭州峰會的實踐創新

（一）江干區智慧治理平臺建設概況。為貫徹中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強社會治安防控體系建設的意見》、國務院《關于促進大數據發展的行動綱領》以及浙江省委、省政府《關于創新基層社會治理的若干意見》，破解基層社會治理中的難題，更好地推進“平安江干”建設，江干區委、區政府結合區情，以“政府負責、科學建構、網格運作、協同推進”為核心理念，創新探索基于大數據和網格化管理的社會智慧治理體系。這一體系由“一心、三核、兩平臺”構成。“一心”即以“平安建設”為中心；“三核”即以“工作體系、工作制度、平臺建設”為主要內容；“兩平臺”即區級智慧治理平臺和街道社會服務管理中心平臺。

就智慧治理平臺建設而言，主要做了四項工作。一是建立區、街道兩級聯動綜合指揮平臺，加快推進全區樞紐型智慧治理信息平臺建設。二是完善大平安數據，即以“打通鏈路，一網覆蓋”為基本思路，規范信息采集標準，統一數據存儲和身份認證，整合“三實”信息、視頻資源、GIS地理等三類數據資產，為智慧治理提供基礎數據支撐。三是設計開發“I江干”手機APP，涵蓋網格問題信息采集與流轉以及社區事務處理等一系列功能，通過“一線采集、鏈式服務、兜底管理”的工作模式，使智慧治理工作脈絡真正直通服務群眾的“最后一公里”。四是設計開發了包括問題流轉、智慧辦公、基層黨建在內的69個應用模塊，基本涵蓋了日常工作的各項需求，真正實現一網融合。

（二）G20杭州峰會對江干區基層社會治理的要求。

1.預防優先。新形勢下，社會治理工作重在基礎、重在預防、重在規范、重在創新。轉型期也是社會矛盾激化、社會沖突加劇、社會風險高發期。當前，江干區在流動人口管理、消防安全、生產安全、食品安全、市場改造、反恐防暴等領域，還存在不少矛盾和問題，同時基層社會矛盾糾紛呈現類型多樣化、表現形式聚眾化、發展過程對抗化等特點。糾紛類型從傳統的婚姻家庭、鄰里關系、小額債務、輕微侵權等向社會熱點、難點擴展，各類社會矛盾糾紛涉及面更加寬泛、復雜，涉及群體性利益產生的糾紛，極易由一般性糾紛演變為群體性矛盾，聚眾反復信訪乃至出現纏訪、鬧訪、越級訪等現象。一些處在矛盾糾紛中的人員如達不到其訴求目標，便對政府產生強烈的對抗情緒和對抗行為，產生仇富、仇官甚至仇恨整個社會的不良心理，個別人員認為只有鬧到省里、中央才有可能迫使基層解決問題，因而采取極端手段，使矛盾趨向激化。為保障G20杭州峰會順利召開，實現“平安江干”創建，必須立足源頭預防，建立社會風險預警與應對體系，提升社會風險的識別能力和預警能力，把握輿情和社會心態演變機理，及時化解社會焦慮，變負能量為正能量。只有以網格化管理、社會化服務為方向，前移社會管理關口，才能最大限度地防止、減少和弱化社會矛盾和社會沖突的產生，確保問題發現在基層，矛盾解決在基層。

2.信息精準。隨著城市管轄區域擴大、管理人口增加，人、財、物流動性加大，信息變化頻繁，城市管理日趨龐雜，易導致管理力量不足、反應遲緩、出現管理盲區死角等情況，一些突發性問題常常使得管理部門顧此失彼、應接不暇。為保障G20杭州峰會順利召開，必須通過精細化、全方位、立體化的管理，形成全時段、全空間的大網，將轄區內信息與社會管理中的問題“一網打盡”。這就要求我們利用多種數字信息技術構建縱向貫通、橫向集成、共享同用的信息化綜合平臺，提高信息收集、檢測、評估技術，推動信息化成果轉化為平安建設的能力，從而實現精細化管理、動態化管理、信息化管理，有效地提升社會治理水平，完善應急處理機制。

3.快速回應。在社會治理中，獲取社會信息路徑越長，時間越長，反應越慢，效率越低；反之，路徑越短，反應就越快，效果就越好。為滿足問題快速回應的需求，我們需要成立具有權威性的社會治理領導機構，設計執行流程，形成簡單易懂的信息溝通與指揮結構，通過優化管理流程，科學設置組織機構，形成強有力的協同行為和應急反應能力，化解問題或矛盾。政府部門和人員必須對問題作出及時和負責的反應，還應經常主動征詢市民的意見，回應市民的要求和期待。

（三）江干區智慧社會治理對G20杭州峰會要求的積極回應。

1.構建基層治理“一張網”的工作體系。

（1）完善網格化管理體系。網格化管理是當前城市管理智能化、信息化和社會管理現代化的有效探索。江干區的智慧治理工作是建立在網格化管理基礎上的工作體系，網格既是信息的來源，也是信息服務的對象，還是提高工作效率的有力載體。江干區合理配置網格力量、規范網格管理體制、強化網格工作意識。在社區以下劃分網格，構建一張統一的基層社會治理網，實現多方協作、一網聯動。目前，全區143個社區共劃分網格543個，全區1600名社工全部編入網格。在社區扁平化管理的基礎上，完善網格化管理、組團式服務，推行網格精細管理，在政府與基層組織之間形成積極有效的合作關系，實現良性互動。

閘弄口街道在工作中推行以下原則。全覆蓋原則：橫向到邊、縱向到底，不留空白區域，不得交叉重疊，區域內所有主次干道、背街小巷、所有居民住宅樓、企事業單位、商業網點、學校、公共場所等人、地、事、物、組織均納入社區網格范圍，實現全覆蓋、無遺漏。功能整合原則：大網格服務對象包括轄區內的居民、流動人口、轄區單位等所有網格內的成員，涉及內容包括黨建、綜治、治安、消防安全、流動人口管理、食藥安全、保潔保序監管及各類特殊人群服務等工作。

丁蘭街道堅決貫徹服務保障G20杭州峰會工作要求，弘揚“三釘精神”，深化基層社會網格化管理，夯實社會治安基層基礎。抓實抓強“周三訪談夜”和“周六網格日”兩大載體，探索創新“8630”網格管理模式，建立健全主要領導負總責、網格長負主責、社工全員參與的社區網格化管理責任制，積極打造“8630”的“丁蘭小格子”品牌。8即全體網格指導員每周工作日期間下網格工作不少于2次，累計服務不少于8小時。6即每周六確定為“周六網格日”，至少確保半天進網格工作。3即每人每月至少入戶走訪30戶以上，現場分析并妥善處理網格內各種社會矛盾與存在問題，力爭將90%以上的矛盾化解在網格內，問題不上交街道。0即按時間節點完成巡查走訪戶數，清零任務，實現網格巡查全覆蓋。

出臺《社工走訪日志工作規定》《社工走訪日志考核與社工績效工作掛鉤的補充規定》，明確社工工作職責，要求社工與群眾面對面溝通，變群眾上訪為社工走訪。在此基礎上，各街道又根據區域特點，制定街道聯系領導、社區負責人、網格長、網格指導員、網格員各項工作職責，專門編印了街道基層網格化管理示意圖、工作手冊和告示牌，落實街道全體機關干部作為網格指導員參與網格管理，做到“班子領導包村社、機關干部進網格、村社干部擔主責”，暢通了群眾訴求渠道，實現了源頭預防，既加強了基層社會管理水平，也提高了社區服務能力。

（2）構建區級社會治理大數據中心。在江干區，原來接入各街道和社區的信息系統多達70余個，且各信息系統間相對獨立，數據重復填報、重復收集、重復分析，不僅數據的一致性難以保證，數據的深度挖掘、碰撞和比對等決策支撐工作也難以進行。江干區出臺《全區規范基層社會治理“一張網”建設的實施方案（試行）》《江干區政務數據資源共享管理暫行辦法》，以“打通鏈路、一網覆蓋”為基本思路，規范信息采集標準，統一數據存儲、身份認證，按照“準確、全面、實時”的要求，整合“三實”信息、視頻資源、GIS地理等三類數據資產，為智慧治理提供基礎數據支撐。全區完成對黨建、綜治、民政、計生等部門及各街道的系統數據匹配導入，按照需求量身定制了“智慧黨建”“平安江干”“智慧社區”等系統模塊，為構建區級大平安數據中心打下了堅實的基礎。通過“全網融合、接口互聯互通、定期拷貝”等方式，整合了數據，實現信息數據全區共享，真正實現一網融合，同時區級可視化視頻監控共享平臺基本建成，“平安建設”過程網上監管順利推進。

（3）構建智慧治理層級聯動體系。我國傳統政府體制是以等級性的科層制度為其主體形態的，但科層制內部約束力過分剛性，不僅阻礙信息的共享和行動的聯結，甚至會導致上下之間的信息扭曲和溝通脫節。智慧治理方式的誕生對傳統等級化的權力結構帶來了很大的沖擊，政府治理呈現信息化、扁平化和民主化要求和趨勢。習近平總書記指出:“創新社會治理的重心必須落到城鄉社區，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權有物，更好地為群眾提供精準有效的服務和管理。”基層自治組織作為社會網絡結構的“末梢神經”，是社會的基本群體單元，也是社會治理新的載體，協同社會治理需要特別重視發揮它們的作用。

江干區積極探索構建智慧治理層級聯動體系，采取“以塊為主、條塊結合”的原則，充分發揮“塊”在協調利益、維護秩序方面的作用，把政府管理社會事務的大量權力和資源下移給它們，實現管人管事相結合、責權利相統一。“條塊結合”既突出橫向“塊”的主要職責，又體現縱向“條”上各級部門制定政策、把握標準和對下級進行監督、指導的關系，層次分明、職責清晰，形成協同社會治理的整體合力。目前，區級智慧治理綜治指揮平臺已正式啟用，各街道綜合指揮平臺按照《江干區街道綜合指揮中心建設規范》均完成建設，各街道召開街道社會服務管理中心平臺試運行工作對接會，網格、社區（村）、街道“微循環管理體系”已全面運轉，確立網格、社區（村）、街道聯勤聯動機制，提升基層自主運作能力。社會治理逐步向以社區組織為主體、社會自主管理為核心的協同治理模式轉型。G20杭州峰會決戰期間，依托區、街兩級綜治指揮平臺形成的指揮調度體系，為全區圓滿完成各項峰會保障任務奠定了基礎，智慧治理層級聯動體系在實踐中得到充分檢驗。

2.規范“網格化”信息收集上報的基本內容。智慧治理需要全面而準確的基礎數據支撐，因此必須注重信息采集上報，努力做到耳聰目明、及時敏銳。江干區規范和落實社會治理信息前端采集工作，將“網格化”信息分成網格基礎信息和網格問題發現信息兩類。在信息收集上報過程中，充分發揮街道社會服務管理中心作用，統籌使用協管員、巡防員、調解員、信息員等力量，建立一支較穩定的網格信息采集隊伍，實現多元合一、一員多用。堅持以法治思維規范信息采集工作，逐步推行“多元合一”信息采集模式，做到“出門一把抓，回來再分家”。特別是對人、組織、場所等各類基礎信息和矛盾糾紛、安全隱患、群眾需求等動態性信息的采集反映，做到一次采集錄入、多方共享共用。同時，還采用“以獎代補”的政策性支持，鼓勵網格員和其他社區人員能夠及時收集上報相關網格信息；根據實際需求，加快推廣應用手機終端、移動采集器、二維碼等科技手段，加強對各類基礎信息和動態信息的實時采集、即時錄入。設計開發“I江干”手機APP，涵蓋網格問題信息采集、網格問題流轉、身份證掃描，以及社區事務處理等一系列功能，通過“一線采集、鏈式服務、兜底管理”的工作模式，使智慧治理工作真正直通群眾。

在全面保障G20杭州峰會的過程中，江干區按照屬地性、整體性、適度性原則，聯合七個部門，在全區開展實有人口、實有單位、實有房屋的“三實”基礎信息大排查工作，逐戶逐人逐間逐單位推進大排查行動，全面、實時、準確掌握轄區底數，及時發現、處置各類風險隱患。同時，依托“三實”數據和2.5維地圖，對各類安全隱患進行準確定位、定向監管，確保第一時間解決突出問題。在“三實”信息排查基礎上，針對G20杭州峰會安保要求，深入開展出租房屋安全和瓶裝液化氣安全專項整治行動，有效治理“群租房”“黑煤氣點”等突出問題，強化流動人口登記、出租房屋安全管理。

3.強化平安創建“四級聯動”的處置機制。平安是最基本的需求，最現實的民生。面對平安建設的新形勢，江干區充分發揮網格化管理服務的優勢和作用，堅持把信息化手段與群眾需求和部門職能結合起來，努力做到多方聯動、高效快捷，實行網上反應情況、受理矛盾，網下解決問題、提供服務。江干區積極探索構建“網格—社區（村）—街道—區部門”四級聯動的處置機制，先后出臺實施《江干區“網格化”問題流轉、處置工作暫行規定》《江干區“網格化”問題流轉、處置工作考核辦法》，把解決問題和加強信息化建設有機結合起來，不斷提升社會治理的層次和水平；充分發揮網絡優勢，實現資源共享、及時響應、有效處置，形成平安創建網上網下整體作戰的新格局、新常態。

同時，依托區、街道綜合指揮平臺，實行實務性運作，賦予兩級綜合指揮平臺任務指派、力量調度、督查考評等職能，強化協調處理事件和為民服務的功能。以街道為樞紐，橫向打通部門信息渠道，把相關管理服務資源整合起來，縱向把從區到網格的社會治理工作貫通起來，依托綜合指揮平臺，發揮網上事件流轉、力量聯動的作用，完善和落實矛盾聯調、治安聯防、問題聯治、事件聯處、平安聯創等機制。以四級流轉處理機制處理上報信息，即由“網格—社區（村）—街道—區部門”逐級在網上處置，形成及時反饋和協同處理的雙向系統。堅持流轉與跟蹤相結合，交辦與督辦相結合，首問責任與協調配合相結合，做到事事有著落、件件有回音，基本形成“群眾訴求表達——群眾利益保障——群眾權利實現——群眾需要滿足”的良性循環，推動社區網格化由風險防控的單一功能走向多功能、立體化、聯動式的社區綜合服務載體，提升了社區治理的績效，為全面深化“智慧江干”、“平安江干”、“法治江干”建設創造了和諧穩定的社會環境。

4.推進黨員干部密切聯系服務群眾的結對活動。在全面提升智慧治理技術手段的同時，重視黨員干部的力量，因為只有打通黨員干部密切聯系服務群眾的“最后一公里”，才能真正從群眾實際需求出發，解決實際問題，實現政通人和。江干區在總結網格化管理經驗的基礎上，自2013年底開始創新開展“周三訪談夜”活動，安排全區萬名黨員干部利用每周三晚上“下沉”到一線，面對面與群眾交流，解決困難，被轄區群眾形象地稱為“訪出實情、談出感情、辦好事情”，得到省委領導的批示肯定。

江干區建立了“區級領導聯街道、區直部門包村社、走訪小組進網格”的結對機制，依托緊密型聯系網絡，掌握第一手民情實際，幫助解決街道和社區的重難點問題；固化“1+1+1”組團走訪模式，由1名區級機關干部、1名街道聯社聯村干部、1名村社網格員組建走訪組團8個、走訪小組534個，確保所有網格結對走訪全覆蓋；制定清單式訪談任務，開展一次民情懇談、一件民生實事、一次志愿服務、一批意見建議、一次專題黨課等“12個一”共性訪談，深入了解問題，及時協調解決，同時完善民情檔案；圍繞群眾最為關心的入學助學、衛生服務、創業融資、村集體經濟發展等十項問題，梳理相關政策并編印成冊，由走訪小組在訪談時進行宣傳、解讀，增強群眾對政策的掌握和理解。借助全區智慧治理信息系統，按照“誰采集誰錄入，誰認領誰辦結，誰走訪誰反饋”原則，完成走訪日志，將線下收集的問題在網上流轉處置，分層分類解決，全程監管留痕；按照個性問題組內協調、組團聯動的原則，建立“區級部門每月分析梳理一次、組團牽頭單位每月協調研究一次、組團之間每月協同聯動一次”的問題協同處理機制；堅持共性難題領導領辦、書記督辦，定期梳理干部群眾反映的重點、難點、熱點問題，每季度由區委、區政府有關領導領辦研究推進一次，每半年由區委、區政府主要領導研究督辦一次，每年由有關部門“回頭看”研究制定新政策，確保累積問題得到及時消化、同類問題不再反復。

二、江干區智慧社會治理的特色與亮點

江干區智慧治理工作在借鑒相關經驗的同時，立足于基層治理、立足于區情和G20杭州峰會的秩序要求，以問題解決為核心導向，結合對象分類，通過網格化管理和信息化運用，形成了基層社會治理的特色和亮點，提高了政府服務管理的能力，提高了基層社會自治和自我管理能力，也提升了政府的公信力。

（一）凸顯了服務為主、監管為輔的治理理念。

我國自提出建設“服務型政府”以來，如何處理服務與管理之間的關系以維護正常的社會秩序和公共利益、保障基本的民生訴求成為各級政府實現良好治理的重要考慮點及行政思路。

考察江干區智慧治理平臺及其運行中的制度設計和實踐可見，其以解決基層社會問題、保障基層安全為核心的工作思路，區別于以處罰、許可等管制型為主的智能行政方式以及五天內解決問題的基本要求，均體現了較為突出的服務行政理念。如從平臺事務的分類看，“智慧治理信息系統”內的問題主要分為黨群工作、經濟發展、城市管理、社會事務、衛生計生、綜合服務、綜合治理、矛盾糾紛、公共安全、市場監管等十個類別，這些類別中，多數屬于民生問題，需要本著服務行政的理念做到權為民用，隨時、快速地予以解決。據統計，自江干區智慧平臺運行以來，截至2016年6月30日，共收到服務類事務件4205件，約占總數39.29%，問題解決率達99.71%。正是因為平臺真心傾聽“小訴求”、熱心調處“小矛盾”，貼心解決“小麻煩”，誠心聽取“小意見”，帶著職責、情感和責任幫助居民解決生活中的實際問題，體現了用權于民、服務于民的治理理念，從而贏得了居民的信任和支持。

當然，由于社會中的人并非人人都是天使，基層社會的治理亦應將管制理念體現于對違法行為的懲治上，否則難以實現社會秩序的穩定。渣土亂倒是江干區出現比較多的現象，嚴重影響市容和交通。對該問題的解決一度成為區政府工作報告的內容之一。區政府通過動態掌握工地、樓宇的施工情況，多手段進行智能監管以及各部門聯合處罰，整治成效明顯：渣土從2014年的每天20多堆下降到2015年的每天3堆再到2016年的渣土不落地。這也充分體現了智慧治理在解決這個難點問題上的有效性。據統計，截至2016年6月30日，平臺共收到管制類問題6498件，約占總數60.71%，問題解決率達99.17%。

透過江干區智慧治理平臺日常運行和解決問題情況可見，其對基層治理理解的核心始終圍繞著私權和公共利益，并通過制度化的運行落實服務和管理理念，協調兩者之間的關系，從而使得基層治理有章可循、有效可見。

（二）構建了智能協同、高效便民的精細化、全過程治理機制。實現社會治理的高效和精細化是信息化運用的本意所在，比較于城市管理系統和其他城市的智慧治理建設，江干區智慧治理平臺模式在智能協同、高效便民的精細化、全過程性治理方面有了進一步推進，并通過機制的構建和落地取得了良好的成效。

1.部門協作機制：資源整合與互通互聯的統一。依法行政要求各行政部門在其法定的職權范圍內有所為有所不為，避免因此造成的行政越權、行政缺位和行政不作為。基于此，各行政部門在履行各自職責時既體現了權力的界限，也容易出現各自為政的情形，公共信息管理機制“碎片化”的現象尤為嚴重，未能實現高效整合和互聯互通，不利于社會治理的一體化。一個常見的事實是，海量的公共信息往往由各部門自行開發系統進行收集和管理，不僅存在重復建設問題，且數據的一致性難以保證。同時，由于條與條、條與塊業務協同及工作聯動缺乏機制保障及指揮協調，數據的深度挖掘、碰撞和比對等決策支撐工作也難以進行，不利于政府工作效率的提高。

江干區智慧治理平臺在運用大數據、移動互聯網等新一代信息技術，促進城市管理信息化、公共服務便捷化、社會治理精細化的建設宗旨下，通過“一張網”的建設在實現部門資源整合和共享方面進行積極探索。根據浙江省《關于推進全省基層社會治理“一張網”建設，進一步深化“網格化管理，組團式服務”的通知》要求和江干區《規范基層社會治理“一張網”建設的實施方案（試行）》等文件精神，目前已經在整合信息資源方面邁出了一大步。

2.行政銜接機制：統合治理與分層治理的有效連接和區分。在如何實現地方良好治理問題上，我國《憲法》第三條第四款作出了明確而智慧的規定，即“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”。這是因為國家的運行既需要體現秩序的一致性亦需要關照到地方的特殊性。而在地方區域進行治理時亦同樣需協調這兩點。江干區作為基層地方組織，其下面的組織單位包括街道、社區（村），這些組織體同樣有著自身的區域特點，因此在治理平臺的規劃和運作上需要實現統合治理與分層治理的有效連接和區分方能實現秩序和特色的兼容。從目前的運作看，應該說兩者得到了較好的銜接。

（1）采用扁平化管理方式，促進問題的統一處理、高效解決。在區一級設立治理中心，這個中心直接面向區一級領導負責，中心的下一級為街道、職能部門以及社區和網格，通過中心協同指揮各方面的管理服務資源來進行服務管理。這樣一種扁平化管理方式有兩方面優勢。一方面，體現了“統一采集受理、統一流程分發、分類處理與集中監督”的一體化模式，實現邏輯和流程的統一規劃設計。街道、社區、網格三級要建立縱向貫通、橫向聯通的事件流轉處理指揮體系和信息系統，配備專門力量、辦公場所和辦公設備，發揮網上共享、力量聯動優勢，運用綜合信息平臺，及時將社區、網格內發現的問題和訴求分派給有關職能部門及工作人員處置，實現網上網下聯動工作。另一面，體現了“小循環、大處理”機制，即小事不出網格、大事不出鄉鎮、重大事情不出區，從而保證不同事務能夠在不同層面得到處理。這樣，通過構建數據和信息共享，打破了上下級之間、不同部門之間的行政界限和信息壁壘，實現了扁平化管理，從而將政府內部的效率耗散降到最低，構建了“整體性政府”，有效破解了治理“碎片化”問題。

（2）在遵循基本原則的基礎上充分發揮不同街道的積極性。在治理平臺的整體設計上，各街道均按照區政府智慧治理中心的模塊、流程等進行運作，但運行中特色各異。如四季青街道具有濃厚的社會綜合管理服務中心特點，綜管隊員統一著裝，統一培訓，統一調度指揮，統一管理考核，實行區域特區化管理，由綜管隊員統一行使市容、交通、治安協管職能。綜管隊伍除承擔三個執法部門的輔助管理外，還承擔了日常城市監管中問題發現和監督整改的職能，在“五水共治”“三改一拆”重點工作，在突發事件處置和重大活動、重要會議的保障上也發揮重要作用。

3.問題流轉機制：實體和程序的精細化設計。江干區智慧治理平臺是在現有網格化管理的基礎上，重新整合網格資源，通過對網格內信息的實時把握、精準把握以及規范處理，從而使得區域內問題得以高效快速解決，實現秩序與權益保證同步推進的運行模式。平臺在行政事務的兩個核心，即實體和程序上進行了較好的制度設計。

（1）實體方面：信息收集、分類管理和問題主導的結合。行政權行使的前提是存在一個需要公權力介入的行政對象，該對象可能是有訴求亦可能是有爭議，而對于老百姓來說則均可視之為問題的解決。基于現實情況的復雜性，在已有的網格管理基礎上精準把握相關信息是社會治理的重要依據。

第一，信息收集全面且實時更新，有助于掌控民情、確保秩序。基層社會治理信息系統是高效處理各類問題的重要信息依據，以實有人口、實有房屋、實有單位等“三實”數據為基礎，全區實現信息一次采集、多方共享、實時更新。

第二，以對象分類為管理思路，有助于做好重點穩控和分類服務。江干區外來人員數量較大，區現有常住人口39萬、登記在冊流動人口59萬，出租房屋20.4萬間，每天流動于四季青服裝一條街、火車東站及周邊、客運中心及周邊的人口約20萬左右。為此，系統把包括社區矯正人員、精神病人員、吸毒人員等的人員基本情況納入其中，并通過網格管理員上門等機制，隨時了解情況，有針對性地解決問題。

第三，以基層問題的解決為平臺運行核心思想，有利于矛盾的化解。在原有條塊結合的模式下，往往存在有權管的看不見、看得見的沒權管的狀況，社會管理效率和群眾滿意度均存在問題。智慧治理平臺的運行改變了矛盾發生在塊上、權力配置在條上的不合理現象，將條線部門能下放的權力下沉到街道，通過屬地管理和做強街道辦事處，使其有職有權整合社區管理資源。根據智慧治理平臺的運行規定，上報到區里的事務需滿足三個條件：已先行進行處置；說明未解決問題的原因；提出需要上級部門提供哪些方面的支持。這樣，通過“塊抓條保”的長效管理機制，提升了基層社會管理效率，也使得基層矛盾得以解決，提升了群眾滿意度。

（2）程序方面：問題流轉機制的完整性。根據《江干區“網格化”信息和問題流轉、處置工作規定（試行）》等文件的規定，江干區網格化信息和問題流轉、處置工作程序包括上報、流轉、處置、監督四個主要環節。問題等級分為日常、緊急兩類。日常等級問題事項處置時間原則以五個工作日為限，確需延期處置的，經申請批準后方可延期；對緊急等級問題事項，應立即予以辦理。從問題流轉機制的構建和運行上融合了完整的處理機制、監督和評價機制。

第一，問題處理程序完整。在有關步驟、時限、方式等處理環節，事實上已把行政程序完整納入其中。如上報、流轉、處置為行政程序中的步驟環節，五日的處理時限體現了其對事務解決的時間限定。

第二，監督機制具體。根據平臺要求，街道流轉中心不僅要在受理問題五小時內進行派單、相關科室和社區工作人員在街道派發問題五小時內進行簽收、盡快解決外，具體事務的解決應遵循以下反饋要求（具體詳見下圖）。

問題類型反饋對象流轉至網格層面反饋責任主體網格流轉至社區層面社區流轉至街道層面街道流轉至區級中心層面主責單位上報至區領導協調層面主責單位區級中心主責單位區級中心一段時間內發現的較為集中的問題一段時間內經區領導協調后仍未有效處置的問題網格員、提供信息的人。網格員、網格長、處置中相關參與單位、協調處置的領導、提供信息的人。網格員、網格長、社區相關負責人、相關參與處置的科室所隊、協調處置的領導、提供信息的人。網格員、網格長、社區相關負責人、相關參與處置的區級單位、協調處置的領導、提供信息的人。網格員、網格長、社區相關負責人、相關參與處置的區級單位、協調處置的領導、相關區領導、提供信息的人、區委辦、區政府辦。區級相關單位、分管區領導、區委區政府主要領導、區委辦、區政府辦。區級相關單位、分管區領導、區委區政府主要領導、區委辦、區政府辦，市級相關單位。主責單位區級中心

第三，確定了對每一個事務的評價等級。根據信息的設計，在每一個問題辦結后，均有以星級為標準的評價結果，有助于以此判斷問題處理的滿意度。

此外，每月電話抽查網格不少于總網格數的10%、上門核查和信息平臺檢查等規定，均是監督機制中非常重要的部分。

（三）體現了政府、個人、社會多元參與的共同治理模式。從社會治理的角度來講，任何一種社會形態都存在公眾參與，但不同的參與方式、參與程度等則反映了行政理念的差異。在傳統的管制行政下，行政機關掌控了行政過程，公眾只能被動地接受行政結果，少有參與的機會，更無法相互合作。缺乏良性互動的行政結果難以得到真正的認同，

隨著市場經濟的發展，利益主體呈現多元化特點，其民主意識、權利意識和參與意識逐漸增強，不再簡單滿足于在治理中充當客體，而是更希望從主體的角度了解、參與和監督政府工作，積極尋求利益表達和政治參與的通道。分析江干區智慧治理平臺的運行可以發現，一個多元主體共同參與，體現“政府主導、政民合作、齊抓共管、成果共享”的治理局面正在形成。

1.塑造了政府主導的積極行政形象。在智慧治理模式下，無論是信息系統的建設還是體制完善、機制構建均需以政府為代表的行政部門的積極作為。江干區基于區域特點而進行的治理探索體現了政府在大數據背景下創新基層治理的積極作為，塑造了權為民用的積極的基層政府形象。

2.激發了多方民眾主體的參與熱情。社會學沖突理論告訴我們，一個具有長遠穩定性的社會并不是沒有差異和沖突，而是能夠讓不同利益群體的人在制度內展開對話、溝通和協商。在江干區智慧治理平臺的主體中，除了政府工作人員外，還包括社工擔任的網格員以及志愿者等，一些難以通過系統發現的問題需要他們通過日常走訪得到信息并及時解決。閘弄口街道在轄區17個社區中創新開展社區社會組織培育特別是居民社團的建設，建立兩大類十小類管理服務型社團，通過功能定位使社團活動具備靈活性、針對性和規范性，提升了自治管理效能。

（四）實現了行政目的與百姓需求高度對接的治理成效。在基層社會治理創新的過程中，一個可能的尷尬結果是政府的改革熱情與老百姓的冷淡反應形成強烈反差。在智慧治理的過程中要避免這一結果，就必須通過資源整合和信息共享，為民眾提供廣覆蓋、多層次、差異化、高質量的公共服務，不斷滿足城市居民的物質和精神文化生活需求，提升人民群眾的幸福感，從而使改革獲得民眾支持和認可，進而將改革推向深入。從江干區智慧治理的成效中可以發現，其所追求的安全、服務等行政目的與民眾的需求有很好的對接，從而提升了民眾對智慧治理的認可度。

一是基于公共安全、公共秩序需求。典型的如對渣土、煤氣瓶、違章停車的處理，符合百姓對于社會治理的基本認知，因而得到了百姓的支持和配合。

二是基于高效便民的行政效果。如前所述，條塊分割下的行政職能履行存在斷裂的缺陷，民眾需求未能得到高效的處理。江干區信息共享和部門協同的制度設計和運行促進了這些問題的解決，達到了利用高科技提升管理效果的真正目的。

三是基于多元治理和民間積極性的發揮。在江干區智慧治理平臺運行的過程中可以發現，無論是作為網格員還是當事人，無論是個體還是社團，各主體的參與是開放的、多樣的、便捷的，這在很大程度上推動了社會事務的分權治理，從而使正確履行政府職責和發揮民間積極性得到了很好的協調，有助于治理效果的最大化。

四是基于將矛盾解決在基層的治理效果。如丁蘭街道通過熱心調處“小矛盾”，抓早、抓小、抓苗頭，把矛盾化解在萌芽狀態，努力將90%以上的矛盾化解在網格內，問題不上交。

（五）體現了以事實為依據的合法行政精神。

無論是行政決策還是個案的行政決定均應建立在充分的事實依據之上。基于動態數據基礎上的決策和管理不僅將有效提升城市管理的普適性、可及性和針對性，實現精細化、精準化管理，也有助于行政機關養成以數據為依據，尊重客觀事實的行政習慣，從而將事實依據作為判斷其決策和決定的邏輯起點，有助于合法行政的推進。

三、后G20時代江干區智慧社會治理的發展

進一步完善智慧型社會治理與服務體系是一個長期的過程。當后G20時代來臨，社會基層治理趨于常態化、精細化、綜合化，就更需要我們以城市發展和市民生活的需求為出發點，完善網格管理的制度建設與標準規范，加強信息平臺的數據效用與治理功能，優化考核評價的指標體系與激勵機制，克服傳統社會治理模式所帶來的信息不對稱、協調不到位、響應不及時等根本性問題，推進“智慧江干”社會治理與服務體系繼續探索前行、不斷創新，實現從“平安浙江”到“和諧浙江”的建設目標。

（一）完善網格管理的制度建設與標準規范。完善的制度是工作能落到實處的保障，有效的標準則是工作能取得實效的依據。作為一項創新工作，利用大數據技術進行網格化的社會基層治理實踐，尤其需要制度和標準的頂層設計。從理論上說，制度化和標準化首先可以使群體和組織的體系完備與規范統一，促進整個社會治理與服務的有序進行，其次還有助于規范的內化和人們行為的協調，對各項工作起到有效控制，最后也能將各項任務落實到人，最大限度地發揮管理服務者與管理服務機構之間的耦合效應。從實踐操作上講，一是大量的社會治理與服務信息需要通過標準化的手段規范采集的流程；二是只有對數據進行標準化的劃分，才有可能對龐大的數據進行處置和分析；三是在各部門協同進行相關問題處理時，也需要通過標準化的約束進行權責分配與監督評價。

目前，江干區在貫徹落實浙江省《關于推進全省基層社會治理“一張網”建設，進一步深化“網格化管理、組團式服務”的通知》的基礎上，結合本地實際，出臺了一系列重要文件細化“一張網”建設和基層“網格化”管理，主要包括《江干區“網格化”信息和問題流轉、處置工作規定（試行）》《江干區規范基層社會治理“一張網”建設實施方案（試行）》等規范性文件，基本涵蓋了“智慧江干”社會治理與服務體系的工作內容、工作方式、工作保障等重要事項。下一步，江干區還要繼續加強該智慧平臺運行的制度建設、探索基層治理和服務的制度創新，尤其要推進黨建工作的制度化，通過頂層設計在符合條件的網格內設立黨的基層組織，強化黨的基層組織建設。此外，還亟需出臺進一步深化“智慧江干”治理平臺的政府規劃，細致梳理納入平臺的所有事項的法律和政策依據，并依此建立起包含建設標準、管理標準、工作標準、評價標準等在內的標準體系。

就標準規范而言，網格管理員在處理網格事項，以及指揮平臺在流轉相關信息數據時，都應當有成體系的立案標準、結案標準、任務完成標準等進行指引。同時，在完整的網格事項立案、處置、結案標準中，應當包含事項類別代碼，處理的法定責任主體和法律依據，執法的法定責任主體和處罰依據，立案標準和結案標準，立案時限、派遣時限、完成時限和核查時限等具體操作內容。以詳細的社會治理和服務類型化劃分，完善的法律依據確認，標準的時間限定等方式，使每一個網格內的問題都可以按照標準化的流程被及時發現和妥善處理，嚴格遵循依法行政的基本原則，滿足市民對服務型政府和效率型政府的基本要求。

（二）加強信息平臺的數據效用與治理功能。

網格化管理要取得實效的基礎在于信息數據。在大數據時代，政府對數據資源的應用不應僅僅體現在事件發生之后的反饋上，創新、變革之處更在于政府能夠通過龐大的數據庫資源發掘事件的相關規律，從而達到有效預防預警、降低風險或損失的目的。基于此，江干區應當進一步優化信息平臺的數據效用，在現有技術基礎上，建立一套具有分析預見能力的管理系統。隨著處理經驗的積累，可從數據分析中找出基層社會治理的薄弱環節，對未來的城市管理和社區治理需求進行分析，從而為制度創新提供科學論證，實現基層社會治理和服務由事后性向預見性的轉變。例如，在網格管理員每天對每個管理網格進行數據記錄與反饋的前提下，再按月形成指數分析報告，為政府的決策提供支持，為各類社會問題防患于未然提供保障；再比如，聘請具有強大的數據庫與專業分析能力的第三方機構，通過對歷史數據的監測分析，預測未來所需要采取的預防措施，從而更好地維護社會安定。

網格化管理取得實效的路徑在于政府協調，“智慧江干”社會治理與服務體系通過區、街道兩級平臺的技術創新、流程改造和獨立監督等手段，將以往互相分割的城市管理部門連為一體，初步形成了一套多部門協調聯動和聯合執法的工作機制。一方面，網格的問題在發現、流轉、處置過程中，街道層面能夠協調街道所屬科室、區級部門派駐機構及其他相關資源，通過聯勤聯動等形式，盡量將問題解決在街道“微循環”體系內；另一方面，區級各單位也嚴格落實“首問責任制”，始終堅持“跨前一步”，做到不扯皮、不推諉，主動介入和協調，通過業務鏈的整合為解決疑難問題提供應有的保障和支持。

目前，圍繞平安浙江建設，江干區智慧治理平臺主要采集了黨群工作、經濟發展、城市管理、社會事務、衛生計生、綜合服務、綜合治理、矛盾糾紛、公共安全、市場監管等十個類別的信息，重點突出了在黨建、綜治、安全生產、流動人口，以及民政、城管、計生、經發等領域的治理。在后G20時代，面對常態化、精細化的基層治理工作，江干區有必要也有條件依托大數據，延伸平臺的治理功能。一是擴大治理模塊的數據采集，在采集渠道上增加公眾采集、線上采集和第三方采集等方式，在采集方法上多利用移動終端、監控視頻等智能設備；二是增加相關數據發布，通過電子政務網站或政府大屏等方式，主動向社會公布已經解決問題的相關信息，方便社會公眾監督；三是引導政府職能下沉，在目前公安、城管、市場監管等政府職能已經下沉的基礎上，延伸平臺的治理功能有利于倒逼民政、衛計、交通、安監、建設、防汛等更多部門的職能向街道和社區下沉，進一步加強基層協調處理問題的能力，實現更多問題在基層解決的目標；四是發揮社會主體的自治作用，在重視政府主導的同時，積極發揮網格內企業、社團、個人等多元主體在基層社會治理中的協同和互律作用，通過平臺治理功能的延伸，不斷提升基層社會主體履行法定責任的自覺意識，提高自我管理和共同管理的能力。

（三）優化考核評價的指標體系與激勵機制。面對基層社會治理與服務的創新，相關的考核評價體系與激勵機制也應當發生根本性的變化。與傳統基層社會治理行政一體化的模式相比，基于網格化和大數據的“智慧江干”基層社會治理與服務體系更注重基層多元主體之間相互依存和相互促進的共生關系，在強調全過程、全覆蓋的社會管理的同時，更突出社會服務與社會參與的作用。因此，對其實效性進行考核評價，需要在理念、主體、內容、方式等方面作出相應的改變。一是考核評價的理念需要由行政單一制轉向“行政——社會”雙重結構；二是考核評價的主體需要由政府及其職能部門拓展至包括公共服務企業、物業公司等在內的社會多元主體；三是考核評價的內容需要由行政行為轉變為治理效果；四是考核的方式也需要由政府內部監督為主變更為以社會公眾監督為主。

就江干區的實踐而言，要不斷優化考核評價的指標體系應當著重從兩個方向努力。一是考核評價的內容，主要包含對問題處置的流程考核和對政府保障的力度考核兩個部分。前者是核心問題，以每個事項模塊的案件發生量、發現率、結案率、滿意度等指標進行計算，再根據以政府工作重點為依據預先確定的每個事項模塊的權重進行加權計算，得出街道、社區、網格三級在評價時間內的整體工作情況；后者是基礎問題，以人、財、物等多個維度量化政府及其職能部門的精力投入和時間付出，計算出街道、社區、網格三級在評價時間內配備的制度供給和保障力量。二是考核評價的方式，主要是要打破政府評價的壟斷。作為政府工作的績效而言，上級評價下級是題中之意，但在目前互聯網和大數據社會的背景下，需要更加注重社會評價。因此，在設計政府內部評價的指標體系之外，還應當設計社會公眾評價的指標體系，以及高校、媒體、專業機構等第三方評價的指標體系，從而更全面地評價實際效果。

當然，優化考核評價的指標體系與激勵機制不僅從結果上能更客觀地評價基層社會治理的效果，而且還能從過程上更有效地保障基層社會治理的創新。首先，通過指標的優化能夠進一步確保問題的發現和處理。在基層，社區對網格工作人員進行考核，在街道和區級層面設立巡查隊對社區和網格工作人員進行考核，民眾通過市民熱線等方式對巡查隊和社區、網格工作人員進行監督，實現問題自主發現和處理、分層發現和處理的“雙保險”。其次，通過指標的優化能夠引導政府進行更深層次的資源整合。目前，在社會治理任務下沉和政府職能下沉過程中，相關人、財、物的配套跟進還有所欠缺，需要通過考核的方式，引導政府及其職能部門在解決基層問題時配備更多的執法資源，提供更充足的經費保障。再次，通過指標的優化能夠調動網格工作人員的積極性。可以設置專門針對網格工作人員的考核評價體系和激勵機制，探索街道和社區后備干部必須有網格長和網格指導員經歷的相關機制，真正實現“智慧江干”治理平臺在組織機制、工作機制和績效機制上的“三合一”。

江干區順應經濟社會結構變化，基于“無縫隙管理”的理念，在網格化城市管理系統的基礎上，積極推進合作治理、流程再造、績效評價，構建了新型的智慧型社會服務管理系統。它以信息化的技術手段為依托，通過連續不斷、閉環式的信息收集，把過去復雜的社會管理工作分解為若干領域、模塊和大類，并將其納入常態化、標準化、精細化的量化分析處理和第三方評價考核機制，實現了基層治理與服務空間的全覆蓋，資源的全整合，業務的全集成，社會的全參與和流程的全優化，取得了前所未有的治理成效。在黨和國家推進社會治理轉型的大背景下，在杭州市委、市政府的大力支持下，江干區智慧治理和公共服務體系應發揮更大的作用，成為杭州市乃至浙江省城市基層治理的典型樣板，為轄區內的人民群眾創造一個服務滿意、風氣和諧、安全穩定的社會大環境。

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（責任編輯：華滋）

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