石培培

經過幾十年的發展，美國的“旋轉門”關系網呈現出廣覆蓋、高流動和收入差距大等特點。美國大公司積極利用“旋轉門”機制影響政府決策。美國“旋轉門”關系網既可以滋生腐敗，也為人才交換創造了靈活的條件。這種利弊兼具的狀態使“旋轉門”逐漸演變成美國政商關系中的一種默認協調機制。

“旋轉門”是指美國公職人員在政府機構與私營組織之間來回任職的現象[1] 。經過幾十年的發展，“旋轉門”已演變成為一種基于美國權力關系網的政商利益交易機制。通過對美國響應政治研究中心[2] “旋轉門”數據庫（簡稱CRP數據庫）[3] 中1997年至今的16358名美國“旋轉門”相關公職人員（32716條數據）進行分析，可以發現美國公職人員“旋轉門”背后存在巨大的利益驅動。“旋轉門”與美國政府決策過程關系密切。

美國“旋轉門”關系網的

基本特點

一、“旋轉門”覆蓋范圍廣

美國國會、政府部門與各私營部門間的人員流動現象比較普遍。以美國第111—113屆國會離任成員任職去向為例，根據CRP數據統計，離任的國會議員中有超過30%的人會選擇加入游說公司，超過15%的人會充當私營部門在華盛頓的游說代理人，約20%的人會去私營部門擔任顧問。同時，在游說公司或者私營部門工作的人員，也會通過各種渠道到國會工作。這種公共部門與私營部門之間的人員交替廣泛滲透到了各個行業。

福萊塔（Freitag）[4] 研究發現，從1897年到1973年美國政府中與公司有聯系的公職人員占比高達76%。在政府部門高層領導中存在大量曾在公司和銀行擔任過高管的官員。根據CRP數據庫資料，截至2014年，美國“旋轉門”人物基本上覆蓋了美國的主要行業（見圖1）。

二、公職人員通過“旋轉門”的流動性在公私部門間穿針引線

通過對CRP數據庫中32716條美國“旋轉門”人物相關資料進行網絡分析可以發現，“旋轉門”人物在游說公司、國會、政府與總統之間發揮了穿針引線的作用，人員流動性較高。如圖2所示，游說公司與聯邦政府各業務部門關系最為密切，總統與國會為“旋轉門”人物活動空間的兩端，除少部分人能同時連接總統與國會外，大部分人員在游說公司和政府部門間流動。

從CRP數據庫10652條與總統直接關聯的旋轉門人物資料看（見圖3），“旋轉門”人物在奧巴馬政府與克林頓政府之間存在較大的關聯性。兩者在“旋轉門”人物聯系網絡上有大量的重合區域，即有大量的“旋轉門”人物同時與奧巴馬政府和克林頓政府存在關系。此外，“旋轉門”人物關系在小布什政府與老布什政府之間也存在傳承。里根政府時期相關“旋轉門”人物與布什和克林頓政府之間也存在聯系。圖2和圖3表明，“旋轉門”為美國各類公職人員提供了多樣化流動和利益交換的渠道。

三、國會職員通過“旋轉門”跳槽游說公司后，如果他們的國會原上司離開國會，其平均年收入將減少24%

倫敦經濟學院經濟績效研究中心布萊尼·韋德教授團隊通過對1998至2008年3960家美國游說機構中與“旋轉門”有關的雇員進行研究發現，每一名參議員離任后，與其相關的說客（原部下）平均年收入將減少24%[8] 。研究還表明，國會前職員在與他們有聯系的參議員離任后更不再傾向于去游說公司工作。

四、國會職員通過“旋轉門”進入游說公司，年收入增長3至7倍

表1為2001年至2011年“旋轉門”對美國國會職員收入的影響。不同級別的國會職員進入游說公司后收入增長3至7倍。其中，在國會擔任官職越高、任期越長或者工作技術含量越高，其離任后參與“旋轉門”的占比也就越高，得到的報酬也更多。另據《華盛頓郵報》報道，1998年至2012年這14年間，美國有政府或國會等工作經驗的說客收入增長了442%，而無政府工作經驗的說客工資無增長。[9] 根據美國響應政治研究中心的數據，1998—2015年間，美國游說行業共計花費467.9億美元、年均25.9億美元，涉及游說人員共計230.3萬人次，說客每年人均花費20.3萬美元。“旋轉門”背后隱藏著強大的利益驅動。

大公司利用“旋轉門”

直接影響政府決策

以美國電話電報公司（簡稱AT&T）為例，創建于1877年的美國電話電報公司（AT&T）是美國第二大移動運營商，是美國老牌跨國電訊公司和美國電信業重要利益集團。該公司的參政方式在美國大公司利用“旋轉門”直接影響政府決策方面具有典型性。

一、成立專門的政府事務部門吸納“旋轉門”人物

AT&T內部設有專門處理政府關系與公共事務的部門來大量吸納“旋轉門”人物。例如，從2005年開始擔任AT&T立法事務高級執行總監的詹姆斯·西科尼（James W Cicconi），在擔任此職之前曾是美國著名游說公司艾金·崗波律師事務所的合伙人。同時，詹姆斯在20世紀八九十年代曾在總統辦公室工作。他還擔任過老布什總統時期的行政副主管、里根總統特別助理。所以詹姆斯在代表AT&T公司處理政府相關事務時具有明顯優勢。

AT&T涉及公關、市場等關鍵崗位都聘用了大量在政府擔任過要職的“旋轉門”人物。他們有從公司到政府、政府到公司，或者從政府到公司再跳回政府部門工作的“旋轉門”經歷。這樣的人事安排能夠充分利用“旋轉門”相關公職人員的人脈，保證公司有快速政治反應能力。例如，聯邦通訊委員會在制定某些制度時需要聽取外部意見，這時就需要公司能夠準確快速做出反應，而不是臨時雇傭外部咨詢公司人員。AT&T充分利用“旋轉門”關系所建立起來的強大政治能力是保證其在通信行業領域持續占優的關鍵。根據CRP數據庫數據資料，AT&T是美國對國會、政府游說投入最多的公司之一，也是在美國通訊政策及法規領域影響力最大的公司。

二、維系或支持大量政治行動委員會（PAC）

美國政治行動委員會（簡稱PAC）是一種由工會、工商界、貿易組織或獨立政治團體組織的，為競選各級公職的候選人籌集政治資金的非黨派基金管理機構。根據《聯邦競選法案》規定，在聯邦層面，一個組織在影響聯邦選舉中只要獲得或者花費多于2600美元就能稱為政治行動委員會。簡言之，政治行動委員會是一種為政治活動集資的機構，并由委員會自主決定競選捐款去向。在大公司和利益集團的支持下，政治行動委員會利用手中掌握的資金對美國政治施加影響，使自己成為美國政治中非常重要的力量。AT&T有專門的預算用于政治行動委員會捐贈，以達到支持相關競選人進入政府或國會領導崗位的目的。endprint

AT&T每年向各政治行動委員會捐款不少于250萬美元用于支持自身利益的競選人。AT&T捐贈的目的性非常明確。2011年該公司年報明確指出，如果某立法委員會主任在涉及AT&T利益的法案上有投贊成票的記錄，或者有在AT&T主營業務所在區域對其表示支持的政治領袖競選者，公司將進行捐贈[11]。

三、利用“旋轉門”人物開展大量游說活動

AT&T雇傭具有影響力的前國會或政府“旋轉門”公職人員是公司向國會、政府開展游說的重要策略。雇傭這些“旋轉門”人物有三個方面的作用，一是可利用“旋轉門”人物資深的經驗對未來公司政策、規章制度做出某些有利的改動，例如防止觸犯《反壟斷法》等；二是能夠對國會立法機構和在任政府領導施加影響；三是利用“旋轉門”人物開展游說能推動行業法案修改，藉此提高市場準入門檻，減少未來潛在競爭者。

根據CRP數據庫統計，近16年（2000年至2015年）來，AT&T在游說活動上的花費共計2.73億美元，年均約花費1700萬美元（見圖4）。AT&T游說業務支出的金額與公司發展動向有著明顯的正相關關系。如公司發生兼并和收購業務時，游說費用也會明顯增加。2011年AT&T公司宣稱要收購美國T-Mobile公司，當年的游說費用就比上一年度增加了25%。2004年到2006年費用的上升也是因為AT&T公司對Cingular公司的收購。2007年以及2012年在沒有收購業務時AT&T公司的游說支出費用出現明顯下降。

四、AT&T游說活動的“三板斧”

一是立法過程游說：積極提供立法建議，引導立法向公司利益傾斜。在法律制定過程中，利益集團和公司可以合法發表建議，從而替自己所在行業領域和自身公司利益代言。在2000年至2010年聯邦通訊委員會（簡稱FCC）相關法規制定過程中，AT&T共計提出7000多份立法意見及建議[12] 。以2008年手機號碼轉移法規為例[13] ，FCC擬要求原電信運營商（例如AT&T）在某一限定時間內配合用戶選擇的新運營商完成手機號碼遷移。顯然這一限時完成號碼遷移的要求會給手機號碼原運營商在號碼遷移業務上增加成本。2008年4月21日，AT&T正式向FCC提出建議，指出號碼遷移限時完成的要求實屬多余。這一建議最終促成FCC出臺相關正式法規時取消了手機號碼遷移限時完成的規定。類似的立法建議看似很小，但超過7000份類似的建議結合起來卻能給公司運營成本控制、市場拓展、技術開發等各方面帶來巨大利益。立法過程游說的實質是促使潛在可能影響公司利益的法規條文在該法規正式出臺前加以調整或者刪除，從而實現公司利益最大化。

二是法律實施反饋：發布行業法規和管制政策實施報告，向立法者和政府管理機構施壓。對于已經實施的行業法規及相關管制政策，公司及利益集團可以通過發布行業法規及政策評估報告的方式向管制機構進行施壓，迫使其做出對自身公司或利益集團有利的修改。圖5為FCC數據庫記錄的AT&T在2007年至2011年間向FCC提交的行業報告/政策評估報告數量。AT&T公司提交的這兩類報告數量均排在美國通信行業公司前五名。向FCC提交的報告內容主要涉及產品定價、通訊特別領域豁免權、助聽器標準、通訊領域營業許可證等公司重要利益事項。

三是聯合行業領域公司集體游說。單個公司游說的目的是爭取獲得一定的專屬特權，提高行業競爭力。而行業領域集體游說則是為了聯合消滅潛在競爭者，給那些準備進入行業領域的公司設立門檻或者提高已有行業市場準入門檻。例如，從1998年到2012年，通訊行業在游說方面共支出44億美元（不包括政治捐贈）。移動電信與互聯網協會和無線寬帶聯盟這兩個機構作為美國通訊行業的重要協會，其主要職責之一就是向國會等立法機構開展游說。AT&T便是這兩個協會重要的資金支持者。

綜合來看，AT&T游說思路明確，即通過“旋轉門”參與到政治過程中去，從而影響政策和法律制定。在對國會及政府施加影響方面，比較關鍵的一點是如何選擇說客以及找對關鍵的政治家、議員或者政府官員，這個過程構成了“旋轉門”公職人員豐富的活動空間和靈活的交易條件。

美國“旋轉門”關系網利弊

及需進一步關注的問題

一、“旋轉門”是把雙刃劍

“旋轉門”作為一種依附于美國政治體系的利益交換機制一直處于動態發展過程中。“旋轉門”在一定程度上導致了政治腐敗。早在2009年，經濟合作與發展組織（OECD）報告就指出，美國“旋轉門”與2008年金融危機有直接的關系，并要求美國加強對因“旋轉門”所產生的公共部門和私人部門之間腐敗的監管[15]。然而近十年來，美國“旋轉門”不僅沒有得到有效抑制，反而發展迅速。面對這一形勢，美國新任總統特朗普也于2017年年初簽署了游說禁令，對美國前政府官員在離職后對政府決策進行干預和游說的禁止年限從兩年延長至五年，并終身禁止美國前政府官員為外國進行游說[16]。

但不可否認的是，“旋轉門”也有積極的一面。對國會、政府各部門而言，“旋轉門”為公共部門與私營部門之間的溝通提供了較為靈活的機制，也提高了政府與社會之間人才交換的流動性，特別是在立法與政策制定方面，提供了較為實際可行的規范體系。對私營部門而言，各類企業組織雇傭離任官員，特別是技術官僚能提高其產品的針對性，并利用這些官員在政府公共部門任職時積累的能力經驗提升生產力和效益。這種利弊兼具的狀態使“旋轉門”逐漸演變成美國政商關系中的一種默認協調機制。

二、研究美國“旋轉門”關系網需進一步關注的三個問題

一是對“旋轉門”關鍵人物的動態跟蹤了解，及時跟進相關信息分析。通過挖掘大數據可以看出，“旋轉門”人物的作用不僅與其本身原有官階和影響力有關，更重要的是其在關鍵問題上是否能聯系上關鍵崗位上的關鍵人物。盯住了關鍵人物，就盯住了關鍵的事項。二是需細化和評估美國核心游說公司對國會、總統及政府的影響。游說公司既充當了利益集團代理人的角色，也是“旋轉門”人物的主要聚集地。游說公司的游說動向直接反映了美國的政治角力及其走向。當前，中國的二軌外交機制主要是注重與美國智庫的交流，但游說公司的政策意圖和利益指向更為直接和明顯，對相關問題的進一步細化研究可彌補當前中美智庫交流及相關二軌外交活動存在的功能性不足問題。三是需深化對美國本土公司/利益集團與美國立法和政府行為聯動機制的了解。雖然目前無法完全確認華為、中興等公司進入美國市場所遭遇的重重阻力是否與AT&T等通信領域大公司有直接關聯。但從本文AT&T的游說影響力和游說行為看，AT&T對本國同行競爭對手毫不手軟，一直致力于通過立法或者修改行業規則直接將潛在對手扼殺在搖籃中。“旋轉門”為剖析美國本土公司及利益集團與國會、政府等互動提供了抓手，為中國企業赴美投資經營提供了切入點。endprint

（作者單位：中國社會科學院美國研究所）

（責任編輯：張凱）

[1] Holman， C. （2007） Testimony of Craig Holman， Legislative Representative， Public Citizen. House Committee on Oversight and Government Reform， 13 February， Washington DC. Honest Leadership and Open Government Act （2007） Public Law 110–81.

[2] 該數據庫是目前美國金錢政治相關問題國際影響力最大、資料最為全面的公益數據庫。

[3] 采集數據時間為2016年9月30日。網址：http：//www.opensecrets.org.

[4] Freitag， Peter. Cabinet and Big Business： A Study of Interlocks. Social Problems 23（2）：137-152. 1975.

[5] CRP數據庫，http：//www.opensecrets.org.本文中未作標注的圖表數據均來自該數據庫。

[6] 本研究使用的網絡計算軟件為Gephi0.9.1

[7] 樣本數據共計10652條。

[8] Jordi Blanes i Vidal， Mirko Draca and Christian Fons-Rosen， Revolving Door Lobbyists， The American Economic Review， Vol. 102， No. 7 （Dec 2012）， pp. 3731-3748.

[9] Chris Cillizza. The revolving door between Congress and K Street is moving faster than ever. 2014.1.22，https：//www.washingtonpost.com/news/the-fix/wp/2014/01/22/the-revolving-door-between-congress-and-k-street-is-moving-faster-than-ever/.

[10] Ibid.

[11] AT&T. http：//www.att.com.

[12] FCC Database，https：//www.fcc.gov/licensing-databases/general/search-fcc-databases.

[13] 電話號碼遷移是指如果用戶更換電信運營商，用戶有權使用原電信運營商提供的手機號碼。在相關法規制定過程中，FCC Database，Docket 07-244.

[14] FCC Database，https：//www.fcc.gov/licensing-databases/general/search-fcc-databases.

[15] Miller D， Dinan W. Revolving Doors， Accountability and Transparency-Emerging Regulatory Concerns and Policy Solutions in the Financial Crisis[J]. 2009.

[16] https：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/01/28/executive-order-ethics-commitments-executive-branch-appointees.endprint