浙江省水利管理與服務能力現代化發展水平評價

曹飛鳳,劉 剛,金愛民,李曉龍

(1.浙江工業大學建筑工程學院,浙江 杭州 310014; 2.中國人民解放軍91931部隊，浙江 舟山 316000; 3.浙江大學海洋學院,浙江 杭州 310058; 4.杭州永濟水利科技有限公司,浙江 杭州 310000)

浙江省水利管理與服務能力現代化發展水平評價

曹飛鳳1,劉 剛2,金愛民3,李曉龍4

(1.浙江工業大學建筑工程學院,浙江 杭州 310014; 2.中國人民解放軍91931部隊，浙江 舟山 316000; 3.浙江大學海洋學院,浙江 杭州 310058; 4.杭州永濟水利科技有限公司,浙江 杭州 310000)

遵循獨立、科學、系統、層次和可操作性的原則,在充分分析國內外大量相關指標的基礎上,結合浙江省實際情況,提出了包括防汛防臺抗旱管理、水利工程管理、水行政管理、水利工程完好率、人才保障能力、資金保障能力等6項準則層的浙江省水利管理與服務能力現代化發展水平評估指標體系,在此基礎上利用模糊聚類循環迭代法科學確定指標權重,并構建了發展水平綜合評估模型。對浙江省2015年的水利管理與服務能力現代化水平進行評價,將結果與2020年的預期值進行對比，查找問題和薄弱環節并提出對策建議。

水利管理與服務;現代化;評價指標體系;模糊聚類循環迭代法;浙江省

水利是國民經濟建設與社會發展最根本的基礎保障,是生態環境保護和建設的關鍵所在[1-2]。水利現代化是一個包含了社會、經濟、生態以及環境發展的動態系統性工程,是國家現代化與社會主義現代化不可或缺的重要組成部分[3]。水利管理與服務能力現代化是一項適應經濟社會現代化需求,涵蓋了高標準水利工程設施及監控調度手段、適應市場經濟體制的管理模式[4]、高素質高水平的現代化管理與服務隊伍于其中的一流的、先進的水利管理與服務體系[5-6]。

水利管理與服務能力的現代化核心內涵包括管理服務技術與管理服務法規的現代化,即在管理與服務技術方面要充分吸收信息、通信、預測、決策等方面的最新技術,使水利管理與服務過程公開化、民主化、科學化。同時建設完善的水利管理與服務法規體系,堅持體制、機制和科技創新,改革現行水利管理與服務體制機制,實現水務一體化管理服務,實現科教興水戰略。

新中國成立以來,在歷屆省委省政府的高度重視及幾代水利工作者的堅持不懈的努力下,浙江省水利建設工作取得了顯著的成就,然而現階段所取得的階段性成果與如今高速騰飛的社會經濟相比,水利管理與服務能力還略顯不足,保障水平依舊偏低,體制機制和管理仍存在相當多的問題,水利發展創新不足,所面臨的挑戰嚴峻[7]。

針對重建輕管的弊端,浙江省在提倡建管并重大力開展水利標準化管理建設工作的同時,還就水利管理與服務能力發展水平現狀進行系統分析,以期找出水利現代化建設中的薄弱環節,對癥下藥,而這些工作的開展,無疑對加快浙江水利早日實現現代化的宏偉目標有著重要的現實意義。也正是基于此,需要建立適合浙江省的水利管理與服務現代化發展水平的評估體系及綜合評價模型。

本文根據水利管理與服務能力的自身特點,結合浙江省實際情況,優選了12項指標構建浙江省水利管理與服務現代化發展水平評估指標體系,采用模糊聚類循環迭代法科學確定各項指標權重,通過綜合評估模型對浙江省水利管理與服務能力進行評估。

表1浙江省水利管理與服務能力現代化水平評估指標體系

1 指標體系構建

1.1 評價指標選取原則

圍繞科學性、系統性、層次性、獨立性以及可操作性原則,并查閱國內外相關研究成果,結合浙江省的水利發展實際,確保所選取的指標概念清晰、結構清晰、層次分明、數據可獲得性強,以便真實客觀地評估分析。

1.2 評價指標選取

為了科學系統的評估浙江省水利管理與服務能力現代化發展水平,在遵循上述各項原則基礎上,通過查閱大量國內外相關研究成果,同時借鑒其他兄弟省份率先開展水利現代化建設方面的寶貴經驗,最終在反復征詢有關專家后,構建了包含六項準則層和十二項指標層在內的浙江省水利管理與服務能力現代化定量評估指標體系(表1)。浙江省水利管理與服務能力現代化發展水平評估指標體系的設置,保留和繼承了以前指標體系中能較好反映水利發展狀況的指標,以便于進行橫向和縱向比較及后續的評估對照。

表1中防汛防臺抗旱管理指數2項:基層防汛體系標準化建設達標率,其含義為基層防汛體系標準化建設達標數量占基層防汛體系標準化建設總數之比;防汛防臺抗旱指揮系統建設達標率,其含義為防汛防臺抗旱指揮系統建設達標數量占防汛防臺抗旱指揮系統建設總數之比。水利工程管理指數2項:水利工程標準化管理達標率,其含義為納入標準化管理名錄的水利工程通過標準化管理驗收的數量占納入標準化管理名錄的水利工程總數之比;大中型水利工程信息自動化水平,其含義為大中型水利工程中已實現信息自動化的數量占大中型水利工程總數之比。水行政管理指數3項:涉水事件結案率,其含義為涉水事件當年結案數量占同期立案總數之比;水利工程標準化管理劃界率,其含義為納入標準化管理名錄的水利工程已劃界的數量占納入標準化管理名錄的水利工程總數之比;規模以上取水戶自動監測點覆蓋率,其含義為已安裝自動監測點的規模以上取水戶數量占規模以上取水戶總數之比。 水利工程完好率1項:大中型水利工程完好率,其含義為大中型水利工程經鑒定安全的數量占大中型水利工程總數之比。人才保障能力指數1項:中級及以上職稱人才比例,其含義為中級及以上職稱人才數量占人才總數之比。資金保障能力3項:社會資本投入率,其含義為水利工程建設資金中的社會資本占水利工程建設總資金投入之比;水利建設資金保障度,其含義為水利建設資金占基礎設施投資之比;管理資金投入水平,其含義為管理資金投入占當年水利工程總資金投入之比。

1.3 基于模糊聚類循環迭代法的指標權重確定

1.3.1 指標標準化處理

通過對所收集到的數據進行標準化處理,可提高數據間的可比性,客觀地評判各項指標的實際實現程度與目標值之間的差距。在標準化過程中定義現狀實現值與目標值的比值作為實現程度。結合浙江省經濟社會發展實際水平與區域特點,反復咨詢專家并參考國內外同等發展水平地區的成果,確定各評價指標的目標值如表2所示。

表2 水利管理與服務能力現代化評價指標目標(標準)值

各評價指標的標準化計算公式為

(1)

(2)

式中:Nki為第k個準則層中第i個指標的標準化值;Zki、Zski分別為第k個準則層中第i個指標的實際值和目標值。

1.3.2 基于模糊聚類循環迭代法的指標權重計算

通過查閱文獻[8-10]及咨詢專家,列舉出可供參考的指標權重的分配方法有變異系數法、主成分分析法、層次分析法、客觀賦權法、統計平均法以及模糊聚類循環迭代法[11]，其中模糊聚類循環迭代法能夠較好地減小一般主、客觀賦權法的人為片面性對決策結果所產生的影響,因此現采用模糊聚類循環迭代法進行權重值的分配。

本文以指標體系中準則層中6項指標為例,計算權重值過程如下:每項指標經過正、負向標準化處理后的指標特征值,構成了樣本集的指標特征值矩陣：

(3)

式中xij為樣本j指標i的特征值。

對樣本集進行相對隸屬度的計算,正向指標、負向指標特征值的相對隸屬度公式分別為

(4)

(5)

經過運算得到指標特征值相對隸屬度矩陣:

(6)

設樣本集依據6個指標按照c個類別進行分類,其各類對模糊子集的相對隸屬度為

(7)

式中sih為類別h對應i的相對隸屬度。

則準則層對各個類別的相對隸屬度組成的模糊劃分矩陣為

(8)

式中uhj為樣本從屬于類別h的相對隸屬度。

設任一樣本的指標權向量為w=(w1,w2,w3,w4,w5,w6),初始權重可以人為任意分配,通常選定值為總權重(即1)比總的指標項項數所獲得的平均值,該平均值即為指標體系中各項指標的初始權向量為:w0=(0.16,0.16,0.17,0.17,0.17,0.17),通過式(9)得到相關初始矩陣,再將此矩陣代入公式(10)。

(9)

(10)

如此循環迭代,當所有指標的權向量與前一次獲得的相應權向量之差小于等于迭代精度0.000 1,停止迭代,得到客觀最優權向量w0=(0.200 0,0.155 6,0.155 6,0.177 8,0.133 3,0.177 8)。

按照上述計算過程,可以得到浙江省水利管理與服務能力現代化評估指標體系各項指標的權重(表3),由表3可以看出在準則層與指標層中分別存在水利工程管理指數與水行政管理指數;水利工程完好率與資金保障能力、基層防汛體系標準化建設達標率與防汛防臺抗旱指揮系統建設達標率;涉水事件結案率與規模以上取水用戶自動監測點覆蓋率權重相等的情況，這是由于指標在經過標準化后的所建立的樣本集的指標特征矩陣中特征向量值相同所導致,而經過計算后咨詢相關水利專家的意見,計算所得結果與實際重要性程度是相符合的。

表3 水利管理與服務能力現代化評價指標權重

2 綜合評價模型

通過選取多層次多指標來綜合評價浙江省水利管理與服務能力現代化水平。通過將評價對象的現狀指標值與目標值進行對比,計算得出各項指標的實際實現程度,從而評價全省及各市、縣(市、區)的進程。該評價指標是一個綜合性的評價指標,綜合各項指標后所得出的值能夠從整體上反映出浙江省水利管理與服務能力現代化的實際情況。

水利管理與服務能力現代化綜合評價指數模型為

(11)

式中:N為水利管理與服務能力現代化評估綜合指數;Nk為第k個準則層評價指數;n為準則層指標總數量;ak為第k個準則層評價指標權重;bki為第k個準則層評價指標中第i個評價指標權重;mk為第k個準則層評價指標中指標的數量。

3 評價結果與分析

3.1 區域概況

浙江省地處長江三角洲南翼,陸域面積10.18萬km2,省內地形地貌復雜,有“七山一水兩分田”之稱。省內水系發達,錢塘江、苕溪、甬江、甌江、飛云江、靈江、鰲江及京杭運河(浙江段)等八大水系貫流其中。由于長期以來在水利建設中存在的“重大型輕小型,重骨干輕配套,重工程輕實效,重建設輕管理”的觀念,浙江省在水利管理與服務能力方面一直處于薄弱狀態,重建輕管輕服務的思想并沒有從根本上得到扭轉,管理粗放、管理設施和經費不足、缺乏價格和收費的良性運行機制;部分水利工程配套不齊全,有些工程老化嚴重,水利工程效益衰減;水利管理與服務機構臃腫;流域管理與服務的機構和機制不健全。這些問題是當前浙江水利現代化建設的主要矛盾和國民經濟社會可持續發展的突出制約因素。

根據構建的評價指標體系和綜合評估模型,選取2015年的實際水利管理與服務各項數據及2020年全面建成小康社會對水利管理與服務能力的期望值代入模型進行定量化計算,得出浙江省水利管理與服務能力現代化發展水平評估情況(表4)。

表4 2015、2020年浙江省水利管理與服務能力現代化實現程度

3.2 2015年浙江省水利管理與服務能力現代化發展水平

近年來浙江省根據經濟社會對水利行業能力提出的新需求,按照“依法管水、科學治水”的目標要求,著力構建有利于水利科學發展的體制機制,通過完善水法規體系、轉變行政審批職能、基礎設施建設、加強水利科學管理和科技創新等方面工作,加強水利管理與服務水平,不斷提升水利行業管理能力,促進了水利持續穩定發展。

從表4可以看出,2015年的浙江省水利管理與服務現代化綜合指數已達到水利現代化基本實現階段對管理與服務能力的評分要求,但卻處于該階段的起步階段,綜合評價指數只有0.814 7，其中準則居中資金保障能力指數得分最低(0.680 9),水利工程管理指數也要略低于基本實現水利現代化的要求。這些現象的產生是由于長期以來在水利建設中人們所產生的“重視工程輕視實效,重視骨干輕視配套,重視建設輕視管理輕視服務”的觀念所致。防汛防臺抗旱管理指數、水利工程完好率指數以及人才保障能力指數的實現程度均已達到或接近理想狀態,實現程度都很高,有的甚至已經超過基本實現水利現代化階段所要求的評估指數值,而達到了發達階段的水平,一定程度上反映了我省防汛抗旱及人才隊伍建設工作成效明顯。

3.3 2020年浙江省水利管理與服務能力現代化發展水平

近年來,按照“橫向到邊、縱向到底”“組織健全,責任落實,預案實用,預警及時,響應迅速,全民參與,救援有效,保障有力”總體要求,浙江省在全省開展基層防汛體系標準化建設,通過反復演練預案、宣傳和教育,切實加強了全民的防災意識和能力,在防汛防臺應急實戰中發揮了重要的防災減災作用,基層防汛體系標準化建設達標率及防汛防臺抗旱指揮系統建設達標率大大提高。通過開展水行政執法“三百六保障”達標活動,全省水政執法制度持續完善,執法能力有效加強,執法力度不斷加大,涉水事件結案率不斷提升。

根據浙江省經濟社會發展實際情況和浙江省水利發展十三五規劃,測算出浙江省2020年水利管理與服務現代化期望的發展水平(表4)。預測發現,屆時浙江省水利管理與服務現代化能力發展水平較2015年均有大的提高,尤其是水行政管理指數和資金保障能力指數兩項之前評分最低的指標均有一定的提高,這表明經過“十三五”時期的水利現代化建設,浙江省水利管理與服務能力的發展水平會得到大大提高。而且在努力提高水行政管理指數和資金保障能力指數兩項指標的同時,防汛防臺抗旱管理指數、水利工程管理指數、水利工程完好率指數、人才保障能力指數等之前發展較好的建設類指標均在原有基礎上穩步提升。這與浙江省開展的加強人才培養引進,提高水利從業人員的業務能力;加強基層水利人才建設,提升基層水利服務能力;鼓勵和引導社會資本進入水利領域,發揮市場的作用,創新投融資體制機制,推進PPP、BOT、TOT等投融資模式,更多調動社會資本的力量等分不開。

4 對策建議

通過構建的水利管理與服務現代化發展水平綜合評估模型,對浙江省2015年的水利管理與服務能力現代化水平進行評價,并預測了2020年的預期水平。針對水利管理與服務中水利工程標準化管理達標率、標準化管理劃界率、社會資本投入率、管理資金投入水平不高的“短板”,提出以下對策建議:

a. 大力推進水利標準化建設工作,重構水利工程管理體系。多年來,浙江省已經走了很長一段“重建輕管”的傳統水利之路,如何轉變傳統水利觀念,促進水利工作轉型升級,仍需要努力探索,并繼續貫徹落實全省全面推行水利工程標準化管理決策部署,補齊工程管理“短板”,積極探索推進標準化管理工作,加速水利工程向“重建強管”轉變,提升水利工程標準化管理水平。通過規范各個管理環節,重構水利工程管理系統,降低運行事故發生率,更大程度保障人民群眾生命財產安全。

b. 加快水利信息化資源整合與共享進度,形成水利大數據資源共享。從評估結果看,大中型水利工程信息化覆蓋率相對較低,需進一步提升相關信息化水平。水利行業通過水利普查、建設防汛抗旱指揮系統、水資源監控能力建設項目等,積累了海量的數據資源。如何有效管理相關數據,充分挖掘水利數據中蘊含的信息,為水利建設提供依據和支撐,是提升這些數據價值的重要內容。建議行業內提升對水利大數據的價值認識,認識并充分利用好數據的再生性;進行數據挖掘,發現數據的蘊藏信息;重視數據管理,順應智能化管理趨勢;完善外圍保障,構建數據的安全長城。

c. 加大社會資本投入力度,加快水務管理一體化進程。加強社會資本參與水利領域投資的力度,發揮市場作用,創新投融資體制機制,推進PPP、BOT、TOT等投融資模式,更多調動社會資金力量。探索以供水、水電等資產及其相關收益權等作為還款來源和合法抵押擔保物的融資方式。

d. 深化改革,完善財政水利資金預算管理機制。當前一些領域水利資金多頭管理,特別在農村水利建設方面涉及的資金渠道及管理部門多,資金交叉重復和分散使用并存,影響了資金的整體效益。建議加快政府職能轉變,科學合理確定政府在水利改革發展中的事務邊界,進一步規范各部門在水利資金和項目管理中承擔的職責、審批權限、審批環節和程序,明晰部門責任,加強統籌協調。

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StudyontheevaluationofthemodernizationlevelofwaterresourcesmanagementandservicecapacityinZhejiangProvince

CAO Feifeng1， LIU Gang2， JIN Aimin3， LI Xiaolong4

(1.CollegeofCivilEngineeringandArchitecture,ZhejiangUniversityofTechnology,Hangzhou310014,China; 2.The91937force,PLA,Zhousan316000,China; 3.OceanCollege,ZhejiangUniversity,Hangzhou310058,China; 4.HangzhouYongjiWaterScienceandTechnologyCo.,Ltd.,Hangzhou, 310000,China)

According to the independent, scientific, system level and operational principles, an indicator system for the evaluation of water conservancy management and service ability of modernization development level in Zhejiang is constructed. The system is based on the full analysis of a large number of domestic and foreign related indicators, combined with the actual situation of Zhejiang Province, preferably including six criteria layers, flood & typhoon control and drought management, water conservancy project management, water management, water conservancy projects, talents guarantee ability and the financial security ability. On the basis of fuzzy clustering iterative scientific method, the index weights were determined, and the development level comprehensive evaluation model was constructed. The level of modernization of the water resources management and service ability in Zhejiang in 2015 was evaluated using this model. The results are compared with the expected values in 2020. Solutions and suggestions are put forward according to the problems and weak links.

water resources management and service; modernization; evaluation index system; fuzzy clustering iterative method; Zhejiang Province

浙江省自然科學基金(LY04E090007);浙江省科技計劃(2016C33006)

曹飛鳳(1983—),女,副教授,主要從事水文水資源研究。E-mail:cff@zjut.deu.cn

劉剛(1991—)，男，助理工程師，碩士，主要從事水文水資源研究。E-mail:21434017@zju.edu.cn

10.3880/j.issn.1006-7647.2017.05.007

TV213.4;TK01+8

：A

：1006-7647(2017)05-0041-05

2016-11-18 編輯：鄭孝宇)