新型城鎮化改造項目PPP模式和政府購買服務模式探討

吳磊

摘要：在以往的實踐操作中，棚戶區改造項目具有資金需量大、融資難等特點，社會資本難以發揮力量。國家關于棚戶區改造相關政策的推出，使一些社會資本有了投資動力，通過與地方政府合作的模式，進行棚戶區改造項目。政府部門處理好與社會資本之間的合作關系，合理分擔風險，能有效發揮PPP的主導作用，提高項目的價值。

關鍵詞：棚戶區改造；PPP模式；政府購買服務模式；問題與優勢

1棚戶區改造的兩種模式

1.1PPP模式

在2013年，國務院的重要指示是要利用特許經營、投資補助等方式吸引社會資本參與到經營性棚戶區改造等項目建設與運營管理中，因此，PPP模式正式拉開帷幕。在2014年，我國國務院發布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》、財政部發布的《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》等等都對PPP模式的各項實施方法進行了具體的規定。為了能夠使棚戶區改造項目的實施方案通過政府的審批，要從物有所值的評價、財政承受能力這兩個方面的量化標準進行考量，看其是否能夠達標。

1.2政府購買服務模式

2013年，國務院發布了《政府向社會力量購買服務的指導意見》，鼓勵推廣政府購買服務模式。2014年，財政部發布了《政府購買服務管理辦法（暫行）》，規定了政府購買服務模式具體操作方案。2016年，國土資源部、財政部、中國人民銀行、銀監會聯合發布了《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》，做出了含棚戶區改造在內的規范土地開發采用政府購買服務模式的規定。

2棚戶區改造PPP模式所面臨的問題

一是政府所提倡的PPP模式主要是鼓勵和支持社會資本要以特許經營的方式參與到具有經濟收益的公益性事業當中，但是要求項目必須有足夠的運營能力，其收益也要可觀，再以收益抵消投資支出，當出現收益不足時，一部分支出才由政府財政補貼，但是棚戶區改造項目的運營所產生的收益幾乎沒有。

二是PPP模式要求項目的合作時間為十年及以上，而棚戶區改造項目中涉及的拆遷安置、場地平整、回遷房建設等工程一般只需在3～5年內就已完成，如果按照合同要求就要等幾年后方能收到政府財政撥款，這樣就會造成社會資本的現金流動壓力太大。

三是企業投資棚戶區改造工程的政治風險：如果土地征收出現問題，會導致工期的延誤，從而增加項目的成本；如果征收標準過高會直接影響收益；如果安置工作進展緩慢，就會影響項目實施進度；如果居民的利益得不到應有的補償，會加大社會風險的上升機率，阻礙項目的運行；如果政府做不到誠信，背棄合同約定會導致社會資本利益受損；如果政府償債能力不能滿足需要，政府違約或項目終止會使社會資本的利益受到嚴重的損害等等風險。

3棚戶區改造政府購買服務模式的優勢

一是政府購買服務模式對項目的要求不高，不管是否有運營收益，不需要對項目進行財政承受能力的論證、物有所值評價，并且對合作期限也沒有明確規定，也沒有財政支出額上限的規定，政府還不用承擔風險。

二是在棚戶區改造中，政府購買服務是通過地方人大的決議來實現，主要內容是：同意某某棚戶區改造工程的資金納入財政預算支出。地方人大具有較高的信用等級，社會資本可以優先獲得金融機構的融資貸款。

三是土地開發的八通一平和拆遷安置補償服務以政府購買服務的模式實施，可以將這項開支列入政府財政支出。

4兩種模式的不同領域

4.1實施領域

無論是PPP模式，還是政府購買服務模式，實施的社會資本主體不一定是國有企業。

4.2融資領域

PPP模式，是社會資本和金融機構通過項目的運營收益轉換成資產證券進行融資貸款；棚戶區改造實踐中，社會資本和金融機構以政府購買服務的模式進行抵押貸款。

4.3采用領域

在大型的、具有長期運營收益的項目上運用PPP模式的較多，如高速公路等；棚戶區改造實踐中，政府購買服務模式項目的數量、規模將遠遠優于PPP模式。

5結束語

兩種模式都有各自的優缺點，在不同領域發揮各自的作用。棚戶區改造中，政府購買服務會是采用次數較多的模式。政府部門應結合各項目的特性，選擇適宜的模式。endprint