監(jiān)控腐敗：分析民主黨派民主監(jiān)督職能的現實視角

楊愛珍

（上海市社會主義學院，上海200237）

監(jiān)控腐?。悍治雒裰鼽h派民主監(jiān)督職能的現實視角

楊愛珍

（上海市社會主義學院，上海200237）

能否有效地監(jiān)控腐敗，是衡量本國的政黨制度是否有強大的合法性能力的重要指標，也是衡量相關政黨倫理高度的標尺。從中國特定社會政治經濟文化生態(tài)中生長出來的多黨合作制度，在制度內部建構了控制腐敗的一系列機制，把民主黨派民主監(jiān)督作為政治監(jiān)督就是重要的制度安排。然而，在實際運轉中，民主黨派民主監(jiān)督作用發(fā)揮并不理想，直接關系到政黨現代化建設的成效，使多黨合作制度的制度效能受到影響。本文重點分析民主黨派民主監(jiān)督職能運轉中的問題，并在此基礎上提出對策，以期縮小應然與實然之間的差距。

民主黨派民主監(jiān)督；監(jiān)控腐??；制度效能

當代世界，是政黨政治的世界。那么在現代視角中談對腐敗的控制，首先是政黨的職責。意大利著名政治家葛蘭西的說法是 “如果在現代寫一部《君主論》，那么它的主要人物不會是英雄的個人，而是某一個政黨”［1］。由此推論，腐敗現象的產生也與政黨有關。要控制腐敗，首要的是制約和監(jiān)督政黨的權力。健康的政黨制度就是能夠對政黨行為進行規(guī)范和制約的制度。西方國家以政黨競爭的制度模式來進行政黨之間的制約和監(jiān)督。我國是非競爭性政黨制度，執(zhí)政的中國共產黨是全心全意為人民服務的先進性政黨。但是，最先進的政黨同樣逃避不了 “權力易于腐敗，絕對的權力是絕對的腐敗”這一歷史的鐵律，政治權力同樣需要制約和監(jiān)督。在我國多黨合作制度安排中，中國共產黨與民主黨派互相監(jiān)督，但主要是民主黨派監(jiān)督共產黨。民主黨派以參政黨的地位對執(zhí)政的共產黨進行政治監(jiān)督，實行對權力進行的制約，以期有效地監(jiān)控腐敗。

一、腐敗的一般定義和中國式腐敗的構成特征

目前，中國處在高速發(fā)展的現代化過程中。按照美國學者亨廷頓的說法，現代化開辟了新的財富和權力來源，從而進一步助長了腐化行為，他認為，某一國家處在變革時期的腐敗程度與社會和經濟的迅速發(fā)展有著相當密切的關聯［2］。遙想當年，毛澤東和黃炎培關于權力與腐敗的對話，如警鐘長鳴。習近平總書記主政后，多次提及 “窯洞對”，憂心 “窯洞對”的問題至今沒有得到解決①。2016年，習近平總書記四次參加黨外人士座談會，每一次都強調要發(fā)揮民主黨派的監(jiān)督作用。面對現實，民主黨派民主監(jiān)督的主要指向是監(jiān)控腐敗。

（一）腐敗的學理定義

社會上一般把腐敗指向貪污受賄。然而，我們以民主黨派民主監(jiān)督為討論背景，對腐敗的分析和界定，還要有更全面的詮釋，不僅要了解其表現類型，也要認識它的一般性的構成特征。

什么是腐??？腐敗是指事物處于腐爛、敗壞和變質的狀態(tài)。引申到社會政治領域，專指官場政治行為和行政行為的腐敗現象?！俄f氏第三版新國際英語大詞典》給腐敗下的定義是 “通過不正當的報酬 （像賄賂）引誘 （政治官員）違犯職責的行為”［3］24。在 《韋伯斯特新大學詞典》中對腐敗也有類似的定義：“腐敗是賄賂或其他非法的、不正當的手段對人們產生的犯罪誘導”，“是對正直、美德或道德準則的損害”［3］217。

由于對象范圍的不同，對腐敗進行更為具體的界定，可以分為兩個向度，即政治價值意義上的腐敗和行為規(guī)范意義上的腐敗。政治價值意義上的腐敗一般指政治體系的整體性腐敗。行為規(guī)范意義上的腐敗指具體權力行為與特定行為規(guī)則相沖突，指的是官員個人腐敗或者局部人員行為的腐敗。這種腐敗行為一般表現為官員個人對政治權力的濫用。我們這里討論的就是行為規(guī)范意義上的腐敗。眾所周知，在現代經濟活動中，會產生大量的租金，租金的存在對于利益主體來說是具有極大的誘惑力的。而權力具有對有價值的資源進行權威性分配的功能，于是腐敗就像一個陰影投射在權力活動之中。按照德國歷史學家弗里德里希的說法，腐敗是附著在權力上的咒語，哪里有權力哪里就有腐敗。只要設置公共權力，就有可能存在權力的腐敗。腐敗現象是與公共權力相伴生的痼疾。從這個意義上講，腐敗通常稱之為政治腐敗或權力腐敗。

（二）在中國語境中對腐敗構成特征的分析

馬克斯·韋伯說過，任何定義都不是最終的定義，一個定義還必須從構成歷史現實的各個部分的提煉中產生出來。腐敗，雖然如毒瘤纏繞在政治權力的肢體上，但是在不同國家發(fā)生的腐敗現象，在數量和領域的分布上，有其特定的表現。在西方國家，其腐敗現象大都發(fā)生在選舉中的政治交易、政黨的政治資金問題、利益集團通過各種途徑對議會各個活動程序發(fā)生影響和滲透、行政過程中的違法瀆職、征稅權的濫用等方面。

我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。中國實行的是完全不同于西方的政治制度。在中國語境中對腐敗的分析，除了要了解腐敗的一般性定義，還要了解在中國社會政治生態(tài)中的構成特征。從我國實際情況出發(fā)，我們可以把在中國發(fā)生的腐敗的原因歸結為：高度集中的權力+無制約的裁量權+行政不作為。反映在公共決策上的利益輸送等是最為嚴重的腐敗行為；其次，行政上的不作為和公務活動的炫耀性的浪費和奢侈；再次，是干部任用選拔上的任人唯親。

1.公共決策上的腐敗表現

基于中國是社會主義性質又具有后發(fā)現代化國家特點的現實，執(zhí)政黨的首要任務就是集中力量把有利于國家、有利于人民的大事辦成。要辦成大事離不開科學決策，如果決策失誤，對政治經濟健康運行帶來的危害是相當大的。因此，控制和減少決策上的腐敗是反腐敗的重中之重。目前，決策上的腐敗主要表現在兩個方面。第一，決策中進行 “利益輸送”。在決策過程中，公權力的自由裁量權過大，握有權力的人很容易把透明國際所揭示的在操作上 “遵循規(guī)則的腐敗”和權力運用上 “違反規(guī)則的腐敗”結合起來，使得公共政策的制定偏離了公共利益最大化的原則，滿足了他們的私人利益，也就是我們所說的 “權力尋租”。第二，決策的 “功利化”和 “浪漫化”。由于程序規(guī)則的缺陷，在決策過程中個別領導者的意志往往就能決定公共政策的價值走向。毛澤東說過，領導者制定政策和設置發(fā)展目標，要符合群眾的實際上的需要，而不是我們頭腦里幻想出來的需要。然而，我們有的地方領導者被濃烈的功名心驅使，急功近利、沽名釣譽，為了所謂的政績罔顧人民的根本利益，“形象工程”和 “政績工程”在錯誤的政績觀中粉墨登場。有的則缺乏嚴謹的工作態(tài)度，決策思維從主觀喜好出發(fā)，論證空泛，決策盲目，忽視了客觀性、可行性。決策的 “浪漫化”使之在目標實行中困難重重，甚至造成資源的嚴重浪費，損害了發(fā)展的長遠利益。雖然決策的 “功利化”和 “浪漫化”并不是傳統(tǒng)意義上 “權錢交易”式的腐敗。但是，決策中任意行使權力，損害了國家和人民的利益，是 “中國式腐敗”的一種表現形式。

2.公務活動的炫耀性和奢侈性

公務活動中的炫耀性和奢侈性腐敗表現為講待遇、講排場。一些私人會所，千元菜品常見，可開會議發(fā)票；一些機關食堂觥籌交錯，美酒靚女相映成景。在吃吃喝喝中交易成行，以致在執(zhí)行公務中出現徇私舞弊等行為。當然，在目前反腐敗的高壓態(tài)勢下，現今的腐敗出現了新的表現形式：在行動上趨于隱蔽，在行為上 “高調依舊”；“風頭”上有所遏制，“風源”上治理不力。如果說傳統(tǒng)的腐敗是 “外傷”，那么這些 “變種”的腐敗則更像是“內傷”。它隱蔽、不易查處，卻會對政府的公信力和人民的感情造成更大傷害。如果 “八項規(guī)定”稍微打會盹，這些 “變種”腐敗馬上會從地下轉戰(zhàn)地上，兇殘地吞噬人們對黨反腐敗的信心和信任［4］。

3.領導干部的不作為

領導干部的不作為是領導者不能主動地履行職責和義務，以消極、教條的態(tài)度來從事工作，“責任風險不敢作為，利益受損不想作為，心理失衡不愿作為”［5］。哈貝馬斯說，任何一種政治體系，如果它不抓合法性，那么，它就不可能永久地保持群眾 （對它所持有的）忠誠心［6］。中國共產黨身兼領導黨和執(zhí)政黨雙重責任，不但需要在價值層面上把黨的綱領與民眾的價值追求融合起來，形成意識形態(tài)上的感染力和向心力，也需要在物質層面通過一系列有效活動，給民眾帶來真真切切的實惠。如果黨的干部在其位不謀其政，造成權力資源的浪費，這是對國家和人民的不負責。所以，“無為也是一種腐敗”。

此外，腐敗在中國表現的形式還包括干部任用上的任人唯親等。由于本文是在民主黨派民主監(jiān)督視野中討論監(jiān)控腐敗問題，在目前狀況下，民主黨派對有些腐敗問題的監(jiān)督很難觸及，因此就一筆帶過，不作進一步討論。

二、民主黨派民主監(jiān)督在監(jiān)控腐敗中的作為

轉換視角，我們可以清晰地發(fā)現，民主黨派對腐敗的監(jiān)控，與中國共產黨的政黨自覺分不開。

（一）加強監(jiān)督，嚴控腐敗，是中國共產黨的一貫堅持和追求

在新民主主義革命時期，以毛澤東為代表的中共領導人從保持黨的廉潔性出發(fā)，非常重視民主監(jiān)督和反對腐敗的工作。在土地革命時期，中共曾設工農監(jiān)察委員會，作為專門的監(jiān)察機構。在抗戰(zhàn)時期，延安成立的由各界人士參加的參政會，其中一項就是對邊區(qū)公務人員監(jiān)督。1945年，黃炎培等參政員訪問延安，黃炎培著眼中國歷史的周期率，提出權力腐敗和惰性散懶風氣形成的危害。毛澤東直截了當地指出，走出周期率要靠民主和監(jiān)督。為此，毛澤東等領導人在構畫新中國藍圖時，堅定地表示，中國將產生一個區(qū)別于俄國制度的特殊形態(tài)，絕不會走上一黨制的軌道。

新中國成立后，為了防止共產黨人滋長居功自傲的情緒，中共鼓勵民主黨派發(fā)揮監(jiān)督作用，毛澤東在任弼時談民主時插話說：“與黨外人士合作，對于整掉黨內的官僚主義、不民主、貪污現象等，有極大好處。”［7］當時，多黨合作制度安排民主黨派具有四大職責：“參、代、監(jiān)、改”。其中 “監(jiān)”就是要對共產黨和國家政府機構發(fā)揮監(jiān)督作用。當然，受種種原因制約，實效并不明顯。1956年，毛澤東提出要 “內外夾攻”來反對黨內的腐敗現象和官僚主義作風，強調了黨 （中共）外監(jiān)督的重要性。中國共產黨提出了多黨合作的基本方針是 “長期共存，互相監(jiān)督”，西方學者還是很雀躍的，認為，這是共產主義運動中的一個里程碑②，填補了社會主義國家非競爭性政黨制度中權力不受制約和監(jiān)督的空白。在這個時期，中共黨的領導人和各民主黨派領導人圍繞著 “民主監(jiān)督”提出了非常有價值的理論觀點和政策主張。然而，突如其來的政治左颶風折斷了民主監(jiān)督的風帆。

改革開放后，中國共產黨總結了歷史的經驗教訓，認識到要真正做到 “長期共存，互相監(jiān)督”，前提是要正確對待民主黨派的批評和意見，不能人家一提意見就懷疑 “有異心”、是 “異黨”。1982年，中共把八字方針發(fā)展為 “長期共存，互相監(jiān)督，肝膽相照，榮辱與共”。1993年，中共中央以參政議政和民主監(jiān)督是民主黨派的兩大職能，規(guī)范表述了民主黨派的政治權利和政治責任。2005年，《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》首次將民主黨派民主監(jiān)督歸類于 “高層次的政治監(jiān)督”。2015年，中共中央頒布的 《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（第十四條），又將民主黨派民主監(jiān)督具體列為10種形式。簡言之，就是在相關會議上參與對公共決策的討論和審議，防范公權力的越軌；參與對政府行政活動進行追蹤監(jiān)督，防范官員的亂作為和不作為；參與廉政建設檢查，監(jiān)督官員在公務活動中是否守規(guī)守法。我們可以得出以下結論，有效地監(jiān)控腐敗，是中國共產黨的不懈追求，也是中共對民主黨派的期望。

（二）民主黨派民主監(jiān)督在監(jiān)控腐敗中的職能指向

政治過程主要由政治決策、政治執(zhí)行與政治監(jiān)督構成一個有機體系。在這三種權力中，決策權是核心。黨 （中共）的十八大指出，要確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又互相協調。堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，建立健全決策問責和糾錯制度［8］27。因此，監(jiān)控腐敗的首要措施就是對決策權的監(jiān)督。

1.改變程序，民主黨派在政黨協商中發(fā)揮監(jiān)督職能

中共從腐敗生成與控制的案例中發(fā)現一些通約性的邏輯，決策中的自由裁量權得不到控制，必然產生腐敗。這對發(fā)展中的中國危害最大。因此，從中國多黨合作的實際出發(fā)，要通過對決策權力的橫向配置，努力使參政黨能夠有效地監(jiān)督執(zhí)政黨的決策行為。當然，民主黨派要在公共決策中發(fā)揮監(jiān)督作用，還需要一定的保障條件。剛啟動政黨協商（原本稱為政治協商）時，由于缺少重要的保障條件，協商經常被虛化。2005年，中共頒布了 《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》（中發(fā) ［2005］5號文件）。在這一綱領性文件中，中共通過改變程序的方法來保障民主黨派在政黨協商中發(fā)揮監(jiān)督職能，以期有效地監(jiān)控在決策中的腐敗現象。該文件還規(guī)定：把政治協商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執(zhí)行中進行協商，是政治協商的重要原則。程序設置的改變，為民主黨派在公共決策中 “可以從另一個角度看問題，出主意”提供了平臺。更重要的是，通過逐步制度化的程序和規(guī)則實行對公共決策權的合理配置，民主黨派可以有效地對決策主體實行監(jiān)督控權。

表1

表2 地方政黨協商中的時間安排 （以上海市浦東新區(qū)為例）

2.拓展監(jiān)督渠道，以權利防止權力的越界

改革開放以來，民主黨派不斷拓寬監(jiān)督渠道，提升了監(jiān)督層次。中發(fā) ［2005］5號文件明確指出，要進一步完善特約人員工作制度，拓寬政府部門和司法機關聘任特約人員的領域，明確特約人員的職責和權利。2015年頒布的 《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例 （試行）》也對加強民主黨派和無黨派在政府和司法部門的監(jiān)督檢查工作作了制度規(guī)定。從目前實際工作情況看，的確很有起色。第一，監(jiān)督內容逐步豐滿。筆者曾作過調研。在中發(fā)［2005］5號文件頒布前，特約監(jiān)督往往著眼在行風評議的一些小問題，不查房間，只能趴在窗口上查查，甚至陷入事務監(jiān)督的陷阱之中，體現不出“高層次”的特點?，F在，除了常規(guī)的檢查監(jiān)督以外，監(jiān)督的內容也較以前豐滿。比如被監(jiān)督部門邀請監(jiān)督員共同做課題調研。在做調研過程中，不但窗口要查，房間也可以查查了。第二，監(jiān)督形式逐步豐富。以往，特約員經常自嘲：一年一次的座談會，會后吃吃飯，飯后帶瓶油回家。于是，這一年度的監(jiān)督工作就劃上句號了，形式單一且空洞。如今，監(jiān)督形式呈現多樣化趨勢，有受黨委委托就重大問題進行專項監(jiān)督，在工作層面上設置的 “聯席會議制度”和 “工作會議制度”，為特約工作打開新的角度。另外，特約監(jiān)督正逐步滲透到日常工作之中。據上海市委統(tǒng)戰(zhàn)部的調研，上海正逐步把特約監(jiān)督嵌入日常工作之中，如市監(jiān)察局、審計局、檢察院等邀請民主黨派成員深入參與各項活動，深入參與到審計廉政檢查、審計實施、法律專項檢查、信訪接待、督政、督導等活動之中［9］。柔性的民主黨派民主監(jiān)督萌生出韌性力量，對政府司法等部門的公權力活動有一定的規(guī)范作用。

3.行走中的監(jiān)督與監(jiān)控 “扶貧最后一公里”

中發(fā) ［2005］5號文件指出，健全民主黨派考察調研制度。2015年頒發(fā)的 《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例 （試行）》中也對民主黨派和無黨派人士視察調研作了闡述。調研，本身也是一種監(jiān)督。如全國人大常委會副委員長、民盟中央主席張寶文率隊先后赴寧夏、甘肅，開展 “西北地區(qū)農業(yè)可持續(xù)綜合開發(fā)戰(zhàn)略研究”等。

調研，一是對重大政策執(zhí)行情況進行深入了解；二是對政府機關及其工作人員是否有瀆職、侵權行為和消極行為的檢查；三是圍繞著社會關注、群眾關心、影響較大的熱點、重點問題進行社情民意的調研。 “行走中的監(jiān)督”拓寬了民主黨派民主監(jiān)督的形式和內容，也較好地凸現了我國多黨合作制度的制度優(yōu)勢。因為，我國多黨合作制度具有“核心的一元和結構的多元”的組織框架的特點。從橫向看，作為 “結構的多元”的民主黨派通過調研考察從基層采集了民意，拓寬了執(zhí)政黨和政府為各階層提供利益訴求的平臺。從縱向看，民主黨派的考察調研，疏通民意表達的渠道，為 “核心的一元”的中國共產黨能夠很好地聚合民眾利益，尋求最大公約數提供另一種視角。民主黨派成員對此是深有體會。致公黨的胡旭晟說，民主監(jiān)督的開展必須與調研、協商結合起來，與其他形式的監(jiān)督結合起來［10］，九三學社的邵鴻稱為 “說話權”的提升［11］。

在 “行走中的監(jiān)督”中最有創(chuàng)新意義的是民主黨派中央啟動了脫貧攻堅的民主監(jiān)督工作。每個黨派對口一個省區(qū)，并明確了監(jiān)督內容和形式。幫助民眾脫貧，是執(zhí)政黨為實現全面建成小康社會的重要措施。然而，由于中央與地方民主發(fā)展的不平衡，在一些貧困地區(qū)由于缺少民主，監(jiān)督必然缺位，高度集中的權力更容易越界。監(jiān)督缺位的 “扶貧最后一公里”，也就難免發(fā)生腐敗現象。民主黨派承擔脫貧攻堅的工作，嚴控 “扶貧最后一公里”的腐敗現象，幫助共產黨架起聯系基層民眾的橋梁，充分體現了 “肝膽相照，榮辱與共”親密合作的特點。民主黨派 “脫貧攻堅”的民主監(jiān)督，這一形式改變以往在同級黨委領導下進行民主監(jiān)督的常規(guī)模式，民主黨派在相對獨立自由的空間更能發(fā)揮民主監(jiān)督作用。民主黨派將監(jiān)督的過程變成共同發(fā)現問題、研究問題、解決問題的過程，變成推動政策落實的過程，有利于多黨合作制度的制度效能的發(fā)揮。

三、民主黨派民主監(jiān)督在監(jiān)控腐敗中存在的主要問題及原因分析

分析民主黨派在控制腐敗中的作用有兩個視角。一個是歷史視角，應該說，民主黨派民主監(jiān)督很有成效；一個是現實視角，民主黨派民主監(jiān)督與現代政治發(fā)展的審視要求有很大的差距。

（一）存在的主要問題

民主黨派民主監(jiān)督在監(jiān)控腐敗中存在的主要問題是制度不完善、信息不完整、民主黨派民主監(jiān)督的水平不過硬。

1.民主黨派民主監(jiān)督的制度和機制完善程度不夠

從理論上分析，民主黨派民主監(jiān)督的權利來源于人民的委托、中國共產黨的要求和多黨合作制度的派生，是實體 （價值）合法性和形式 （程序）合理性的統(tǒng)一，應當具有剛性運轉的內在動力。但是，民主黨派民主監(jiān)督又是一種合作性監(jiān)督，其制度建構落后于相互監(jiān)督的目標訴求［12］。因此，我國理論界普通認為，民主黨派民主監(jiān)督的制度和機制不完善［13］。然而，到底有哪些地方不夠完善，諸多研究者并沒有深入解讀。筆者認為，民主黨派民主監(jiān)督的制度和機制不完善至少表現在三個方面。第一，各個環(huán)節(jié)聯結不嚴密，甚至有脫節(jié)的情況存在。首先，缺乏制約與監(jiān)督的聯結。民主黨派民主監(jiān)督對腐敗的監(jiān)控，說到底就是對權力的制約和監(jiān)督。但是，光靠提意見、作批評并不能有效地限制權力使用中的自由裁量權，必須要以制約權力為前提。目前，我們只是對監(jiān)督作了相關規(guī)定，對制約問題，基本沒有涉及。這就嚴重滯后形勢的需要了。制約著眼于過程中的分權 （行政權），意味著政治主體之間互相牽制約束。監(jiān)督惟有與制約有機聯結，才能使監(jiān)督主體有所作為，監(jiān)督客體有所約束。其次，程序不完整。監(jiān)控是一個過程。過程需要各基本程序互相聯系，協調配合，形成平衡有序的運行。但民主黨派在監(jiān)控中，有調研、有批評建議，卻缺乏溝通、反饋、警示、評估的程序。程序的不完整，使得監(jiān)控體系運轉會出現 “休眠”狀態(tài)。

再次，監(jiān)控運行的單一性。民主黨派的民主監(jiān)督運行模式單一化，沒有與社會監(jiān)督，尤其是中共黨內監(jiān)督配合起來，形成大監(jiān)督格局。盡管中共十八屆六中全會通過的 《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》（以下簡稱 《條例》）明確了民主黨派民主監(jiān)督與中共黨內監(jiān)督的銜接問題?！稐l例》第六章第38條指出，中共各級黨組織要支持民主黨派履行民主監(jiān)督職能。但是條文的要求與現實的運行還是有一步之遙的距離。習近平總書記指出，一些領導干部怕監(jiān)督、不愿意被監(jiān)督，覺得老是有人監(jiān)督不自在、干事不方便［14］。要根治這種現象，必須要把文本的要求變成實際的規(guī)范。

2.監(jiān)督的信息渠道不通不暢

在現代社會，信息就是資源，就是力量。民主黨派行使職能對腐敗現象進行監(jiān)控時，當然需要信息的支持。獲取監(jiān)督信息，才是整個監(jiān)督活動正常運轉的前提。同時，獲取信息的數量和質量，是監(jiān)督有效性的重要保證。從民主黨派民主監(jiān)督的現狀看，理論上，民主黨派民主監(jiān)督的權利是多黨合作制度派生的。但實際上，是受中共要求進行監(jiān)督的。這里就涉及到一個非?，F實的問題。多黨合作大多是在省、市一級展開的，民主黨派民主監(jiān)督也是受當地中共黨委要求的。中共地方黨委對民主監(jiān)督的態(tài)度決定了監(jiān)督的質量。從實際情況分析，不少領導干部囿于中央的規(guī)定，而不是出于自身的政治自覺，因而對接受監(jiān)督持消極態(tài)度。一是不愿意接受監(jiān)督，像總書記說的那樣，感到不自在。二是對民主黨派工作也不夠重視。因此，民主黨派獲取信息就困難重重。信息渠道不通暢，民主黨派在履行監(jiān)督職能過程中就不會路途坦坦。

3.民主黨派自身能力與履行職能的要求有差距

監(jiān)控腐敗是個高難度的工作，需要一定的政治把握能力、社會活動能力和組織工作能力。民主黨派在這方面的能力顯然不夠。我們從兩個維度進行分析。一是民主黨派民主監(jiān)督的工作制度建設缺位，筆者寫此文前，曾瀏覽了八大民主黨派的網站，發(fā)現在關于履職情況方面，都設有 “參政議政”的欄目，也有相關的內容。搜索 “民主監(jiān)督”，很遺憾，無一黨派設有這一欄目。民建有 “履行職能”一欄，筆者很高興。點進頁面，內容不少，唯獨缺少民主監(jiān)督的內容。二是監(jiān)督的組織化程度不高。民主黨派民主監(jiān)督是政黨監(jiān)督，體現的是政黨的能力和水平，所以民主監(jiān)督要有組織為依托。但在實際政治生活中，往往監(jiān)督成為個體化行為，比較典型的是特約員的監(jiān)督工作。黨派推薦成員擔任特約員后，就不太了解他們的工作情況。特約員也不怎么主動向黨派組織匯報有關履職情況。民主黨派民主監(jiān)督從組織化轉化為個體化，如 “斷線的風箏”，飛高飛低全憑自己發(fā)揮了。缺少組織化的監(jiān)督降低了民主黨派民主監(jiān)督的水平。

（二）問題成因的多重分析

我們從不同形式的政黨制度運轉形態(tài)分析，可以清晰地了解到西方競爭性政黨制度萌生了政黨監(jiān)督，這種監(jiān)督是內生型的。而我國民主黨派民主監(jiān)督雖然是多黨合作制度派生的，但從根本上說，是中國共產黨的自覺選擇。因此，人的因素是很重要的。分析問題的原因必須從 “人”開始。

1.共產黨中的一些干部不習慣被監(jiān)督

恩格斯說，“工人領袖中的一部分必然墮落。似乎成為無產階級運動中的一種定律”［15］。這種墮落分子自然害怕監(jiān)督，千方百計為民主黨派民主監(jiān)督設置障礙。那么，為政清廉的官員是否就歡迎監(jiān)督呢？也不然。如習近平總書記所說的 “怕監(jiān)督、不愿意被監(jiān)督”，容不下尖銳意見的，這種干部為數不少。原因有兩點。第一，官本位意識嚴重。民主黨派民主監(jiān)督是政治監(jiān)督，這種監(jiān)督實質上是對共產黨的一種重要的政治支持。但是，有的領導干部沒有這種意識，總覺得不自在。說到底就是官本位意識在作祟。官本位意識就是權力崇拜。從歷史來源看，它是封建權力等級的政治文化經過長期積淀形成 “官職崇拜”和 “權力崇拜”，并成為一種社會心理，影響著人們的政治觀念和政治行為。人是社會環(huán)境的產物，“官本位”意識同樣會纏繞我們的領導干部，折射在具體行為中就是民主意識的缺失。按照霍布斯的說法，強權，是強者生存的合理的生理現象。如果沒有剛性的制度制約，“官本位”的社會心理與這種生理現象相結合，領導干部自然不愿接受監(jiān)督。第二，權力結構的影響。我國權力結構是自上而下的。在這樣的權力結構中，每一個組織的頂端都是絕對的權力擁有者。權力結構對結構中的人是有一定塑造作用的。在我國自上而下的權力結構的影響下，按照馬克思的說法，權威是它的知識原則，而崇拜權威則是它的思想方式。監(jiān)督，則是在知識原則和思想方式以外的東西了。

2.民主黨派中部分成員監(jiān)督意識的先天缺失

民主黨派的民主監(jiān)督是一種高質量的民主體制與高水平的政黨的有機組合。民主黨派民主監(jiān)督的真實性和有效性，不但取決于有無健全完善的政治監(jiān)督體制，也取決于政黨的能力和政黨的自覺。從目前存在的問題分析，民主黨派監(jiān)控腐敗的成效有限，除了體制問題，民主黨派本身也存在著一些制約因素。第一，能力問題。從民主黨派干部來源分析，黨派的干部大多是某一業(yè)務領域的精英，他們與中共干部的成長經歷有差異，大都是伴隨著專業(yè)知識的成長而成長，因而其思維方式、辦事方式等與中共的干部略有不同，長的是技術理性，短的是社會政治理性。作為 “政治人”，其心理素質、政治把握能力、社會活動能力還需要極大地提高。第二，民主意識缺乏。不可否認，中國傳統(tǒng)文化中的消極部分對民主黨派行使監(jiān)督權利是無形的干擾。“清官”的思想在我國是根深蒂固的。這實際上是傳統(tǒng)政治文化中民眾臣服的價值取向，它必然會造成民主黨派民主監(jiān)督意識的先天缺失?，F實表現為對開明領導的渴望遠遠超過對制度建設的要求?！扒骞佟彼枷胧姑裰鞅O(jiān)督缺少內在動力，在行動中采取 “監(jiān)”而不 “督”。第三，權位腐蝕。權位腐蝕指在體制中占據的一定職位所產生的腐蝕效應。權位，是有價值的。更確切地說，是能夠帶來財富、技能、尊重等價值的。因此，“戀棧”的情況不少?！皯贄！北厝粫鄙僬螕敚诒O(jiān)督責任意識。同時，“和為貴”“無為而治”的傳統(tǒng)意識很容易成為主導人們?yōu)槿颂幨碌囊粭l隱性標準。部分黨派成員也會把此作為搞好多黨合作的準繩?！澳懥俊笨偸窃诘嗔?“肚量”后選擇性監(jiān)督，監(jiān)控也就軟弱無力了。

3.政策與制度的協調銜接不夠

民主黨派民主監(jiān)督的制度不完善，是民主監(jiān)督在監(jiān)控腐敗中存在的問題。為什么會產生這個問題？民主黨派民主監(jiān)督的政策規(guī)定與制度規(guī)范并沒有很好地協調與銜接是主要原因之一。錢偉長曾就民主監(jiān)督制度答記者問時說：“它畢竟不是法律，而是政策。政策是會變的?！保?6］在法律層面討論民主黨派民主監(jiān)督是不可行的，它會涉及到很多具體問題，實際操作很難。但是，只是從政策層面來推進民主黨派的民主監(jiān)督，問題也很多。民主黨派民主監(jiān)督能夠在監(jiān)控腐敗中發(fā)揮作用，歸根到底與多黨合作制度的制度化程度有關。制度化需要一系列民主的規(guī)則和程序來規(guī)范，顯示其根本性、穩(wěn)定性、長期性的特點。而政策的變動性比較大，往往因領導人的改變而改變，穩(wěn)定性不夠。但是，我們有重政策、輕制度的傳統(tǒng)，總認為政策具有至高無上的權威，政策高于制度。因此，我們往往比較注意對執(zhí)政黨出臺的政策與多黨合作關系的研究，而缺少對制度運轉中的程序規(guī)則的重視，津津樂道于 “策治”的成果，甚至誤把政策與制度混為一談。筆者很喜歡這段話：民主黨派民主監(jiān)督如一輛車，如果在優(yōu)質公路上行駛 （制度），那么，民主監(jiān)督就會發(fā)揮很大功力。如果在破爛的公路上行駛，則坎坷艱難。當然，民主黨派民主監(jiān)督的制度化與多黨合作制度的制度化是同步完善的。

四、提高監(jiān)控腐敗成效的途徑

黨的十八大指出，不斷提高黨的領導水平和執(zhí)政水平、提高拒腐防變和抵御風險的能力，是黨鞏固執(zhí)政地位、實現執(zhí)政使命必須解決好的重大課題［8］46。按照葉圣陶先生的說法，民主黨派與中國共產黨肝膽相照、榮辱與共，做的好，是共同的榮；做不好，是共同的辱。因此，監(jiān)控腐敗就是協助共產黨鞏固執(zhí)政地位、實現執(zhí)政使命的重要舉措。要提高民主黨派民主監(jiān)督在監(jiān)控腐敗中的功效，歸根到底是要加強政黨建設和提高多黨合作制度化的程度。腐敗問題的實質是倫理問題，因此，加強黨的建設必須從政黨的倫理建設來分析。

（一）中國共產黨政黨倫理建設的兩個維度

執(zhí)政黨在社會轉型過程中，要特別注重自身的倫理道德建設，樹立道德權威。因為，人們總是從政黨的倫理道德方面來評判一個政黨的正當性。尤其是對一個無產階級政黨的評判，人們也是通過其倫理道德來認識其政治的正確性。

什么是政黨倫理？政黨倫理是政黨建設的重要組成部分，是指政黨作為政治組織所具有的道德傾向和特征，是政黨整體性的尊嚴、價值取向、道德品質和作為方式的總和［17］。中國共產黨倫理建設的兩個維度是價值倫理和制度倫理。

1.價值倫理

價值倫理是規(guī)范政黨活動的內在規(guī)則，是一種非正式的制度。而且，價值層面的合道德性催生出執(zhí)政黨的道德權威。中國共產黨的價值倫理在三方面展示：一是把政黨的責任與全社會的公共利益結合起來。亞里士多德認為，政治上的善就是公正，也就是全體公民的共同利益。中國共產黨是全心全意為人民服務的政黨，為民眾服務應該是黨員的最高政治道德原則，也是執(zhí)政黨一切活動的根本出發(fā)點。二是政黨倫理的合理性，政黨倫理的合理性指的是政黨行為要符合法律要求，要與社會道德要求相一致。因此，就要積極應對權力腐敗的挑戰(zhàn)。三是黨員倫理指向。黨員倫理在政黨倫理建設中是非常重要的。黨員是政黨價值的載體，也是政黨活動的主體。黨員倫理必須要強調 “忠誠、廉潔、誠實、守法”。忠誠于人民忠誠于國家忠誠于黨、廉潔清明、誠實履職、守法自律。筆者建議要把執(zhí)政黨的倫理建設納入到黨建教育之中，進課本，進黨校。

2.制度倫理

此處的制度倫理特指中共的制度建設的倫理規(guī)范。如果說民主黨派民主監(jiān)督職能指向對腐敗的監(jiān)控是多黨合作制度的重要內容的話，那么中共黨內的制度倫理建設就是提升多黨合作制度化的必要條件。中共黨內的制度倫理建設包含三方面內容。首先，是民主集中制的建設。民主集中制是中共的根本組織原則，但目前民主集中制在運行過程中是“集中有余，民主不夠”。正因為如此，造成了黨內權力運行機制和監(jiān)督機制的問題多多。民主集中制是為了維持黨內政治秩序而設置的規(guī)范原則，具有倫理道德的意義。民主集中制運轉出現障礙，表明了黨的制度倫理建設受到制約。因此，健全完善民主集中制是當務之急。其次，真實地 “尊重和落實黨員主體地位”。要把民主集中制建設的重心移向民主。以保障黨員的民主權利為基礎來推進黨內民主，使全體黨員真正地成為黨內的主體。再次，在健全民主集中制原則和真實地落實黨員主體地位的基礎上，推行權力清單制度。按照習近平總書記所提出的，明確哪些權能用，哪些權不能用，什么是公權，什么是私權，要分開，不能公權私用，運用中共黨內制度倫理道德規(guī)范權力運行軌跡，形成有效的制衡機制，以制度控制權力的自由裁量權。

（二）民主黨派要解決 “忠誠沖突”問題

民主黨派的 “各種忠誠沖突”問題，說到底也是政黨倫理問題。什么是 “各種忠誠沖突”？即忠誠于中國多黨合作制度還是忠誠于犯有腐敗問題的地方黨委。民主黨派是與中國共產黨通力合作的親密友黨，是致力于中國特色社會主義事業(yè)的參政黨。民主黨派民主監(jiān)督職能指向監(jiān)控腐敗，是多黨合作制度的制度安排，是保障執(zhí)政黨執(zhí)政安全的重要途徑。民主黨派作為政治主體，自然要忠誠于國家基本政治制度，忠誠于參政黨參政為民的宗旨。這也是參政黨倫理道德的要求。因而，在實際政治生活中，民主黨派民主監(jiān)督不是虛擬的概念，而是要實實在在地監(jiān)督中共地方黨委，監(jiān)控本地區(qū)腐敗發(fā)生的情況。這里產生一個現實問題。民主黨派干部的選拔和任用與本地區(qū)地方黨委推薦有很大關系。有的因為感恩領導的賞識和提攜，在 “忠誠選擇”上發(fā)生傾斜；有的因為趨利避害，面對地方上的一些腐敗問題，同樣不敢監(jiān)督，“忠誠”依舊錯位。民主黨派要發(fā)揮好民主監(jiān)督職能，在 “忠誠沖突”中一定要保持初心，不能違背參政黨的倫理規(guī)范。

當然，如果一味地指責有的黨派干部在 “忠誠沖突”中忘記了初心，也是有失偏頗的。我們不能回避利益對人們選擇的誘惑性和制約性。要使民主黨派干部在 “忠誠沖突”中有正確選擇，一方面要進行政治引導，另一方面也要從制度上解決影響選擇錯位的問題。筆者一直認為民主黨派干部選拔和任用的模式可以做些微調，即民主黨派的上級部門對下級部門應擁有較大的人事任免權，當地的中共黨委部門適當地收縮對黨派成員任用的權力。適當的調整，在一定程度上可以提高民主黨派地方組織履行民主監(jiān)督職能的積極性。另外，“長期共存、互相監(jiān)督，肝膽相照、榮辱與共”的基本方針不是一個口號，而應當深嵌在多黨合作制度之中，體現在各個環(huán)節(jié)上。因此，如果某地腐敗現象嚴重，相關的人員要受到嚴懲，作為負有監(jiān)督職責的民主黨派地方組織負責人是否也要受到追責？榮辱共擔才有動力監(jiān)控腐敗。

（三）以創(chuàng)新的思維完善民主黨派民主監(jiān)督制度

一個不容忽視的事實是，人們對民主黨派民主監(jiān)督的疲勞感正在逐步增加。認真地檢討后，是需要改進了。改進的重要舉措之一就是要以創(chuàng)新的思維對民主黨派民主監(jiān)督制度進行完善和革新。

1.融合兩種形態(tài)的政治監(jiān)督，構建 “內外夾攻”的民主監(jiān)督網絡

首先，不同監(jiān)督形態(tài)的橫縱結合。民主黨派民主監(jiān)督是高層次的政治監(jiān)督。從理論上分析，政治監(jiān)督是政治主體之間監(jiān)視、控制和制衡的一種權力關系，是實現政治分權和權力聚合的協調機制［18］13。陳國權先生認為，政治監(jiān)督具有兩種形態(tài)。第一形態(tài)是政治權力的橫向分權和制衡。這些不同的政治主體在地位上一般是相對獨立的，監(jiān)督的方式主要是權力制衡。第二形態(tài)的政治監(jiān)督是政治權力的縱向分權和制衡，是權力主體在縱向授權后，對被授予者行使權力情況的監(jiān)視、督察［18］14。民主黨派民主監(jiān)督兼有這兩種形態(tài)的特點。一方面，中共對各民主黨派的領導是政治領導，即政治原則、政治方向和重大方針政策的領導。另一方面，民主黨派享有憲法規(guī)定的權利和義務范圍內的政治自由、組織獨立和法律地位平等［19］。因此，民主黨派民主監(jiān)督具有第一形態(tài)的特點，按照程序在權力運轉過程中政治主體之間互相牽制約束，實現過程性分權。同時，民主黨派民主監(jiān)督又是受中共要求進行的監(jiān)督，屬于縱向授權后，對被授予者權力運行狀況進行監(jiān)督。中共與民主黨派應該結合這兩種監(jiān)督形態(tài)的特點，進一步完善民主黨派民主監(jiān)督制度。以制約控權劃分權力運行中的分工和職責分配，以監(jiān)督控權有效地對權力運行監(jiān)察和督促。在監(jiān)督形態(tài)上把橫向與縱向結合起來。

其次，不同政治主體之間的監(jiān)督橫縱結合。民主黨派對中共的監(jiān)督，是一個政治主體對另一個政治主體的監(jiān)督，是橫向監(jiān)督。中共黨內監(jiān)督，是黨內對權力的監(jiān)察，是縱向監(jiān)督。民主黨派民主監(jiān)督必須與中共黨內監(jiān)督結合起來，才能改變知情渠道不通不暢、監(jiān)督缺少權威等問題。十八屆六中全會通過的 《中國共產黨黨內監(jiān)督條例 （試行）》已經對中共黨內監(jiān)督協調民主黨派監(jiān)督提出了設想。我們就要把設想落實到實踐之中，以制度保證黨內監(jiān)督條例的剛性運轉。

2.建立健全一個既能防弊又能培養(yǎng)良善的民主黨派民主監(jiān)督制度

有品質的制度不但能防弊，而且能夠培養(yǎng)良善。要做到這點，制度設計必須做到程序嚴密、環(huán)節(jié)嚴密、操作性強。從理論上分析，民主黨派民主監(jiān)督制度應該有以下幾個環(huán)節(jié)：信息、調研、協調討論、反饋、評估。一是信息。這是民主黨派民主監(jiān)督的首要條件。對于民主監(jiān)督而言，信息分兩類。一類是陽光下的信息。陽光下的信息，說白了，就是信息的透明公開。這里要注意兩個問題。信息不是 “消息”。信息包括消息、情報、情況。信息應當是消息的內核，消息是信息的外殼。第二個問題是信息應當是 “現在進行時”的，而不是“過去式”的。一類是弱點評估的信息。就是通過對監(jiān)控過程中有關信息進行分析，找出腐敗最可能發(fā)生的方面預先進行設防。二是調研。調研也是監(jiān)控的一種途徑。民主黨派民主監(jiān)督指向對腐敗現象的監(jiān)控，實質上也是代表人民群眾對執(zhí)政黨進行監(jiān)督。因此在調研過程中應該傾聽民意，把民眾的意見連接到政治體系中，是多黨合作制度的內在要求。三是協調討論。中共與民主黨派關于民主監(jiān)督情況必須要進行溝通交流。其形式既可以在黨委會議、聯席工作會議進行溝通，也可以對應紀委機關進行情況交流。需要指出的是，民主黨派要加強民主監(jiān)督的組織化建設，要把監(jiān)督納入組織行為之中。黨派要加強與特約員的溝通和聯系。同時，要做好參加決策討論會的準備工作，把有關問題先在黨派內部進行多層次的討論，以組織的智慧和能力與中共有關部門進行協商討論。四是反饋。民主黨派民主監(jiān)督的情況進入執(zhí)政黨與政府有關部門，必須要有反饋的環(huán)節(jié)，也稱之為 “回應性”。有關部門在回應情況時應明示，哪些屬實，哪些在調查之中。這里需要特別強調的是，中共黨內和有關政府部門應將有關情況梳理反饋給提出意見的黨派。五是評估。至少每一年進行一次，對民主黨派民主監(jiān)督的質量和效果、監(jiān)督客體接受監(jiān)督的態(tài)度和辦理落實情況進行合理評價，形成激勵和約束機制。唯有這樣，才能真正提升民主黨派在監(jiān)控腐敗中的效能。

民主黨派民主監(jiān)督是一種結構，應當注入法治的原則。唯有法治精神貫穿的制度，制度才有執(zhí)行力。

注釋：

①窯洞對：1945年7月1日下午，褚輔成、黃炎培等六人到延安訪問。7月2日，六參政員同中共領導人進行第一次會談。黃炎培對毛澤東提出“歷史周期率”問題，毛澤東說，我們已經找到新路，我們能夠跳出這周期率。這條新路，就是民主，只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負責，才不會人亡政息。

②詹姆斯·D·西摩.中國的衛(wèi)星黨.牛旭光，等，譯，中央社會主義學院內部刊物，1992：53.

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［2］亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2009：46.

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［4］楊愛珍.變種腐敗盛行，因制度空泛未量化規(guī)定［J］.人民日報內部參閱，2013（17）.

［5］江蘇省委黨校中國特色社會主義理論體系研究中心.治理基層領導干部不作為現象［N］.學習時報，2014-12-22（05）.

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［9］上海市委統(tǒng)戰(zhàn)部課題組.關于進一步推進特約四員民主監(jiān)督的初步思考［J］.上海市社會主義學院學報，2016（03）.

［10］黃昌盛，馬寅秋.于監(jiān)督強化中凝心聚力——全國政協委員熱議人民政協民主監(jiān)督職責［N］.團結報，2017-03-11（01）.

［11］盧義杰，張瑪睿.打通民主監(jiān)督的“任督二脈”［EB/OL］.（2017-03-05）.http：//politics.people.com.cn/nl/2017/0305/ c1001-29124700.html.

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［14］中央社會主義學院理論學習中心組.習近平中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議重要講話精神學習講座［M］.北京：中共中央黨校出版社，2015：81.

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（責任編輯：劉 穎）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2017.04.004

D627

A

1672－0911（2017）04－0004－10

2017-06-25

楊愛珍 （1952-），女，上海市社會主義學院教授。