進一步完善湖南省科技經費監管工作的建議

湯純資

[摘 要]本文針對湖南省科技經費監管工作主要成效的現狀與存在的突出問題，展開較具體的分析與闡述，在此基礎上，提出進一步完善湖南省科技經費監管工作的總體目標及其實現目標的若干建議，僅供參考。

[關鍵詞]科技經費；監管；湖南省

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.14.008

[中圖分類號]F293 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）14-00-03

1 科技經費監管工作的主要成效

科技經費是科技創新的物質基礎，財政科技投入經費作為政府引導創新驅動戰略實施的一項重大舉措，特別是中央提出建設創新型國家，實現“中國夢”以來，國家與地方財政不斷加大對科技的投入，據不完全統計，“十一五”以來，財政科技投入每年以20%以上的速度增長，但在財政資金使用效益與經費監管上暴露出不少問題，甚至是重大問題，引起了黨和政府的高度重視，以及社會各界的廣泛關注。科技部、財政部出臺了一系列強化財政科技經費管理行政法規與措施，將科技經費監管及其效益評價作為深化科技體制機制改革的重大舉措并付諸實施；2008年，科技部相繼成立專門的科技計劃項目評價與科技經費監管機構，各地科技主管部門也相繼成立了與科技部上下聯動的專門機構。湖南省科技廳于2010年經批準成立湖南省科技經費監管中心，承擔科技計劃項目實施績效評價與科技經費監督管理的雙重職能，2014年，湖南省科技廳成立了“監督管理處”，進一步加強了對財政科研項目和資金的統籌協調與監督管理職能。

湖南省各級科技管理部門以體制機制創新為著力點，探索推進科技經費管理改革，努力提高科技資金使用效益，在科技經費監管方面邁出了較大步伐，取得了令人矚目的成效，具體表現在：

1.1 建成較完整的財政投入科研項目監管體系

科技經費監管服務工作是一項專業性、規范性和系統性很強的工作，在參照中央和部分省市區經驗的基礎上，結合湖南省科技經費監管機構、人員等現狀，提出了引入第三方監管模式的“1234”工作思路，即圍繞構建一個體系——科技經費監管服務體系；加強雙職培訓——研發人員與財務人員的管理職責交叉培訓；建設三支隊伍——專家督導隊伍、財務咨詢隊伍和專項審計隊伍；抓好四個環節——科技經費預算評審、中期檢查、驗收審計和績效評價全過程項目監管，積極探索和推進第三方監管服務工作，明確了第三方監管服務的工作任務、工作機制和工作制度，開創了科技經費監管服務工作的良好局面。

1.2 創新科技經費監管的工作機制模式

科技經費監管服務是一項多環節、系統性的工作，為做好這項工作，湖南省始終注意在基礎工作上進行努力。自2008年以來，根據國家和省有關經費監管的文件精神，先后頒布了《湖南省省級科技計劃項目經費管理辦法》《湖南省科技重大專項管理辦法》《湖南省科技計劃項目管理辦法》《湖南省科技廳內部審計制度》等一系列規章制度，逐步構建了科技計劃經費監管服務的計劃、條財、紀檢部門共同參與的“三條線”管理模式，以及“四評三審”制度，統一監管標準要求、分工落實監管服務工作，不僅提高了經費監管服務工作的科學性、規范性和權威性，使經費監管工作有章可循、有法可依，還有效健全了科技經費監管服務的制度。9年多來，一直注重以預算為核心的全過程監管控制鏈，科學把控事前預算、事中執行、事后審計和績效評估等四個環節的重點；做到了全面檢查與重點抽查、監管審計與評估驗收、監管審計與追責整改、監管審計與積極服務四個方面的有機結合；為適應經費監管量大、面廣的需求，不斷創新經費監管工作模式，由單一的重大專項項目監理轉變為多項計劃類別全過程監管，由單一注重經費使用管理監督轉變為單位法人責任追責問效的績效評價機制，由單一的專業人員轉變為專業梯度監管隊伍多層次、全方位的監管模式，對確保科技經費監管工作的有效性、安全性、科學性起到了非常重要的作用。

1.3 科技經費監管工作的探索與實踐卓有成效

圍繞國家、省科技計劃管理總要求，充分發揮和依靠第三方社會中介機構審計隊伍力量，延伸監管服務職能，擴大監管服務的范圍，提升監管服務的能力，取得較為顯著的成效，據不完全統計2011-2016年，先后組織會計師事務所120余次分別赴1 000余個（家）科技項目單位或科技項目現場開展審計檢查工作，共計完成800多項財務審計和檢查任務，涉及項目范圍包括：國家科技重大專項、省科技重大專項、促進經濟發展方式轉變經費管理檢查項目、科研基礎條件平臺專項、省屬科研機構技術創新發展專項，廳屬單位負責人經濟責任審計，以及國家科技合作保密和科技支撐計劃項目等；涵蓋結題審計、財務檢查、經責審計、造價審計、績效評價、審計核查等經費監管工作的各個方面與環節，涉及國家和省撥項目金額總數達到40多億元，監管工作成效顯著，得到了國家科技部的充分肯定，多次在國家相關會議上進行交流。

2 科技經費監管工作存在的突出問題

從總體來看，隨著科技經費監管工作深度與廣度的推進，有關各方和社會各界的監管意識越來越強，對科技經費監管工作也日趨重視，監管力度不斷加大。監管方式也不斷調整優化，逐步實現了微觀和宏觀相結合，檢查和管理相結合，事前、事中、事后檢查相結合，提高了監督管理的整體效能，逐步走向規范化的軌道。但與中央關于深化體制機制改革 加快實施創新驅動發展戰略的要求相對照，仍有較大差距，存在諸多問題。2014年3月至5月，中央第十巡視組對科技部進行了專題巡視，指出巡視組收到的反映問題主要有：項目評審立項權力過于集中，存在廉政風險；科研經費管理制度不夠科學完善，監管不力，違規違法和浪費問題易發多發；一些科研項目成果弄虛作假；科技資源缺乏統籌協調。要求進一步加強科研項目分類管理，修訂完善管理辦法，以改革的措施解決科研經費管理中存在的問題，強化科研經費監管；改進評審專家遴選制度，完善科學和技術評價體系。所提出的這些問題切中時弊，在湖南省也同樣存在，主要表現在以下方面。endprint

2.1 科技經費監管體制機制不暢

雖然湖南省成立了隸屬于科技廳、實行雙重領導的科技經費監管中心，運行初期還比較順暢，但隨著監管工作量的增多，監管涉及面的擴大，工作人員疲于奔命、顧此失彼，心有余而力不足，突出表現在兩個方面。一是監管范圍與力度不夠。目前，經費監管范圍僅限于科技重大專項、部分重大項目及重大科技平臺，其外延范圍較小，無法對湖南省整個科技經費從宏觀控制上進行分析把握，同時也造成了其他計劃類別的科技經費使用情況無法監管。二是監管方式單一。目前，經費監管的著力點，大多數還停留在專項經費使用的規范與否這個表面層次上，沒有通過預算執行程度高低的深入分析，對項目執行、經費管理等方面提出更具專業性質的指導意見；監管方式基本上是以財務審計檢查為基礎，創新監管模式缺乏，還未采用更加專業和豐富的監管方式，從不同的角度、不同程度進行全面監管。這些問題與組建監管機構的體制機制有關，與缺乏長效機制支撐有關，現有機構是監管機構與被監管機構組合為一體，說不清誰監管誰，監管機構的相對獨立的職能很難發揮。

2.2 監管成果未能充分利用

湖南省自2010年組建科技經費監管服務中心以來，開展了大量的科技計劃經費監管工作，完成了大量的科技項目的專項審計、財務結題審計、驗收工作，積累了與科技計劃項目有關的數字化資源，但限于人力手與精力，未能系統地整理與分析，讓非常有現實價值的數字化資源封鎖在房間中，導致流失與浪費。

2.3 信息化管理方式缺位

構架科技經費監管信息平臺是夯實監管業務的基礎，科技經費的申報、評估、批復、撥款、決算和審計驗收的全過程管理，需要大量應用各種信息化技術，而限于人力與精力，目前科技經費監管中心尚無信息化管理平臺。

3 完善科技經費監管工作的建議

完善科技經費監管工作的總體目標是：全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神，按照深化科技體制改革、財稅體制改革的總體要求和2015年3月《中共中央 國務院關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》、國發[2014]11號《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》、國發[2014]64號《國務院關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》以及《中共湖南省委貫徹落實<中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定>的實施意見》的具體部署，以建立健全財政科技經費監管制度為著力點，建設便于問責、上下聯動、內外結合、相對獨立的經費監管服務體系為抓手，全方位公開推進立項、項中、驗收、跟蹤績效評價和經費監管工作為重點，開發互聯網+監管服務信息平臺為重大舉措，把科技術經費用在刀刃上，發揮財政科技經費“四兩撥千斤”的帶動與引領作用，為湖南省深化科技體制改革提供有力支撐。據此，提出以下建議：

3.1 建立健全財政科技經費監管系列制度

按照中央有關科技計劃項目管理和評估監管工作的總體部署與安排，結合湖南省實際，建立健全全省各類科技計劃統一的經費監管制度，包括規范科研項目資金使用行為、改進科研項目資金結算方式、完善科研信用管理、加大對違規行為的懲處力度、實行“黑名單”和責任倒查、建立科研成果評價監督、強化項目單位法人責任、預算評估評審、聽證及約談、改進專家遴選、建立健全國家信息公開、建立國家科技報告等系列制度及規章，做到科技經費監管有規可依、有章可循。

3.2 加大科技經費監管的力度

一是擴大科技經費監管的范圍。針對湖南省其他科技計劃，以財務審計、專項檢查、巡視檢查、績效評價等手段了解項目經費使用情況。二是加強重大專項監理的細節管理。進一步強化中期評估中財務檢查的力度，及時發現經費管理過程中存在的主要問題，并做好整改工作，確保專項順利實施；完善綜合驗收核查工作，明確驗收材料的組織形式，強化技術指標考核結果，強化驗收結果反饋及落實程序。三是進一步加強與地市州和項目單位的溝通，加強對項目經費的宏觀管理，提高項目單位各層次財務管理水平，杜絕在項目經費管理和使用中發生違規違紀或違法的行為。

3.3 組建相對獨立的科技經費監管工作服務機構

按照中央關于轉變政府科技管理職能，建立依托專業機構管理科研項目的機制，政府部門不再直接管理具體項目，主要負責科技發展戰略、規劃、政策、布局、評估和監管的總體要求。將現有靠掛省農村發展中心的省科技經費監管中心，逐步改造成規范化的科技經費監管的專業機構，建成上下聯動、相對獨立、權責清晰、履職盡責、公開透明的科技經費監管服務中心，在湖南省科技廳領導下、統一規劃、全過程、全方位組織全省科技經費監督管理服務工作。其工作運行體制機制，如圖1所示。

3.4 搭建科技經費網絡監管平臺，強化動態管理

按照中央與省科技管理信息系統建設的總體安排，與時俱進，搭建科技經費網絡監管平臺，將省科技計劃項目的全面預算及預算執行進行環環監管，以專業監管制度為基礎，以防范風險、有效監管為目的，搭建項目承擔單位、第三方中介機構、與各類經費監管機構資源共享的科技經費監管信息管理平臺，形成各項數據定期上報，跟蹤資金去向及明細，對所有在研科技計劃項目、項目經費的運行做到實時動態監管與調控。構建的科技經費監管平臺至少涵蓋6大功能，即與預算申報服務中心對接，對立項、預算等信息進行接收；按照課題或任務的立體架構，搭建課題預算執行期間的監管服務平臺；整合現有監管軟件系統及功能；接收各課題或任務的預算執行數據，并進行自動分析與預警；提供項目承擔單位信用管理、績效評價、統計分析等所需的宏觀管理功能；課題組和項目承攬單位提供友好界面，實時報送重要信息。

3.5 打造一支高素質監管人員隊伍

打造一支高素質監管人員隊伍，對經費監督檢查的組織實施和執行具有直接的決定性作用。一是加強“雙職人員”的培訓，打造一支高素質的監管人才隊伍，“雙職人員”培訓，是在監管項目經費前，將項目組研發人員與監管財務人員進行管理職責的交叉培訓，彼此熟悉對方，進行信息的面對面交流與溝通，在監管時能收到事半功倍的監管效果。二是加強項目承擔單位技術負責人、財務負責人對科技經費政策的培訓，三是形成梯隊模式。從會計師事務所、高等院校財務專家、技術專家中進行優選，建立一支穩定的梯隊層次隊伍。四是加強對第三方中介機構（會計師事務所）的培訓與教育，嚴格規范會計師事務所的準入和淘汰機制。

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