國有土地上房屋征收補償的政策研究

萬全波

[摘 要]房屋征收工作涉及范圍廣、人數多，涉及到不同的利益群體，且涉及居民的切身利益，因此房屋征收補償政策已成為政府做好征收拆遷工作的重中之重。科學、合法、合理及有效的房屋征收補償政策有助于推動城區項目建設，并起著一系列的連鎖反應。本文從西陵二路快速路四期項目征收補償實踐入手，分析國有土地上房屋補償政策存在的問題，并探討城區房屋征收補償政策的完善措施，為政府適應新形勢、新常態并更好地解決房屋征收中存在的問題提供政策依據。

[關鍵詞]房屋征收；補償；政策；快速路四期項目

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.14.119

[中圖分類號]D922.33 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）14-0-02

1 宜昌西陵二路快速路四期項目實例分析

1.1 西陵中心城區項目建設的基本情況

西陵區作為“首善之區”，是宜昌市的政治、文化、商貿中心和旅游服務功能區，總面積89.9平方千米，常住人口53.94萬人（包含高新區）。西陵區轄6個街道、1個鄉、1個經濟開發區。近年來，西陵轄區內擬征收項目總計21個，總征收面積892 772.32平方米，征收戶數達10 316戶，而擬征收項目大多涉及城市基礎設施建設及城區棚戶區改造，如西陵二路沿線棚改項目、宜昌廟嘴長江大橋棚改項目、西陵二路快速路項目、西陵一路片區棚戶區改造項目、403廠東棚改項目、環城南路棚改項目、西壩棚改項目等。

1.2 西陵二路快速路四期項目概況

為加快省域副中心城市的建設步伐，擴展宜昌城市骨架，形成南北城區交通環線，連接城區江南、江北，推動宜昌新區大發展，根據宜昌市委、市政府決定，經宜昌市發改委批準立項，擬修建西陵二路快速路，征收安置按照相關規定執行。

1.2.1 西陵二路快速路四期房屋征收安置補償方案簡介

為完善城市路網布局，緩解中心城區交通壓力，西陵區房屋征收與補償辦公室（以下簡稱“西陵區征收辦”）作為征收部門按照決策民主、程序正當、結果公開、公平補償的原則開展征收工作。西陵二路快速路四期房屋征收范圍南起體育場路，北至大學路，征收戶數共382戶，征收面積約49 970.21平方米。正式啟動征收之前，西陵區征收辦在房屋征收范圍內公布房屋征收補償方案（征求意見稿），征求被征收人的意見，公示期為30天。被征收人認可征收補償方案補償標準，根據合理的意見對方案進行修改并公示，上報西陵區人民政府常務會討論決定后執行。超過50%的被征收人認為征收補償方案不符合條例規定，由區人民政府組織被征收人和公眾代表參加聽證會，并根據聽證會情況修改補償方案，經區人民政府常務會討論決定后執行。

根據項目情況，區征收辦擬定社會穩定風險評估報告并報區維穩辦審批。同時，安排項目專班負責具體的征收事宜，明確房屋征收委托實施單位負責征收范圍內房屋的洽談和拆遷工作。推薦三家相應資質的評估公司，由被征收人協商選定評估機構，協商不成的，通過多數決定、隨機選定等方式確定。房地產評估機構在規定時限內對被征收人的房屋進行分戶評估，依法做好咨詢、復核及專家委員會鑒定工作。

本次征收補償方案主要針對兩類房屋，一類是住宅用房，采取貨幣補償和產權調換兩種方式；另一類是非住宅用房，采取貨幣補償和產權調換方式。同時，征收補償方案也對未經登記建筑和臨時建筑的處理作出了規定。

1.2.2 西陵二路快速路四期項目進展情況

2016年4月底，西陵二路快速路四期項目公示了房屋評估單價。根據每戶樓層、朝向、裝修等因素的差異，補償單價為每平方米6 050～6 450元。該項目自2016年5月7日正式啟動以來，有318戶居民簽訂了房屋征收補償協議，其中，絕大部分居民選擇貨幣補償，也有部分居民選擇產權調換。截至2016年10月底，被征收人中有284戶已搬家騰房。較好地完成了階段性目標，為快速路剩余項目的順利改造創造了良好條件。

1.2.3 西陵二路快速路四期項目建設實踐經驗

一是加大宣傳力度，普及法規，營造良好的輿論氛圍。深入群眾家中面對面宣傳征收政策，解答困惑，通過實實在在的宣傳引導，讓被征收戶正確認識征收，主動配合工作。二是依法依規征收，保障被征收人的合法權益。在制定征收方案過程中，發放征求意見表，召集群眾代表座談，走訪每家每戶，聽取被征收戶的意見和建議，不斷修訂完善征收補償方案，確保方案出臺后，妥善安置被征收戶，盡可能滿足其對安置房地理位置、戶型、面積等需求，提高被征收戶安置補償的滿意度。三是堅持問題導向，針對被征收人反映的困難問題，完善政策體系。例如，專題研究制定最低補償面積，建筑面積不足30平方米的，按照30平方米給予補償，臨時安置補償費建筑面積不足40平方米的，按40平方米給予補償等；制定住房公攤面積補助的辦法等。四是加強人性關懷，主動為被征收戶排憂解難。針對生活困難的被征收戶，在就業、教育、租房等方面提供指導與服務，體現人性化，減少征收矛盾。積極幫助困難戶申請經濟適用房、廉租房解決住房困難，讓其“居者有其屋”。著重關注困難戶，幫助身有殘疾的被征收戶聯系殘疾人聯合會落實優惠幫扶救助政策，積極協調教育部門解決征收過程中子女入學困難的問題。

2 房屋征收補償政策存在的問題

2.1 法律法規不健全

關于征收補償的規定，立法中無論對征收補償的原則、標準、范圍還是對房屋征收的估價、征收補償的司法救濟程序等都存在一定的缺陷，且目前我國還沒有形成一部完整的房屋征收補償法。例如，在征收補償的過程中，會涉及一些違章建筑及無證建筑的問題，由于對違章建筑的補償，在不同時期及不同的機關把握尺度不同，因此，有必要對一些違章建筑及無證建筑的處置予以明確規定。

2.2 評估機制不合理endprint

從《征收條例》規定可知，我國的房屋拆遷補償方式有兩種：一是貨幣補償，二是房屋產權調換。其中，貨幣補償金額由具有相應資質的房地產價格評估機構按照國有土地上房屋征收評估辦法評估確定。由于法律沒有對市場評估程序作出完善的規定，雖然賦予被征收人申請復核估價結果或另行委托評估機構的權利，但如果對原估價機構的復核結果有異議或者另行委托估價的結果與原估價結果有差異且協商達不成一致意見的，最后的救濟方式只能由房地產價格評估專家委員會作出技術鑒定，這個技術鑒定決定了補償的最后價格。換言之，無論被征收人對鑒定確定的補償價格是否滿意，都只能選擇接受，而無法尋求客觀中立的司法機構的救濟。

2.3 征收補償程序不完善

房屋補償聽證制度不健全。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十一條第二款規定，因舊城區改建需要征收房屋的，如果多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例的規定，那么市、縣級人民政府則應當組織聽證會，聽證會由被征收人和公眾代表參加。但該條例并未規定對房屋征收許可進行聽證。另外為了片面追求征收速度而忽視公告、公示等必要程序，即便做到公示，也僅僅流于形式，導致被征收群眾相互猜忌，從而引發信訪矛盾；有的被征收戶雖然補償到位，但由于程序不到位引發信訪甚至訴訟，導致政府敗訴。例如，最高人民法院通報的2013年《全國法院征收拆遷十大典型案例》中，馬鞍山市艾正云、沙德芳起訴雨山區人民政府房屋征收補償決定一案中，法院便認定為程序違法。

2.4 住房與社會保障制度不夠完善

在我國舊城區、棚戶區等的開發建設過程中，特困戶與低收入家庭在被征收居民中占有相當一部分的比例，這就致使經濟適用房、廉租房以及補貼房出現供應不足的現象。另外，安置房建設滯后，而政府所建造的供被征收居民購買或租住的安置房、經濟適用房以及廉租房，有很大一部分都建設在配套設施不健全的城市邊緣或郊區，被征收居民易認為享受不到原有的區位優勢及教育、醫療、交通、商務等資源，從而使得選擇產權調換的被征收人利益受損。

2.5 非住宅用房征收補償成為征收工作的瓶頸

在征收實踐中，非住宅用房征收與補償主要依賴于征收人與被征收單位之間的協商。征收人終會因為征收進度的壓力而接受提出的不合理補償條件，從而造成非住宅用房補償標準“既無上限、也無底線”，動遷周期拉長，難度也日益加大。

3 完善房屋征收補償政策的若干建議

3.1 完善相關的法律法規與政策

法律法規與政策是征收補償的行動指南，進一步完善《城鄉規劃法》《土地管理法》《物權法》《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律法規，并立足城區發展實際，嚴格按照國家規定的相關政策來制定科學、合法、合理的具有操作性的補償政策來應對城市化進程中出現的各類問題，如歷史原因導致的無批件、無產權證的房屋拆遷安置問題，地段等級的調整問題，房改房、住改非以及成套房裝修補償問題等。有法可依、依法定程序開展征收工作，這樣才能規范征收補償工作的各個環節，才會緩解由于征收而造成的矛盾與糾紛。

3.2 完善征收補償的評估機制

將被征收房屋的市場價值評估工作放在征收決定發布之前，若對評估價格有異議，可以直接向房地產價格評估專家委員會申請。當補償決定作出后仍不簽約的，需要申請司法強制執行時，必須向法院提交房屋評估價格專家鑒定。

3.3 提高征收補償工作的規范性

要堅持依法征收，對征收過程中出現的問題進行依法處置，提高征收補償工作的規范性。同時，針對無理取鬧的被征收戶，要堅持原則、堅守法律法規的底線，不能無原則地退讓。

3.4 完善住房與社會保障制度

以貨幣化安置為突破口，搭建棚改商品房安置交易平臺，打通商品房轉成安置房和保障房通道。通過提高貨幣化補償浮動比例，積極引導被征收戶關注二手房市場，并吸引二手房中介公司主動介入，從而實現部分居民“一步到位”的安置愿望。

3.5 完善非住宅用房補償機制

在企事業單位房屋征收補償中，一是形成良好的溝通協調平臺，組成市區兩級政府及相關部門的房屋征收協調平臺，根據相關政策和標準，定期協調相關重點問題.

主要參考文獻

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[3]住房和城鄉建設部.國有土地上房屋征收評估辦法[Z].2011.

[4]中華人民共和國國務院.國有土地上房屋征收與補償條例[Z].2011.endprint