新常態下鄉鎮機構改革的困境與對策

方國紅

摘 要：鄉鎮機構改革作為我國行政體制改革中的重要而基礎的一環，對于優化政府職能，引領經濟社會發展新常態地位顯著、意義重大。該文以安徽省績溪縣鄉鎮機構改革作為個案進行實證研究，管窺新時期鄉鎮機構改革存在的普遍問題，并在此基礎上提出了貫徹落實十八屆三中、四中、五中全會精神，建設法治政府和服務型政府的5項對策。

關鍵詞：鄉鎮；機構改革；法治政府；服務型政府

中圖分類號 D625 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）17-0003-03

在我國的行政機構改革體系中，鄉鎮機構改革是其中最基礎、最關鍵的一環，是判斷我國行政機構改革成效的重要指標之一。改革開放以來，在不同的國情和發展論斷下我國的鄉鎮機構改革已歷經多輪且成效顯著，但由于面臨的問題極為復雜多變，鄉鎮機構改革依然障礙重重。當前我國正處在經濟社會發展的重要戰略調整期，政府在引領經濟社會發展新常態中的角色尤為關鍵，因此，對鄉鎮機構改革的研究便成為特別重要又非常緊迫的課題。

1 我國鄉鎮機構改革的歷程與趨勢

1.1 鄉鎮機構改革的基本歷程 回顧建國后的改革發展史，我國的鄉鎮機構改革大致可以分為6個階段。第一階段（20世紀50年代初）：確定鄉鎮為基層政權組織；第二階段（20世紀50年代末）：人民公社時期；第三階段（20世紀80年代初）："社改鄉”時期。人民公社解體，鄉鎮重新成為我國最基層的政權組織；第四階段（1986—1997年）：撤并鄉鎮和縣鄉綜合改革時期。重點解決簡政放權、人員機構臃腫的問題；第五階段（1998—2006年）：農村稅費改革和農村綜合改革。這一階段主要是規范鄉鎮機構設置，減少機構和行政編制，提升鄉鎮公益服務；第六階段（2009年之后）：深化鄉鎮機構改革。此次改革的核心是轉變鄉鎮職能，路徑是轉變鄉鎮治理模式[1]。

1.2 新形勢下鄉鎮機構改革的發展趨勢 2009年1月，中央在下發的《深化鄉鎮機構改革的指導意見》中明確將鄉鎮的職能定位為"促進經濟發展、增加農民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護社會穩定，推進基層民主、促進農村和諧”，鄉鎮職能的清晰定位為以后鄉鎮機構改革作了一個重要的鋪墊。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，"必須切實轉變政府職能、深化行政體制改革，創新行政管理方式、增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府”，從此，鄉鎮機構改革的目標方向已經明確，那就是建設法治政府和服務型政府。

從以上鄉鎮機構改革的歷程來看，一個趨勢逐步顯現，那就是我國鄉鎮機構改革的關鍵在于轉變政府職能，以服務于社會主義市場經濟建設和法治國家建設。從此，將鄉鎮機構改革引到正確的道路上。

2 以績溪縣為例探析鄉鎮機構改革存在的問題與原因

在全國鄉鎮機構改革的積極實踐中，各地均不同程度的表現出地域性和差異化，但由于統一的法律依據和基本國情，我國的鄉鎮政權在組織機構、職能、改革過程中存在的問題具有很強的共性。因此，下面就以安徽省績溪縣的鄉鎮機構改革中存在的問題作為切入點來管窺全國鄉鎮機構改革之現狀。

2.1 職能轉變不明確 雖然在中央的文件中關于基層政府的職能已經有了一個明確的定位，但是由于長期的計劃經濟體制影響，很多鄉鎮領導干部在行政理念上還是沒能從以管理控制為主轉到以服務和引導為主上來。再加上目前的一些體制原因，上級政府對下級政府的掌控主要是通過各種政績考核來完成，由此一來，鄉鎮政府干部很自然的就把主要精力及財力物力投入到政績工程上，鄉鎮政府機構"謀利化”趨勢明顯，這與建設法治型和服務型政府的導向背道而馳。

2.2 機構設置不科學 從績溪縣來看，目前鄉鎮機構設置和鄉鎮職能履行之間都存在著突出的矛盾，一方面機構疊床架屋、人浮于事。機構多和冗員現象，不僅沒有提高工作效率，反而造成辦事推諉，效率低下，群眾意見大。另一方面又同時存在鄉鎮職能“缺位”的現象。設了許多不該設的職位，管了不少不該管的事情，干部忙得團團轉，可是應有的社會管理和公共服務職能卻沒有完全到位。

2.3 財政困境 稅費改革后，鄉鎮政府財力下降，雖然中央制定了財政轉移支付制度以化解地方財政缺口造成的鄉鎮基層政權運轉失調，但由于財政轉移的間接性、有限性和諸多不可控因素，稅費改革對鄉鎮政府財力的正面影響在一定時期內還不能完全覆蓋。此外，鄉鎮政府在權力運作上往往存在民主性缺陷，在缺乏有效監督和民主氛圍的背景下，財政資源的浪費和不合理支出在所難免，鄉鎮財政往往陷入困境。

2.4 人員分流困難 首先，原有的鄉鎮機構組成人員復雜，清退難。在過去的某些體制下，通過關系進入鄉鎮府的人員占據一定的比例，這些關系戶背景都較為復雜。另外，鄉鎮機構中還有不少合同制工人、退伍轉業軍人，這都決定了鄉鎮組成人員的復雜性，在清退上難度很大。其次，清退人員補償安置難。清退人員必然涉及到經濟補償或就業安置問題，但鄉鎮政府財力和行政資源都十分有限，這些問題無法得到妥善和順利地解決。

2.5 監督制度不健全 對行政權進行監督是減少政府行為失誤，確保行政高效運行的必要環節。但從某種程度上講，當前我國鄉鎮機構很多地方依然存在嚴重的"人治”現象，行政監督流于形式。首先，國家行政監督體系延伸到鄉鎮出現了斷層。鄉鎮基層政權監督機構設置長期處于缺位狀態，即便有，也大都是一個虛設的機構。其次，缺乏自上而下的群眾監督機制。再次，鄉鎮機構的領導者的自身素質普遍不高，缺少一種自我監督意識，也缺少一種自覺接受監督的意識。

3 新常態下鄉鎮機構改革的對策建議

3.1 進一步厘清職能定位 依據當前的社會發展方向和改革目標，鄉鎮政府職能的轉變應由行政管控型向服務型和引導型轉變，減少行政干預，加強監管和服務，即“放管服”結合。鄉鎮政府的職能應定位在"發展經濟、社會管理、公共服務、維護穩定”上。所以，鄉鎮機構改革應緊緊圍繞發展市場經濟這個中心，構建社會共治共享的社會管理和服務模式，把工作重點放在政策引導、提供服務、營造發展環境和維護社會穩定上，進一步加強社會管理和公共服務，努力建設以人為本的服務型政府，促進農村經濟發展和社會和諧穩定[2]。endprint

3.2 進一步優化機構設置和人員配備 鄉鎮工作具有綜合性、執行性、基層性和繁雜性等特點。因此要按照"精簡、統一、效能”的指導原則，盡量在機構設置上減少層級、拓展層面、強化綜合，以提高行政效率和職能履行。同時鄉鎮機構設置應當靈活變通，根據實際情況分為必設機構和選設機構，或者只設崗位不設機構。在鄉鎮行政和事業編制上要因地制宜，綜合考慮行政區域、轄區人口、財政收入等因素，按照"只減不增”原則實行總量控制。特別是在鄉鎮領導職數的配備上，要盡量避免"官多兵少”的窘境，可在鄉鎮多設置非領導職數。同時要加強鄉鎮人大和紀委的機構建設和人員配備，保證其能依法履行監督和執紀職責[3]。

3.3 進一步拓寬渠道解決人員分流 一方面，加強鄉鎮工作人員的思想教育和觀念引導，改變"官本位”思想和“鐵飯碗”觀念，使他們放下思想包袱投入到創業創新的大潮中去。對下海創業的干部職工，可以在工商稅費和政策支持上適當給予傾斜作為激勵。另一方面，為被分流人員創造良好的再就業環境。例如可開設多層次多類型的就業技能和經營管理培訓班，設立就業幫扶和促進組織等，為被分流人員創業就業解決后顧之憂。總之，要多管齊下鼓勵鄉鎮機構人員積極參與到市場經濟競爭中去，實現人員分流與創業創新的齊頭并進。

3.4 進一步深化財政體制改革 首先，面對縣財政收入總量少、內生動力不足和現有縣鄉財政管理體制造成的收入與支出長年"倒掛”、鄉鎮缺乏有效財政激勵政策的現實窘境，要加快建立以"適度均衡、確保運轉，維護既得、激勵發展，立足財力、適度增長”為原則，實行"收入激勵型支出包干”的縣鄉財政新體制，即：劃分縣鄉收支范圍，保障鄉鎮支出基數，創新收入考核機制，推行增收提成激勵。其次，對于鄉鎮政府普遍存在的一些歷史債務問題，要區別對待，有效化解。特別是那些與農村公益性事業和基礎設施項目相關的債務，應考慮由縣級以上財政出資消化。[4]此外，應建立嚴格規范的鄉鎮財政支出范圍、程序，全面推行鄉鎮財務定期和及時公開相結合的工作機制。

3.5 進一步深入推進依法行政 依法行政是建設法治政府和服務型政府的必然要求，也是政府行使公權力必須堅守的底線。推進鄉鎮機構改革必須嚴格堅持依法行政。一是真正做到“法定職責必須為”“法無授權不可為”，讓法治理念、法治精神真正融入到每一個政府工作人員的思想、工作和行為中去。二是繼續深入推進簡政放權，加快建立權力清單、責任清單和負面清單。讓政府權力規范運作，讓市場主體的權利和自由得到充分保障。三是嚴格規范公正文明執法，遵守行政執法程序，規范執法自由裁量權，提高執法隊伍素質。四是全面推進黨務和政務公開。堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。五是完善公共服務體系建設。創新鄉鎮政府經濟社會管理方式，強化鄉鎮政府的主導作用，積極引入市場機制，鼓勵和支持各種社會公益組織和農村合作經濟組織以及各市場主體積極參與公共服務的供給，滿足群眾多樣化的服務需求，奮力實現基本公共服務的均等化和全覆蓋。

4 結語

鄉鎮機構改革作為行政體制改革的重要部分，其改革的成功與否關系到行政體制改革的成敗。建設法治政府和服務型政府，適應了國際行政改革的潮流，符合我國當代鄉鎮改革的實際，是全面建成小康、全面深化改革、全面推進依法治國的必然要求。在進行鄉鎮機構改革時，要牢牢抓住鄉鎮機構執行性和服務"三農”這兩大職能，上下聯動，以一往無前的魄力，采取強有力措施，切實加快政府職能轉變，推動權力結構和利益結構的重新調整，努力形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。

參考文獻

[1]張新光.論中國鄉鎮改革25年[J].中國行政管理，2005（10）：16-19.

[2]金太軍等.鄉鎮機構改革挑戰與對策[M].廣州：廣東人民出版社，2010.

[3]王高峰，邢妍，嚴紅.我國鄉鎮政府職能轉變問題探討[J].中共山西省直機關黨校學報，2010（3）.

[4]楊志.全部免征農業稅后鄉鎮機構改革的難點和對策分析[J].甘肅農業，2006（11）. （責編：徐煥斗）endprint