以制度和法治整治“為官不為”

朱克力

2016年1月18日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話中指出：總的看，我們的干部隊伍素質不斷提高、結構明顯改善，但是一個突出問題是部分干部存在一定程度的“為官不為”。此后，他對領導干部的“為官不為”現象多次提出告誡，并對各級黨組織及領導干部著力整治“為官不為”提出要求。

當前，“為官不為”的表現形式有很多，諸如紀律松散、失職瀆職、拖延懈怠、政令不暢、壓著不辦、隱瞞不報等等。無論是不敢為、不愿為還是不能為，其背后是不求有功但求無過的懶政思維，實質也是一種變相腐敗，已經成為政治肌體中的隱性毒瘤，亟須通過多方治理尤其是借助制度和法治的途徑來治其根本。

“為官不為”的經濟學分析

美國經濟學家霍姆斯特朗及米爾格羅姆提出過一個原理，說的是在兩個以上的不同活動之間，雇主若不能監督雇員的時間與精力分配，將產生兩種可能的后果：一種是雇員投入每項活動的 時 間 或 精 力 的 邊 際 報 酬 率 相等，一種是雇員任何時間和精力都 不 會 投 入 邊 際 報 酬 率 低 的 活動。照此原理，不難理解為何會出現“為官不為”，也有助于各級黨組織和領導干部更有針對性地設計出科學合理的對策機制，解決“為官不為”問題，而免于一般意義上的道德化評判。

不可否認，與經濟新常態相對應的社會新環境正在形成。但在舊的激勵體系打破后，新的激勵體系尚未完全建成。各級領導干部習慣了之前唯GDP論的單一目標，指標易于量化，容易設計報酬體系。如今的考核指標趨于多元化，除了經濟增長，也越來越重視民生、環保、扶貧和反腐等等。后者不像GDP那樣方便計量，不易進行報酬體系設計。當新舊激勵機制有待接續，約束監督機制又未建立之時，“為官不為”被當作一種相對低邊際成本的所謂“理性”選擇得以存在。此外，機構職位設置不合理，缺乏嚴格的崗位責任制，干多干少、干好干壞的差別不大，以及考核監督主體多元化，同一件事政府、輿論、民意等評價體系各有標準，令領導干部尤其是基層工作往往面臨左右不討好的處境，甚而產生無所適從之感，也加劇了“為官不為”現象的發生。

“為官不為”主要有三種情況：一是能力不足而“不能為”；二是動力不足而“不想為”；三是擔當不足而“不敢為”。我們需要從干部選拔、問責、考評機制上來反思滋生“為官不為”的土壤，正是監督不力、權責不清、激勵不到位造就了“庸官懶政”。與此同時，造成“為官不為”有三大“短缺”：一是競爭短缺，令干部主動作為的動力不足；二是問責短缺，讓干部敷衍塞責的壓力不大；三是考評短缺，使干部能上能下的活力不強。清華大學經管學院院長錢穎一認為，作為經濟學重要原則，“把激勵搞對”既是中國經濟改革成功的經驗，沒有“把激勵搞對”也是目前許多問題的癥結。

效能提升的制度性思考

建設現代意義上的服務型政府是中國改革的重要目標。服務型政府的一大特征在于具有較高的行政效能。

當前，在公共管理隊伍整體素質明顯提高的同時，也應看到其存在的不足：一是專業化程度不高，難以適應高效、快捷的形勢要求；思想觀念陳舊，習慣于用傳統思維、傳統手段對待變化了的新形勢，缺乏創新精神；知識結構不合理，缺乏熟悉國際通行的行政管理運行方式的人才，整體素質難以適應與國際社會全面接軌的需要。二是部分人員服務意識不強，在公共服務中沒有以群眾利益為導向，解決實際困難的能力與意愿不夠，不能真正樹立服務型政府的理念。三是機構規范化和法治化程度不高，改革開放以來盡管制定了很多這方面的規章制度，但在習慣上和現實生活中，有些人卻并不遵守這些字面上的規范辦事，說的是一套，做的卻是另一套，嚴重損害了政府信譽。

對政府部門而言，提升效能需全面引入以績效考核為導向的機制。即基于能力、效率、服務質量、公共責任和公眾滿意程度等方面的分析與判斷，對政府服務過程中的投入、產出、中期成果及最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級。服務質量及公眾需求的滿足是績效考核首位的評價標準，蘊涵了公共責任和服務公眾的管理理念。績效考核借助現代信息技術在部門之間、部門與公眾之間進行溝通與交流的廣泛運用，通過公共責任機制，尋求政府管理對立法機構和對公眾負責的統一。

如今，績效管理已演變成各國改進和評價政府管理一個行之有效的工具。我們不妨借鑒其他國家先進經驗，針對中國自身實際情況，努力探討和構建適應中國社會、政治、經濟和文化環境的公共管理模式，從而告別“為官不為”和“庸官懶政”。

權力運行的法治化軌道

規范權力運行和治懶治庸離不開合理激勵。倘若僅僅就事論事地看待“為官不為”，容易一葉障目，難以治其根本。事實上，績效管理機制的不完善，對政府效能和權力運行造成影響，“為官不為”才有了巨大生存空間。在推行薪酬制度改革的同時，應建立健全選人用人機制，完善干部考核評價標準，將服務態度、服務質量、辦事公開、依法辦事、規范辦事和辦事效率等納入績效管理內容，改變干少干多和干壞干好都一樣的逆向激勵效應，適當推行試錯容錯機制，包容和鼓勵干部敢于在改革中先行先試，在創新中奮勇前行。

規范權力運行和治懶治庸離不開依法問責。有權必有責，用權受監督，違法要追究，對“為官不為”者理應依法處以責罰。加強干部問責有助于強化責任意識，對提高領導水平及工作能力也有助益。唯有從法律制度體系層面健全干部責任追究機制，才能有效治理懶政怠政。問責須有力度，寬軟則無效果，遵循法治精神筑牢干部問責的硬約束，做到嚴格監管、權責統一、以懲施教，將治標與治本有機結合在一起，使依法問責真正成為整治“為官不為”和“庸官懶政”的利器。

規范權力運行和治懶治庸離不開效能監察。對效能的監察既可在決策、執行、監督等單個環節專項進行，也可針對某方面問題全方位開展。做到政務公開，對群眾的效能投訴積極受理并完善相關投訴機制。效能考核應科學合理，客觀評價干部工作業績。運用大數據提供“互聯網+政務服務”，健全完善公開承諾和限時辦結等制度。注重各監督主體間的配合與協調，整合效能監察力量，督促干部不待揚鞭自奮蹄。除此之外，更加清晰界定不同部門和崗位的職能和權責，可以讓權力運行更有邊界感。

規范權力運行和治懶治庸離不開群策群力。一是建立權威智庫機構，進行政府創新。加強政府績效管理的理論和實踐研究，有助于推動我國政府績效管理規范化。比如可適當引入企業管理理念及方法，在目標體系、組織體系、考核體系、考核結果的使用等方面，分別進行完善與創新。二是優化政府組織結構，健全決策機制。應完善重大事項集體決策、專家咨詢、社會公示和聽證以及決策失誤責任追究制度，這是堅持民主監督、促進依法行政的必由路徑，也是提升政府效能、防腐拒變的重要條件和有效措施。三是充分應用現代信息技術，向公眾提供陽光、文明的公共服務，有力提升政府效能。endprint