福建省2021年度碳排放配額分配實施策略

夏 磊 鄧穎慧 劉 慧 朱 峰 方希智

廣州綠石碳科技股份有限公司

0 前言

實現(xiàn)碳達峰、碳中和是以習近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局作出的重大戰(zhàn)略決策。近年來，福建省深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展道路，積極應(yīng)對氣候變化，碳減排工作取得積極進展。全省經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，水、大氣、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量長期保持全優(yōu)并居全國前列，單位GDP 的CO2排放持續(xù)下降。到“十三五”末，全省單位GDP 的CO2排放較2015年下降超20%。

2016年底，福建省地方碳排放權(quán)交易市場啟動交易，成為國內(nèi)第8 個區(qū)域碳市場。福建碳市場試點相關(guān)工作雖起步較晚，但起點高。在碳市場的核心制度、運行規(guī)則、分配方法上全面對接全國碳市場總體思路，并結(jié)合福建實際積極創(chuàng)新，建立起了系統(tǒng)完善的制度體系。經(jīng)過5 年探索，已初步建成具有福建特色的碳排放權(quán)交易體系，為全國碳市場建設(shè)提供了福建經(jīng)驗。目前，福建碳市場將電力、鋼鐵等9 個高排放行業(yè)約300 家企業(yè)納入配額管理，覆蓋工業(yè)領(lǐng)域80%以上碳排放，通過市場機制激勵企業(yè)主動采取措施實現(xiàn)節(jié)能、降碳、減污。截至目前，累計成交3 700萬t，金額突破9.7億元。

1 方案編制背景

根據(jù)《福建省碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》（省政府令第214號）、《福建省碳排放權(quán)交易市場建設(shè)實施方案》（閩政〔2016〕40號）、《福建省碳排放配額管理實施細則（試行）》（閩發(fā)改生態(tài)〔2016〕868 號）等文件要求，省級碳排放權(quán)交易主管部門應(yīng)根據(jù)本省溫室氣體控制總體目標，結(jié)合經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、重點排放單位情況等因素，設(shè)定年度碳排放配額總量，制定碳排放配額分配和管理細則，報省人民政府批準后向社會公布。碳排放配額具體分配方案應(yīng)當根據(jù)行業(yè)基準水平、減排潛力和重點排放單位歷史碳排放水平等因素，經(jīng)征求相關(guān)行業(yè)主管部門意見后制定。碳排放配額實行動態(tài)管理，每年確定一次。自2016年福建碳市場啟動，每個年度主管部門均編制了配額分配方案并向社會發(fā)布。2022 年7月，福建省碳排放權(quán)交易工作協(xié)調(diào)小組辦公室發(fā)布了《福建省2021 年度碳排放配額分配實施方案（征求意見稿）》，并公開征求意見[1］。

2 方案主要內(nèi)容

方案由正文和附錄組成。正文包括5個部分，分別為納入配額管理的企業(yè)范圍、配額總量與構(gòu)成、配額分配方法、配額調(diào)整機制和其他事項，附件為2021年度分行業(yè)配額計算方法，包括電力、鋼鐵、化工、石化、有色、民航、建材、造紙、陶瓷9大行業(yè)。

1）納入配額管理的企業(yè)范圍

納入范圍為電力、鋼鐵、化工、石化、有色、民航、建材、造紙、陶瓷等9大行業(yè)中，2018至2021年度任意一年綜合能源消費總量達5 000 tce 以上（含）的企業(yè)法人單位或獨立核算單位。已納入全國碳市場的發(fā)電行業(yè)企業(yè)不納入全省碳市場管理，但含自備電廠的非發(fā)電行業(yè)企業(yè)扣除發(fā)電部分后納入全省碳市場管理。2021年度納入配額管理的重點排放單位將根據(jù)2021年度碳排放核查結(jié)果確定。

2）配額總量與構(gòu)成

根據(jù)全省單位生產(chǎn)總值CO2排放下降目標，結(jié)合經(jīng)濟增長、行業(yè)基準水平、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、減排潛力和重點排放單位歷史排放水平等因素確定年度配額總量。配額總量由既有項目配額、新增項目配額和市場調(diào)節(jié)配額三部分構(gòu)成。其中，既有項目配額、新增項目配額根據(jù)本方案確定的配額計算方法進行核定。市場調(diào)節(jié)配額為既有項目配額與新增項目配額之和的5%，用于市場靈活調(diào)節(jié)。

3）配額分配方法

2021 年度企業(yè)配額分配采用基準線法和歷史強度法。

(1)基準線法

電力（電網(wǎng)）、建材（水泥和平板玻璃）、有色（電解鋁）、化工（以SiO2為主營產(chǎn)品）、民航（航空）等行業(yè)重點排放單位采用基準線法分配配額。對采用基準線法分配的行業(yè)，新增項目投產(chǎn)滿12個月后轉(zhuǎn)為重點排放單位，并納入配額管理。重點排放單位配額=行業(yè)基準值×產(chǎn)量。

（2）歷史強度法

有色（銅冶煉）、鋼鐵、化工（除主營產(chǎn)品為SiO2外）、石化（原油加工和乙烯）、造紙（紙漿制造、機制紙和紙板）、民航（機場）、陶瓷（建筑陶瓷、園林陶瓷、日用陶瓷和衛(wèi)生陶瓷）等行業(yè)重點排放單位采用歷史強度法分配配額。對采用歷史強度法分配的行業(yè)，新增項目投產(chǎn)滿24個月后轉(zhuǎn)為重點排放單位，并納入配額管理。重點排放單位配額=歷史強度值×減排系數(shù)×產(chǎn)量。

4）配額調(diào)整機制

(1) 采用基準線法分配配額的重點排放單位，設(shè)置配額缺口比例上限。配額缺口比例上限為重點排放單位當年度經(jīng)核查排放量的20%，超過比例部分的配額缺口無效。

(2) 采用歷史強度法分配配額的重點排放單位，若因產(chǎn)品品種或產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等變化，導致當年度出現(xiàn)配額盈余（或缺口）過大的，對配額盈余（或缺口）比例設(shè)置4檔最高限值，超過比例部分的配額盈余（或缺口）無效。

5）其他事項

主要規(guī)定了重點排放單位合并、分立與關(guān)停情況的處理方法，強調(diào)了重點排放單位碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量執(zhí)法檢查以及剩余的市場調(diào)節(jié)配額注銷等事宜。

3 方案主要變化

1）指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平總書記來閩考察重要講話精神，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于碳達峰碳中和的決策部署，持續(xù)開展碳排放配額管理，推進重點企業(yè)減污降碳協(xié)同增效。依照公平、公正、公開原則，充分運用市場機制督促企業(yè)落實溫室氣體控排目標，以歷史強度法、行業(yè)基準線法為基本方法開展配額分配。同時，注重做好與全國碳市場的銜接并充分考慮疫情對企業(yè)生產(chǎn)的影響，合理設(shè)置減排系數(shù)和調(diào)節(jié)機制，確保全省碳市場健康平穩(wěn)運行。

2）納入配額管理的企業(yè)范圍

相較于2020 年度配額分配方案，2021 年度納入配額管理的企業(yè)范圍有所調(diào)整[2］。綜合能源消費總量的基準年由2013 年以來調(diào)整為2018-2021 年度，這主要是考慮部分企業(yè)近幾年能源消費情況可能未達到限定值，對納入碳市場的企業(yè)名單根據(jù)生產(chǎn)情況保持動態(tài)更新。

3）配額總量與構(gòu)成

2020 年度市場調(diào)節(jié)配額由于考慮近年來碳市場整體有一定配額節(jié)余暫不預(yù)留，2021年度則預(yù)留了既有項目配額與新增項目配額之和的5%用于市場調(diào)節(jié)配額，這也充分體現(xiàn)了市場機制的靈活性，通過合理靈活設(shè)置調(diào)節(jié)機制來保障碳市場的穩(wěn)定運行。

4）配額分配方法

配額分配方法是碳市場機制的核心制度之一，配額分配不當可能會導致配額盈余過多、碳價過低、交易不活躍，也可能導致配額缺口過多、碳價過高、企業(yè)壓力過大。自交易啟動以來，福建碳市場采用基準法、歷史強度法和歷史法等方法分配配額，后期逐步淘汰歷史法，采用基準法和歷史強度法為主。2021 年最大的變化在于繼續(xù)向基準法過渡，新增電網(wǎng)行業(yè)采用基準法，供電線損率基準取值3.66%。在基準法和歷史強度法分配的行業(yè)中，除石化（原油加工、乙烯）和有色（銅冶煉）維持不變，其他行業(yè)或基準值有變化，或減排系數(shù)有變化，或能源結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)系數(shù)有變化。總體而言，2021年度的配額分配相對2020 年而言整體有所放松，主要體現(xiàn)在：

（1）采用歷史強度法的部分行業(yè)減排系數(shù)有所上調(diào)，如鋼鐵、化工（除主營產(chǎn)品為SiO2外）、造紙（紙漿制造、機制紙和紙板）、民航（機場）。

（2）采用歷史強度法的部分行業(yè)能源結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)系數(shù)有所上調(diào)，如陶瓷（建筑陶瓷、園林陶瓷、日用陶瓷和衛(wèi)生陶瓷）。

（3）采用基準法的部分行業(yè)基準值有所上調(diào)，如有色（電解鋁）、化工（以SiO2為主營產(chǎn)品）。但對于民航（航空）、建材（水泥、平板玻璃）而言，基準值均有不同程度的下調(diào)，配額有所縮緊（見表1）。

表1 福建省2021年度碳排放配額分配方法變化

5）配額調(diào)整機制

2021年度配額調(diào)整機制借鑒參考了《2019-2020 年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》，對采用基準線法分配配額的重點排放單位設(shè)置配額缺口比例上限[3］。配額缺口比例上限為重點排放單位當年度經(jīng)核查排放量的20%，超過比例部分的配額缺口無效。這是充分考慮了與全國碳市場的銜接，同時考慮疫情對企業(yè)生產(chǎn)的影響，高效統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展，降低配額缺口較大的重點排放單位所面臨的履約負擔，確保全省碳市場健康平穩(wěn)運行。

4 討論與建議

1）政策規(guī)則的時效性

由于疫情和其他因素影響，近兩年福建省配額分配方案均在第二年的下半年發(fā)布，如2020 年度配額分配方案為2021 年10 月發(fā)布，2021 年度配額分配方案為2022 年7 月發(fā)布征求意見稿。從配額分配角度而言，分配方案需要提前征求企業(yè)及各相關(guān)方的意見，且應(yīng)該在正式施行前發(fā)布。這樣企業(yè)才能充分理解政策，并且以政策為導向，根據(jù)市場情況自行選擇通過何種方式去完成碳交易履約工作。如果因為政策滯后，導致企業(yè)可能無法提前安排節(jié)能降碳的改造，那這與碳市場的初衷是相違背的。碳市場的本職就是利用市場化手段、經(jīng)濟化手段去倒逼企業(yè)進行節(jié)能減排，應(yīng)該提前出臺政策，讓企業(yè)在政策允許范圍內(nèi)更低成本履約。對于納入企業(yè)名單公布也同樣如此，近兩年的企業(yè)名單均在當年的核查工作完成后才公布，如2020 年度配額分配方案發(fā)布時已完成核查工作，故方案中附企業(yè)名單，2021年度配額分配方案征求意見稿發(fā)布時核查工作尚未完成，故方案中未附企業(yè)名單。也就是說，企業(yè)都是事后才知道自身要納入碳交易市場，被動去參與碳交易，導致部分新納入的企業(yè)不熟悉政策和規(guī)則，增加履約的成本。應(yīng)提前安排新納入企業(yè)名單的報送以及核查工作，確認新納入企業(yè)名單，并對新納入企業(yè)開展相應(yīng)的培訓工作，保證新納入企業(yè)對于政策和規(guī)則的熟悉，讓企業(yè)更好地參與碳交易市場。

2）分配方法的合理性

目前，國內(nèi)碳市場的配額分配主要分為基準法、歷史強度法和歷史法，福建碳市場在啟動初期三種方法均有采用，近幾年歷史法已經(jīng)逐步被淘汰，以基準法和歷史強度法為主，且采用基準法的行業(yè)逐步增加，這也是符合碳市場配額分配的原則，鼓勵先進淘汰落后。但對于地方碳市場而言，在配額分配基本原則情況下，可能需要更多結(jié)合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)情況適當調(diào)整。

（1）建材行業(yè)（水泥）

2021 年度，水泥行業(yè)配額分配延續(xù)了基準法，同時進行了優(yōu)化，在熟料基準值方面，分4 000 t/d（含）以上熟料生產(chǎn)線和2 000 t（含）~4 000 t/d 熟料生產(chǎn)線，這充分考慮了福建省本地水泥產(chǎn)業(yè)情況。根據(jù)福建省工業(yè)和信息化廳公布的2021 年福建省水泥熟料平板玻璃生產(chǎn)線清單，截至2021 年底，福建省水泥熟料生產(chǎn)線共計44條，其中4 000 t/d以下生產(chǎn)線18條，其中2 500 t/d生產(chǎn)線17條，2 000 t/d生產(chǎn)線1 條[4］。由于不同規(guī)格生產(chǎn)線能耗、碳排放水平差異較大，所以增加4 000 t/d 熟料生產(chǎn)線基準值是十分合理的。在這個基礎(chǔ)上，建議考慮增加廢棄物協(xié)同處置的配額。目前，很多水泥企業(yè)均有協(xié)同處置生活垃圾、污泥、危險廢棄物等，協(xié)同處置過程中，可能會增加企業(yè)電耗及煤耗。參考北京的配額分配方案，同樣也是考慮廢棄物協(xié)同處置，廢棄物協(xié)同處置基準值分a、b兩類，分別取0.3 tCO2/t廢棄物和0.1 tCO2/t廢棄物，a 類是以飛灰等熱值較低的廢棄物，b 類是以廢礦物油、工業(yè)廢物等熱值較高的廢棄物[5］。由于水泥行業(yè)高碳排放屬性，福建省水泥熟料生產(chǎn)線較多，產(chǎn)能較大，在配額分配時可調(diào)研廢棄物協(xié)同處置具體情況，以及對應(yīng)增加的能耗、碳排放情況，適當在配額分配時給予考慮。

（2）鋼鐵和造紙行業(yè)

根據(jù)2020年度納入企業(yè)名單，鋼鐵企業(yè)25家，造紙企業(yè)17家，數(shù)量均不少。參考廣東省配額分配方案，鋼鐵行業(yè)煉焦、石灰燒制、球團、燒結(jié)、煉鐵、煉鋼（轉(zhuǎn)爐）、煉鋼（電爐）等工序均采用基準法分配配額，造紙行業(yè)普通造紙和紙制品生產(chǎn)企業(yè)采用基準線法分配配額[6］。可在下一年度配額分配時，根據(jù)鋼鐵和造紙行業(yè)實際情況，研究探索基準法的可行性，進一步深化基準法適應(yīng)范圍。