城市公共事業民營化過程中政府監管責任淺析

胡萌??

摘要：

經歷國有企業民營化改革后的蘭州自來水公司超年限使用自來水輸送管道，原蘭州石化公司原料動力廠爆炸事故的油渣在自來水廠附近堆放近30年之久，最終導致蘭州市自來水苯超標事件發生，直接威脅到公眾的生命安全。為何國有企業民營化改革后沒有提高產品、服務的質量，反而出現了威脅公眾安全的事件？本文通過蘭州自來水公司民營化改革的分析，找到問題主要癥結所在——政府監管缺位，并提出應對之策，避免水質危機事件的再次上演。

關鍵詞：公共事業民營化；政府監管

2014年4月蘭州威立雅水務集團檢測出自來水苯超標，盡管蘭州市政府不到一個星期就宣布解除應急措施，意味著危機已經得到解決，但對蘭州自來水苯超標事件來龍去脈進行梳理與分析，我們不難發現，僅僅憑借三五天的應急措施是無法真正解決蘭州自來水公司民營化出現的問題，苯超標事件只會是其中的一個小插曲，而更大的危機仍然潛伏著。

一、自來水苯超標事件主要癥結——政府監管缺位

依據蘭州“4·11”自來水苯超標事件應急處置領導小組的通報，危機是由自來水廠周邊的地下含油污水引發。地下含油污水是由于地面的污染油渣下滲進老化的自來水自流溝。依照國家標準，水泥自來水管道及水泥溝渠的使用年限為50年，而始建于1955年、已經超過使用年限的這些自流溝卻一直被使用到現在。并且，1987年和2002年發生的爆炸事故所遺留的污染油渣至今未被妥善處置，自來水廠的自流溝也一直與含油廢渣毗鄰共處。顯然，這與政府監管不到位有很大關系。

在城市公共事業民營化的過程中，市場介入后，以營利為首要目的的企業和以滿足公眾需求、維護公眾利益為己任的政府在一定程度上必然存在著力量博弈。如果政府置公眾需求不管不問，放棄對公眾利益的保障，結果一定是企業瘋狂追逐利潤，放棄對供水管網的維護改造與設備更新，頻繁上調水價，大幅降低產品和服務的質量，最終損失由公眾承擔。盡管公共事業民營化意味著部分公共服務的生產將由市場主體來承擔，政府也將這些相應的權力出讓給市場主體，逐漸退出壟斷地位，不再直接生產公共服務，但并不意味著政府將監督的責任和義務也出讓給企業，而是政府在公共事業產品和服務的生產上扮演更少的角色，將重點放在對提供者——企業的監管上。主要包括以下三個方面。

（一）進入監管

競爭是民營化成功的關鍵，“壟斷提供公用事業服務不能滿足公眾日益增長的需求。不論是公共壟斷機構還是私人壟斷服務部門，為追逐私利都會濫用其壟斷地位，減弱其對消費者的回應性，因而很難滿足公眾的適當需求。”在2007年，法國威立雅集團進軍蘭州時，出價17.1億人民幣（凈資產的4倍溢價）用“高溢價”的方式競得蘭州自來水公司45%的股權。蘭州市自來水供應只此威立雅一家企業，自來水供應服務缺乏市場競爭。

（二）質量監管

自來水供應服務關系著公眾生活用水安全，政府有責任也有義務保障公眾利益，滿足公眾需求，保障居民生活用水的質量。蘭州市政府沒有對企業供水服務的質量，包括水質以及配套的管網系統和設備進行有效的監督，自來水輸送管道超限服役，自來水異味、苯超標等問題都被政府忽視。

（三）退出監管

政府缺乏對原石化公司原料動力廠的退出進行有效監管，沒有妥善處置爆炸事故所遺留的污染油渣，污染環境，最后導致渣油下滲土壤進入地下自流溝，影響居民生活用水，對居民生活安全用水造成危害。

二、城市公共事業民營化過程中政府如何履行監管責任

（一）引入競爭機制，減輕企業負擔，更好地服務公眾

盡管在民營化改革過程中，企業采取競標的方式獲得股權，但從自來水供水這一服務來看，依舊只有一家蘭州威立雅水務公司承擔著向居民供水的任務。自來水龐大供水管網的更新換代任務若僅有一家供水公司承擔，勢必有些沉重，若是劃分供水區域，采用多家公司共同承擔供水服務，企業對供水管網維護與設備更新的負擔自然會減輕許多。同時，多家供水公司在自來水供應經營上存在競爭，水質和水價的穩定也會有一定程度的保障。

（二）完善制度機制，為企業提供良好的民營化施行環境

政府應該通過立法完善對企業經營的監管，用明晰的法律條文來規制企業的行為，從而營造一個有利于民營化改革良好發展的制度環境。“民營化的推行是建立在市場發育成熟、產權清晰、法律法規健全等條件之上的。為此，政府要擔負起制度設計主體的責任，規范市場秩序，清除民營化過程中的制度障礙。”

1.制定嚴格的檢驗標準，規范企業經營。自來水使用關系公眾的安全，一方面，政府應該制定嚴格的水質檢驗標準，在不同地區因地制宜。比如，針對渣油下滲導致的水污染在檢驗方面存在著隱蔽性和長期性的特點，這要求政府制定的檢驗標準必然更加嚴格準確。另一方面，政府必須督促并嚴格要求企業的供水管網和機器設備符合標準。

2.建立健全追責機制，嚴懲違法企業。“私營部門取得公用事業經營權后，受逐利性影響很容易從自身利益而不是公眾利益考慮生產經營，一旦無利可圖，企業可能一走了之，可能消極應付，而公共服務卻不能因此而打折扣”，因此政府必須建立健全追責機制，對企業進行控制或管制。原蘭州石化公司原料動力廠沒有妥善處理爆炸事故的廢渣，政府當時沒能督促其按規定履行清除廢渣的義務，直接損害了公眾利益，導致最終水質危機爆發。

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（作者單位：南昌大學公共管理學院，江西 南昌 330031）endprint