基于SWOT分析的京津冀城市群協(xié)同發(fā)展制度評價

耿海清，李天威

(環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心，北京 100012)

基于SWOT分析的京津冀城市群協(xié)同發(fā)展制度評價

耿海清，李天威

(環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心，北京 100012)

由于制度關系到資源配置，因此開展制度評價有利于改進資源配置關系，從根本上防治重大資源環(huán)境問題。從世界銀行等國際組織的實踐來看，制度評價已經(jīng)成為戰(zhàn)略環(huán)境評價的重要發(fā)展方向。通過辨析城市群協(xié)同制度與資源環(huán)境之間關系，針對京津冀協(xié)同發(fā)展這一命題，采用程序化的SWOT分析方法，系統(tǒng)識別了有利因素和不利因素，進而在綜合判斷基礎上提出了促進京津冀協(xié)同發(fā)展的制度建設方向和建設要求，具體包括突出京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組的作用，建立京津冀環(huán)境保護協(xié)調管理機構和產(chǎn)業(yè)轉移對接機制，以及適當調整京津冀行政區(qū)劃等。

京津冀；協(xié)同發(fā)展；制度；評價

2014年京津冀協(xié)同發(fā)展工作座談會明確提出要實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，并將之升級為一項重大的國家發(fā)展戰(zhàn)略。之后，京津冀協(xié)同發(fā)展問題日益引起社會關注，有關制度建設不斷加強，迄今不僅在國家層面成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組，建立了三地主要黨政領導參加的工作交流座談會機制，簽署了大量多層次、多領域的跨地區(qū)合作協(xié)議，而且在官方和民間還建立起了大量的交流論壇和合作平臺。然而，與長三角城市群和珠三角城市群相比，京津冀地區(qū)合作機制建立的時間相對較晚，合作的形式也比較單一，并且現(xiàn)有機制主要依賴高層推動，與市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的要求還存在較大差距。之所以如此，與京津冀三地政治地位不平等，經(jīng)濟地位不對等，以及相互之間復雜的競爭關系等因素有關[1-2]。因此，要實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，必須深入解析三地之間的合作需求和制約因素，并據(jù)此建立互利共贏的協(xié)同制度，這也是解決區(qū)域環(huán)境問題的根本所在。

1 城市群協(xié)同機制與資源環(huán)境的關系辨析

一般來說，經(jīng)濟資源可以經(jīng)由兩種途徑配置，一種是政府配置，另一種是市場配置。在城市群地區(qū)，不管采取哪種配置方式，最終都會落實到具體的產(chǎn)業(yè)和空間上，進而產(chǎn)生不同程度的環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源耗竭。我國城市群地區(qū)普遍存在的產(chǎn)業(yè)布局混亂、重復建設、資源利用效率低下、環(huán)境污染突出等問題，從根本上講就是由于資源不合理配置造成的。由于城市群地區(qū)存在大量的政府主體，在自身利益的驅使下存在各行其是的沖動，而市場機制又難以協(xié)調其中的利益關系，因此協(xié)同制度是否完善對于城市群可持續(xù)發(fā)展至關重要。如果協(xié)同機制完善，則能有效發(fā)揮政府和市場的優(yōu)勢，使資源在城市群內得到合理配置，使各城市之間形成合理的產(chǎn)業(yè)協(xié)作關系，同時提高資源的利用效率，減小環(huán)境影響。如果協(xié)同機制不完善，則有可能導致資源配置不合理，甚至造成嚴重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染。因此，所有能夠影響資源在城市群內配置的協(xié)調機制，最終都會借由產(chǎn)業(yè)造成資源環(huán)境問題，其內在邏輯關系如圖1所示。當前京津冀城市群存在的區(qū)域性資源環(huán)境問題，在很大程度上也是由于協(xié)同機制不完善，資源配置不合理而造成的，需要從制度建設的角度予以解決。

圖1 城市群協(xié)同發(fā)展制度與環(huán)境問題的邏輯關系Fig.1 The logical relationship between urban agglomeration development institutions and environmental problems

2 京津冀城市群協(xié)同發(fā)展的SWOT分析

SWOT分析是一種廣泛用于戰(zhàn)略、規(guī)劃制定，以及組織、制度建設等領域的分析工具，可在區(qū)域、組織和項目等不同層次使用。其中，S(Strengh，優(yōu)勢)是指實現(xiàn)目標具有的資源或能力；W(Weakness，劣勢)是指實現(xiàn)目標面臨的主要制約、不足或缺陷；O(Opportunity，機遇)是指實現(xiàn)目標面臨的有利形勢；T(Threat，挑戰(zhàn))是指不利于目標實現(xiàn)的潛在制約因素。在分析中，優(yōu)勢和劣勢一般是區(qū)域或組織的內生因素，機遇和挑戰(zhàn)則是區(qū)域或組織的外生因素[3-4]。本文采用程序化的SWOT分析方法來識別京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的有利和不利因素，并據(jù)此提出制度設計方面的要求。

2.1支持和制約因素識別

在文獻查閱和調查研究的基礎上，首先初步篩選出京津冀城市群協(xié)同發(fā)展面臨的優(yōu)勢、劣勢、機遇和挑戰(zhàn)各若干條，然后通過課題組內部討論，保留最核心的20條，即優(yōu)勢、劣勢、機遇和挑戰(zhàn)各5條，邀請8名專家分別對選項進行重要性排序，最重要的賦值1，次重要的賦值2，其他以此類推，最不重要的賦值5。通過對專家的賦值加總，綜合確定各選項的重要性。各選項及得分情況如表1所示。

由于表1是對各個選項進行優(yōu)先度排序，因此得分越低的選項越重要。從優(yōu)勢、劣勢、機遇、挑戰(zhàn)4個方面各選兩個最重要的選項置于表2中，共8個選項，然后再進行兩輪專家判斷。第一輪將這8個選項分為三檔，即最重要、中等重要和相對不重要，要求每位專家分別給出每個選項所屬的檔次。例如，“對協(xié)同發(fā)展有內在需求”這一項共有6位專家將其歸入了最重要一檔，2位專家將其歸入中等重要一檔，沒有人認為其相對不重要。最重要一檔賦值3，中等重要一檔賦值2，相對不重要一檔賦值1。對于每個選項，將選擇各檔的專家數(shù)與相應檔次的賦值相乘，可得到該選項的得分m1。對于優(yōu)勢和機遇，直接將其得分移到得分m2欄。對于劣勢和挑戰(zhàn)，需要進行第二輪專家投票判斷，由每位專家判斷該選項能否改變。選擇“能改變”的專家數(shù)除以專家總數(shù)，得到該選項可能改變的概率。然后用該概率值乘以前面的m1，得到新一輪得分值m2。在本次SWOT分析中，m1=166，m2=120。一般認為，如果m2/m1<0.3，則SWOT分析不成功；0.3≤m2/m1≤0.7，則大部分關鍵因素被識別出；如果0.7

表1 京津冀城市群協(xié)同發(fā)展的SWOT分析

表2 京津冀城市群協(xié)同發(fā)展SWOT分析關鍵因素匯總

2.2制度建設方向判別

根據(jù)表2中m2的得分高低，可進一步篩選出京津冀協(xié)同發(fā)展制度建設需要最優(yōu)先考慮的因素。在此，“驅動因素”和“制約因素”中各取兩個得分最高者，分別是“對協(xié)同發(fā)展有內在需求”、“區(qū)域資源環(huán)境問題倒逼三地必須協(xié)作”、“區(qū)域發(fā)展不平衡”和“行政分割使三地利益很難協(xié)調”。接下來，需要對這4個選項分別提出需要優(yōu)先考慮的制度建議。對于“對協(xié)同發(fā)展有內在需求”這一選項，考慮到京津冀三地政治地位不對等的現(xiàn)狀和已經(jīng)建立的協(xié)作機制，認為應該優(yōu)先考慮在現(xiàn)有機制內克服政治地位不對等問題，而在短期內最有效的方法就是加強高層協(xié)調，因此建議要突出京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組的作用。對于“區(qū)域資源環(huán)境問題倒逼三地必須協(xié)作”這一選項，由于區(qū)域層面的資源環(huán)境保護能夠促進產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，而這正是解決三地諸多問題的根本所在，因此認為在京津冀協(xié)同發(fā)展的機制建設過程中，應該把資源環(huán)境協(xié)調機制的建設放在首位，在現(xiàn)階段應首先建立京津冀環(huán)境保護協(xié)調管理機構。對于“區(qū)域發(fā)展不平衡”，主要是經(jīng)濟發(fā)展不平衡或產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，據(jù)此應該借京津冀內部產(chǎn)業(yè)轉移和調整之際，首先建立起有效的產(chǎn)業(yè)轉移對接機制，為區(qū)域產(chǎn)業(yè)再布局提供幫助。對于“行政分割使三地利益很難協(xié)調”的問題，在我國當前的政治體制下，進行行政區(qū)劃調整是最有效的手段，而國外在解決此類問題時一般也是如此。

表3列出了京津冀城市群協(xié)同發(fā)展的制度建設方向及其可行性。根據(jù)程序化的SWOT分析方法，其中“風險”和“影響”的賦值區(qū)間為0～5，0表示無風險或無影響，即操作起來沒什么難度；5表示操作起來非常困難，但一旦付諸實施成效也非常顯著。將“風險”和“影響”的賦值相乘，得到各個制度建設選項的“風險得分”；將“風險得分”與表2中對應的“關鍵因素”的m2相乘，得到“關鍵因素風險值”。其中，“建立京津冀產(chǎn)業(yè)轉移對接機制”的風險值最小，表示最容易實施；“重新調整京津冀行政區(qū)劃”的風險值最大，表示實施起來難度最大；“進一步突出京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組的作用”和“建立京津冀環(huán)境保護協(xié)調管理機構”的難度則介于二者之間。將四個選項的“關鍵因素風險值”加總除以表2中的m1，可判斷制度建設方案的總體風險。本次得分為3.46，說明總體來看風險較小(一般認為低于6屬于低風險，介于6和11之間為中等風險，高于11則屬于高風險項目)，可以作為制度建設的重要依據(jù)。

表3 京津冀城市群協(xié)同發(fā)展的制度建設方向及其可行性

2.3制度建設相關建議

2.3.1突出京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組作用

疏解北京市的非首都功能和解決北京市的大城市病是此輪京津冀協(xié)同發(fā)展的出發(fā)點，推動力主要來自于中央高層。同時，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》也是由京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組組織編制、中央政治局常委會議審議通過的。從目前來看，該綱要已經(jīng)成為京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設計和行動綱領。據(jù)此，為了更好地實施這一綱要，協(xié)調三個行政區(qū)之間的利益沖突，應當進一步突出京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組的作用，并努力將其建設成為類似于大倫敦市政府的區(qū)域協(xié)同發(fā)展機構。相反，如果繼續(xù)依托聯(lián)席會議機制，通過三地之間的平等協(xié)商來促進協(xié)同發(fā)展，恐怕難以克服三地之間錯綜復雜的利益沖突。

2.3.2建立京津冀環(huán)保協(xié)調管理機構

2015年12月初京津冀三地環(huán)保廳局簽署了《京津冀區(qū)域環(huán)境保護率先突破合作框架協(xié)議》，提出以大氣、水、土壤污染防治為重點，率先從十項重點工作實現(xiàn)突破，分別是聯(lián)合立法、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、信息共享、協(xié)同治污、聯(lián)動執(zhí)法、應急聯(lián)動、環(huán)評會商和聯(lián)合宣傳。京津冀三地環(huán)保廳局表示今后將加強交流協(xié)作，定期召開會議，解決區(qū)域環(huán)境治理和生態(tài)建設的重點難點問題，積極推進京津冀協(xié)同發(fā)展。然而，由于京津冀區(qū)域性環(huán)境問題的成因十分復雜，必須統(tǒng)籌治理才能獲得好的效果，這種通過召開會議落實環(huán)境保護合作協(xié)議的方式尚顯不足。因此，為提高執(zhí)行力，建議該協(xié)調機構由環(huán)境保護部統(tǒng)一領導，成員應包括京津冀三地環(huán)保廳局主要領導，便于重大環(huán)保事項的決策和協(xié)調。

2.3.3建立京津冀產(chǎn)業(yè)轉移對接機制

產(chǎn)業(yè)協(xié)同是京津冀協(xié)同發(fā)展的關鍵，也是解決區(qū)域性環(huán)境問題的根本。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對三地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了功能互補、錯位發(fā)展、相輔相成的指導原則和規(guī)劃要求。如果據(jù)此進行生產(chǎn)力再布局，京津冀發(fā)展不平衡的局面可望得到根本改觀。因此，下階段的工作重點需要轉移到如何貫徹落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的產(chǎn)業(yè)轉移和空間結構調整要求，建立產(chǎn)業(yè)轉移對接機制應該成為制度建設的重點。對此，三地應成立專門的協(xié)調管理機構，建立企業(yè)對接服務平臺，為三地產(chǎn)業(yè)對接做好信息服務、項目審批、硬件支持等工作。從近期來看，應把舉辦投資洽談會，組織項目考察交流、組織企業(yè)合作論壇等作為機制建設的重點內容。

2.3.4適當調整京津冀行政區(qū)劃

京津冀地區(qū)面臨的諸多不協(xié)同問題，很大程度上是由行政分割和政府績效考核機制造成的，屬于“行政區(qū)經(jīng)濟”問題。要破解這一困局，最有效的方法就是進行行政區(qū)劃調整。從國外來看，美國也曾使用過行政區(qū)劃調整的方式來促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展。從有利于京津冀協(xié)同發(fā)展的角度出發(fā)，可以有幾種區(qū)劃調整方案，一種是參考美國華盛頓特區(qū)模式(面積僅162平方公里，人口50多萬)，設立“首都特區(qū)”，只保留目前北京最核心的幾個區(qū)，其他都劃歸河北，這樣基本可以消除北京對河北的“虹吸效應”和對天津的競爭壓力。另一種是將張家口、承德等長期承擔北京水源保護功能而使經(jīng)濟發(fā)展受到抑制的地級市劃歸北京，以利于緩解區(qū)內矛盾。當然，最終如何通過調整行政區(qū)劃來促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展，還須由中央來協(xié)調各方利益，做出妥善安排。

3 結語

2014年，環(huán)境保護部設立了重大經(jīng)濟政策環(huán)境評價試點項目，以期探索適合我國國情的政策環(huán)境評價方法，同時為一些重大政策提出優(yōu)化建議。在京津冀城市群協(xié)同發(fā)展政策環(huán)境評價中，借鑒了世界銀行的做法，除了評價政策實施的重大環(huán)境影響外，還通過程序化的SWOT分析方法評價了相關制度。由于國內外的制度評價大多采用定性評價方式，缺乏規(guī)范的程序化和量化研究，因此SWOT分析可以作為今后制度評價的重要備選方法。此外，鑒于國際上已經(jīng)開始把制度評價作為戰(zhàn)略環(huán)境評價的重要內容[5-8]，我國也亟須進一步探索適合自身國情的評價方法。同時，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的深化，今后城市群地區(qū)集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力還將進一步增強，資源環(huán)境壓力還將進一步凸顯。因此，從環(huán)境視角開展制度評價也是一個需要進一步加強的領域，需要更多學科和更多部門的參與。

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Study on Coordinated Development of Beijing-Tianjin-Hebei Urban Agglomeration Based on SWOT Analysis

GENG Hai-qing, LI Tian-wei

(Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

A way to prevent significant environmental problems is to conduct institutional assessment so as to improve the efficiency of resource allocation. It has become an important approach for SEA, especially for Policy SEA in light of the practices of some international organizations such as the World Bank and OECD. This paper analyzed the relationship between the coordinated development institutions of urban agglomeration and environmental problems, identified the key factors that support or constrain the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei Urban Agglomeration based on a procedural SWOT analysis, and finally put forward the countermeasures for institution construction as follows: (1) highlight the function of leading group for Beijing-Tianjin-Hebei coordinated development; (2) establish an agency to coordinate the environmental management; (3) establish a mechanism to deal with the transfer of industries among Beijing ,Tianjin and Hebei; and (4) adjust the administrative divisions.

Beijing-Tianjin-Hebei Urban Agglomeration; coordinated development; institution; assessment

10.14068/j.ceia.2017.05.005

X828

： A

： 2095-6444(2017)05-0021-05

2017-06-19

環(huán)境保護部重大經(jīng)濟政策環(huán)境評價財政專項(2110203)

耿海清(1974—)，男，內蒙古烏蘭察布市人，研究員，博士，主要從事戰(zhàn)略環(huán)境評價研究，E-mail：davisghq@sina.com

李天威(1971—)，男，吉林輝南人，研究員，博士，主要從事戰(zhàn)略環(huán)境評價研究，E-mail：li.tianwei@mep.gov.cn