整治燃煤鍋爐行政執法主體的認定

文 赫成剛

整治燃煤鍋爐行政執法主體的認定

文 赫成剛

《中國質量技術監督》雜志2017年第5期刊載了《鍋爐排放不達標該誰來處理》的討論案例。講述的是B縣經信局、環保局和質監局為落實A市經信委、環保局和質監局聯合下發的《關于全面落實2017年燃煤鍋爐節能環保綜合提升工程工作的通知》，由B縣經信局牽頭召開B縣提升工程工作會議，圍繞對在用燃煤鍋爐排放不符合鍋爐大氣污染物排放標準GB13271-2014的鍋爐使用者具體由誰處理，給出了由牽頭部門B縣經信局和B縣質監局以及B縣環保局處理的三種意見。如何確認綜合提升工程工作中的行政執法主體，結合大氣污染防治和法治政府建設的實際，下面進行簡單梳理，以供同仁們參考。

第一，行政執法主體確立的法律淵源。“法無授權不可為”是包括我國在內的現代國家行政的標志之一。結合我國行政法治的進程，當下確定某一行政管理領域的執法主體，主要有以下三個法律淵源。

一是行政管理或者經濟、社會或者文化管理等部門法律、法規和規章當中，一般在總則部門或者開篇部分設定明確的條款，將某一領域的行政管理職能授權給某行政管理部門。

二是在缺少法律、法規和規章授權的前提下，或者出于進一步明確具體部門職責的需要，在其“三定方案”中開列部門的具體職責。

三是在相關的技術規范或者標準中，對該規范或者標準使用范圍內的具體管理事項的具體行政部門進行具體規定。隨著我國法制建設尤其是行政法制建設的初步建成，行政執法主體的確立，法律、法規和規章的授權已經成為主流。俗稱行政部門“小憲法”的“三定方案”就部門具體業務職能往往是部門法律、法規和規章授權條款的展開或者重述。在沒有法律、法規或者規章授權的前提下，以“三定方案”進行部門確權的已經成為鮮例。而在相關的技術規范或者標準中，對具體事項的具體管理部門的規定，往往援引有關法律、法規和規章的規定。

第二，大氣污染整治領域具體行政執法主體確立的展開。在《鍋爐大氣污染物排放標準GB13271-2014》就適用范圍明確規定“本標準使用于法律允許的污染物排放行為；新設立污染源的選址和特殊保護區域內現有污染源的管理，按照《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《中華人民共和國放射性污染防治法》、《中華人民共和國環境影響評價法》等法律、法規、規章的相關規定執行。”針對我國區域性大氣環境問題日益突出、霧霾等重污染天氣頻發、現行法律已經不能適應新形勢的需要，2015年8月29日九屆全國人大常委會第十五次會議，本著“源頭治理、協同管控，綜合施策、突出重點，強化責任、從嚴管理，立足當前、著眼長遠”的總體思路，對《大氣污染防治法》進行了全面修訂，并于2016年1月1日起施行，單從行政執法的角度看，該法成為我國現行最為嚴格的法律。首先在豐富行政違法行為種類的前提下提高了行政處罰尤其是行政罰款最高可達一百萬元。其次是對某些違反大氣污染防治行政違法行為執法主體難以界定的授權縣級以上政府進行確定。更為重要的是確立了對重點區域大氣污染的聯防聯治制度，并將在大氣污染執法中各地創造的聯合執法、跨區域執法和交叉執法機制用法律的形式固定下來。

所謂聯合執法，是從各方選派執法人員形成統一的執法組進行執法的形式，聯合執法既可以是多個地方的聯合，也可以是多個部門的聯合，或者是上下級的聯合。其優勢在于能夠統籌各方職能，以部門之間、地域之間、上下級之間的合作來推動大氣污染的協同治理。就部門聯合執法而言，一般由牽頭部門制作執法文書、履行執法程序，適用所有參加執法組的部門法律。兩個以上的執法組，由于牽頭部門的不同，在一次聯合執法行動中，往往適用的執法文書、執法程序也有所不同。當然，也可將一個部門的執法人員穿插到各執法組中，適用某一部門的執法程序、制作同一部門的執法文書。跨地域執法，在執法實踐中是往往指省級行政轄區內的各設區市、縣區之間跨越本行政區，到另一行政區進行執法的方式。一般由跨區域和被跨區域執法部門組成聯合執法組，由被跨區域的部門履行執法程序、制作執法文書。交叉執法往往是指省級行政轄區內各設區市、縣區之間職能相同的部門到各自對方轄區內執法，由各自交叉的部門先期制作執法文書、履行執法程序。跨區域執法和交叉執法的優勢，在于能打破地方保護壁壘，減少對環境執法的行政干預。

為了加強對大氣污染的防治，《大氣污染防治法》第四十條規定：“縣級以上人民政府質量監督部門應當會同環境保護主管部門對鍋爐生產、進口、銷售和使用環節執行環境保護標準或者要求的情況進行監督檢查；不符合環境保護標準或者要求的，不得生產、進口、銷售和使用。” 違反本法規定，生產、進口、銷售或者使用不符合規定標準或者要求的鍋爐， 該法第一百零七條第二款規定，由縣級以上人民政府質量監督、環境保護主管部門責令改正，沒收違法所得，并處二萬元以上二十萬元以下的罰款。也就是說，對鍋爐排放不達標的行政違法行為，依照《大氣污染防治法》的規定，理應由質監部門依法處理。但是出于燃煤鍋爐整治節能環保綜合提升工程的需要，非僅僅質監部門對燃煤鍋爐排放不達標的行政違法行為給予行政處罰即可實現，還要有經信、環保等部門綜合施治才能完成。如前所述，針對其中違法行為處理環節，鑒于《大氣污染防治法》有聯合執法、跨地域執法和交叉執法等執法機制的規定，每一執法組是統一適用經信、環保或者質監的執法程序，制作相關部門的執法文書，還是分別由三家牽頭的部門分別適用牽頭部門的執法程序制作相應的執法文書，可由三部門協商解決，必要時可上報縣政府定奪。

作者單位：河北省質量技術監督局