當(dāng)前我國強(qiáng)制性認(rèn)證面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)變

文 蔡若夫

當(dāng)前我國強(qiáng)制性認(rèn)證面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)變

文 蔡若夫

近期，社會上要求對現(xiàn)行認(rèn)證制度改革的呼聲越來越高。李克強(qiáng)總理在日前召開的全國深化簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議上特別指出，除涉及安全、環(huán)保事項(xiàng)外，凡是技術(shù)工藝成熟、通過市場機(jī)制和事中事后監(jiān)管能保證質(zhì)量安全的產(chǎn)品，一律取消生產(chǎn)許可。對與消費(fèi)者生活密切相關(guān)、通過認(rèn)證能保障產(chǎn)品質(zhì)量安全的，一律轉(zhuǎn)為認(rèn)證。

需要強(qiáng)調(diào)的是，產(chǎn)品認(rèn)證管理是市場經(jīng)濟(jì)條件下加強(qiáng)質(zhì)量管理、提高市場效率的基礎(chǔ)性制度安排，也是國際通行管理辦法。要讓認(rèn)證發(fā)揮更大作用，必須堅(jiān)決治理認(rèn)證亂象，清理、整合、規(guī)范現(xiàn)有認(rèn)證事項(xiàng)和收費(fèi)，加快推進(jìn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)與政府部門徹底脫鉤，盡快實(shí)現(xiàn)認(rèn)證結(jié)果的互認(rèn)通用。這不僅僅是高層的期望，更來自基層和整個市場環(huán)境的需求。

緣起

一、企業(yè)的訴求

認(rèn)證是市場經(jīng)濟(jì)活動中一項(xiàng)很好的制度，最早從英國1903年的“風(fēng)箏標(biāo)志”開始，歐美日各國紛紛效仿，逐步發(fā)展出強(qiáng)制性認(rèn)證，如CE和UL認(rèn)證被歐盟和美國要求產(chǎn)品獲得認(rèn)證后方可銷售。日本以T-Mark標(biāo)志為代表的強(qiáng)制性認(rèn)證和我國更接近。理論上，認(rèn)證為了解決信息不對稱問題。消費(fèi)者購買產(chǎn)品，不知道企業(yè)的情況又不相信企業(yè)自己的合格承諾，所以才出現(xiàn)了第三方認(rèn)證。以第三方信譽(yù)擔(dān)保企業(yè)和產(chǎn)品的質(zhì)量，這么好的制度為什么企業(yè)要不買賬呢？原因主要兩個。

第一，認(rèn)證不能傳遞信任。傳遞信任是認(rèn)證存在的唯一價值。企業(yè)獲得我國的強(qiáng)制性認(rèn)證（3C）能不能證明企業(yè)是個好企業(yè)呢？如果能，消費(fèi)者信任，企業(yè)的產(chǎn)品好賣，對認(rèn)證一定會趨之若鶩，如果不能，又要花大量的時間、金錢去應(yīng)對種類繁多、收費(fèi)巨大、程序繁瑣的檢查、檢測和辦證手續(xù)，那就是花錢買罪受，還是被強(qiáng)制花錢買罪受，那企業(yè)就不樂意了。現(xiàn)實(shí)中，很多獲證產(chǎn)品并不能傳遞質(zhì)量信任。去年11月13日中央電視臺每周質(zhì)量報(bào)告報(bào)道，在今年的電商執(zhí)法行動中，質(zhì)檢部門查獲深圳一家企業(yè)生產(chǎn)的1000多部3C認(rèn)證老人手機(jī)合格率為零。隨后擴(kuò)大執(zhí)法范圍，對多家企業(yè)進(jìn)行二次執(zhí)法，又查獲1000多部老人手機(jī)，合格率也為零。兩次執(zhí)法查獲5個品牌31批次近3000部3C認(rèn)證老人手機(jī)，零合格。試問，這種認(rèn)證能夠傳遞信任嗎？這只會讓好企業(yè)抓狂，讓壞的企業(yè)偷笑，因?yàn)檫€有比我更差的南郭先生在混江湖。

第二，強(qiáng)制性的有些要求不合時宜。美國的強(qiáng)制性認(rèn)證不多，更主張推廣一些自愿性認(rèn)證，如美國保險商實(shí)驗(yàn)室有限公司（UL）認(rèn)證，是世界上最好的認(rèn)證之一，本身不是強(qiáng)制性而是自愿性的。美國50個州一個特區(qū)，就29個州政府規(guī)定有關(guān)產(chǎn)品獲得UL認(rèn)證才能銷售，UL的強(qiáng)制性并沒有3C高。從這個角度看，企業(yè)在美國賣同樣的產(chǎn)品還有五分之二的地區(qū)不需要被強(qiáng)制，能說強(qiáng)制性更高的3C比UL更好嗎？另外，我國當(dāng)前的政策是簡政放權(quán)，通過“放管服”來促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，推動經(jīng)濟(jì)社會深化改革，大量的行政審批、行政許可被“放”掉，市場準(zhǔn)入的門檻一再降低，旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的活力。2001年3C創(chuàng)立至今，發(fā)證機(jī)構(gòu)由9家擴(kuò)張為23家，檢測機(jī)構(gòu)由68家擴(kuò)張為186家，由132種產(chǎn)品擴(kuò)展為159種產(chǎn)品共發(fā)了45萬張證書，呈現(xiàn)擴(kuò)張的趨勢。企業(yè)是經(jīng)濟(jì)活動的中心，寬松的準(zhǔn)入和良好的服務(wù)是當(dāng)前主流政策。認(rèn)證如繼續(xù)向著強(qiáng)制的方向發(fā)展，企業(yè)會敏銳地發(fā)現(xiàn)，3C不利于企業(yè)發(fā)展，與當(dāng)前主流政策背道而馳，就會有怨氣、生閑氣，敢叫板。

二、外國機(jī)構(gòu)的不滿

本來3C的出臺就是為了兌現(xiàn)入世的承諾，為了取得歐美各個發(fā)達(dá)國家對我國市場經(jīng)濟(jì)地位的承認(rèn)而設(shè)立的，解決的就是當(dāng)時我國重復(fù)認(rèn)證的問題，比如原來國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局要求“長城”認(rèn)證，中國出入境檢驗(yàn)檢疫局要求“CCIB”認(rèn)證，一個產(chǎn)品多個認(rèn)證，不符合市場經(jīng)濟(jì)通行規(guī)則。后來兩個單位的合并、認(rèn)證的統(tǒng)一也是服從和服務(wù)于入世這個大局，統(tǒng)一市場、減少收費(fèi)、減少重復(fù)。從現(xiàn)在看效果并不好，大的方面，歐美日發(fā)達(dá)國家在15年入世考察期結(jié)束后并未承認(rèn)我國的市場經(jīng)濟(jì)地位。小的方面，很多外國機(jī)構(gòu)對3C不滿意，主要體現(xiàn)在兩個方面。

第一，市場仍不開放。市場經(jīng)濟(jì)國家的質(zhì)量活動大部分屬于市場行為，理應(yīng)由市場主體來實(shí)施才能體現(xiàn)公平，這就是為什么歐美日等發(fā)達(dá)國家的認(rèn)證機(jī)構(gòu)絕大部分是公司、企業(yè)、民間組織、社會組織。我國絕大部分的認(rèn)證檢測機(jī)構(gòu)是政府部門管理的企事業(yè)單位，其中又以質(zhì)檢部門管理的單位為主，部分是由原行政部門轉(zhuǎn)制而成或是帶有政府背景的企業(yè)或組織。民營企業(yè)、民間機(jī)構(gòu)特別是外國的、外資的機(jī)構(gòu)、企業(yè)很罕見。盡管近年來以UL在華的合資香港、蘇州實(shí)驗(yàn)室獲得委托檢驗(yàn)的資格為代表，顯示政策有所開放。

但在很多外國機(jī)構(gòu)看來，不僅是核心的認(rèn)證業(yè)務(wù)未能開放，連一些檢測、檢查業(yè)務(wù)也是開放步子太小、開放程度太低。這樣的做法與我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐不太一致，與很多國家對市場經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識不太一致。

作為市場普遍采用的一種準(zhǔn)入制度和技術(shù)貿(mào)易壁壘，政府最好是減少或不直接參與具體活動，制定規(guī)則當(dāng)裁判就行。

第二，國際互認(rèn)少。認(rèn)證的目的是實(shí)現(xiàn)“一個標(biāo)準(zhǔn)、一次檢測、各國認(rèn)可”，促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國認(rèn)證發(fā)證數(shù)量連續(xù)8年世界第一，其中2015-2016年度3C證書占48.7%。3C體量如此之大，如果能夠與主要貿(mào)易伙伴實(shí)現(xiàn)結(jié)果的國際互認(rèn)，對國際經(jīng)濟(jì)合作與貿(mào)易自由化發(fā)展無疑是巨大的福音，但這種互認(rèn)是建立在檢測結(jié)論的公正性、準(zhǔn)確性基礎(chǔ)上的，說到底是一個國家技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量和執(zhí)行水平問題。只有處于同一水平上，才能實(shí)現(xiàn)互認(rèn)。遺憾的是，我國與多數(shù)國家沒能實(shí)現(xiàn)互認(rèn)，主要原因是技術(shù)水平差異，這種差異體現(xiàn)在對認(rèn)證依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的理解、制訂和執(zhí)行上，體現(xiàn)在認(rèn)證產(chǎn)品開發(fā)的能力與水平上，也體現(xiàn)在認(rèn)證增值服務(wù)的素質(zhì)與層次上。部分外國機(jī)構(gòu)認(rèn)為，3C水平的提高遠(yuǎn)低于證書數(shù)量的增長。

三、監(jiān)管部門的要求

早幾年，聲音主要來自省級以下的監(jiān)管部門，近幾年，這種呼聲蔓延到負(fù)責(zé)發(fā)證、檢測的機(jī)構(gòu)及其人員。這也許很難讓人理解，一般是干什么吆喝什么，哪有自己反對自己的道理？究其原因主要有兩個。

一是權(quán)責(zé)不一致。3C是典型的中央集權(quán)，認(rèn)可委決定哪些機(jī)構(gòu)有資格開展認(rèn)證、哪些機(jī)構(gòu)有資格開展檢測、誰有資格開展認(rèn)證，認(rèn)證、檢測機(jī)構(gòu)和人員對認(rèn)可委負(fù)責(zé)，受認(rèn)監(jiān)委的管理。認(rèn)證的核心是檢測與發(fā)證，此外就是檢查和監(jiān)管。目前分工是檢測與發(fā)證由國家指定的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，檢查和監(jiān)管主要由省、自治區(qū)和直轄市人民政府質(zhì)監(jiān)部門、直屬檢驗(yàn)檢疫局負(fù)責(zé)。權(quán)力和收費(fèi)由上級委托給相關(guān)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，責(zé)任特別是監(jiān)管責(zé)任由下級承擔(dān)。原來為了嚴(yán)格省級部門的責(zé)任，在立法時明確規(guī)定省級部門行使監(jiān)管權(quán)。事實(shí)上，監(jiān)管只能依靠省級以下監(jiān)管部門執(zhí)行。在這樣的情況下，矛盾和問題就來了，先是市、縣一級的監(jiān)管部門以法無規(guī)定不可為為由不積極監(jiān)管，后是省級部門在上下不討好、獨(dú)力難支情況下，心生不滿，呼吁取消強(qiáng)制性認(rèn)證。

二是不可持續(xù)發(fā)展。負(fù)責(zé)發(fā)證和檢測的機(jī)構(gòu)及人員對這項(xiàng)制度也持否定的態(tài)度。這好像更令人費(fèi)解了，難道嫌錢多了嗎？其實(shí)，從理性經(jīng)濟(jì)人的角度去思考是可以理解的。作為發(fā)證的機(jī)構(gòu)和檢測的機(jī)構(gòu)，他們首要的目標(biāo)是在可持續(xù)的事業(yè)中健康地成長，去獲得更好的生存和發(fā)展空間，賺取利潤只是手段而已。現(xiàn)在的形勢是，認(rèn)證、檢測收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在不斷地降低，企業(yè)依然怨聲載道，認(rèn)證機(jī)構(gòu)的首負(fù)責(zé)任在不斷加強(qiáng)，但監(jiān)管部門依然心存不滿。認(rèn)證、檢測機(jī)構(gòu)不是天上掉下來的，他們與監(jiān)管部門，與企業(yè)有著千絲萬縷的關(guān)系。認(rèn)證機(jī)構(gòu)主管的上級機(jī)構(gòu)或部門更是以服務(wù)企業(yè)發(fā)展、服務(wù)基層監(jiān)管為重要職責(zé)，即使是在收費(fèi)條件好責(zé)任負(fù)擔(dān)輕的情況下，也不可能為了眼前的一點(diǎn)好處，徹底放棄企業(yè)和基層部門的信任，搞僵關(guān)系，因?yàn)檫@是在飲鴆止渴。更何況在收費(fèi)趨少、責(zé)任趨重的今天。對執(zhí)行認(rèn)證、檢查、檢測任務(wù)的個人而言，潛規(guī)則盛行時期，在規(guī)定之外謀取更多個人利益，企業(yè)是敢怒不敢言，現(xiàn)在廉政紀(jì)律日趨嚴(yán)格，越來越少的人敢以身試法了。這樣的情況下，不難理解認(rèn)證、檢查、檢測機(jī)構(gòu)及人員為什么會呼吁控制強(qiáng)制性認(rèn)證的范圍了。

建議

矛盾往往會加快變革，主管部門也看到了問題的嚴(yán)重性，正采取措施加以解決，如簡化發(fā)證模式、粗化發(fā)證單元、減少重復(fù)認(rèn)證和檢測、加快發(fā)證速度等，又如批準(zhǔn)了4家外資機(jī)構(gòu)作為認(rèn)證檢測機(jī)構(gòu)，明確省級以下監(jiān)管部門的職責(zé)等。但是，這些措施只能救一時之急，長遠(yuǎn)來看要解決關(guān)系強(qiáng)制性認(rèn)證未來的大問題，關(guān)鍵抓住三個方面。

一、大幅度壓縮減少現(xiàn)有的強(qiáng)制性認(rèn)證

壓縮和減少既要體現(xiàn)在目錄、產(chǎn)品、單元等硬性規(guī)定方面，也要體現(xiàn)在認(rèn)證、檢查、檢測機(jī)構(gòu)及人員資格等軟性規(guī)定方面。大幅度壓縮減少既是順應(yīng)時代潮流，又是3C鳳凰涅槃的明智之舉。壓縮減少的同時，要抓緊做好三件事：

一是實(shí)現(xiàn)政企分開。要對認(rèn)證、檢測機(jī)構(gòu)資格條件進(jìn)行重新設(shè)定，切斷行政部門與認(rèn)證、檢測機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系。如果還是政府部門下屬的機(jī)構(gòu)去認(rèn)可政府部門下屬的機(jī)構(gòu)去搞認(rèn)證，那不會有本質(zhì)上的改變。要實(shí)現(xiàn)變革出路只有一條，就是完全切斷利益聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)政企分開。

二是要倡導(dǎo)首負(fù)責(zé)任。UL作為保險商的實(shí)驗(yàn)室，從服務(wù)保險商的角度去開展檢測和認(rèn)證，因?yàn)楸ｋU盈虧的責(zé)任明確落在他的肩上，所以UL不得不負(fù)起責(zé)任來為老板提供服務(wù)，這個老板不是政府，也不是企業(yè)，是保險商。政企分開后，可實(shí)現(xiàn)檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)作為營利性組織參與經(jīng)濟(jì)活動，所認(rèn)證的企業(yè)產(chǎn)品信譽(yù)好，機(jī)構(gòu)就應(yīng)該多賺錢，相反就要被處罰、淘汰，這就是首負(fù)責(zé)任。

三是側(cè)底地改革收費(fèi)制度。要改變現(xiàn)由行政來定價格管收費(fèi)的制度，發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用，現(xiàn)在是要打破簡單的統(tǒng)一價格的作法，建立更加科學(xué)有效符合國情的收費(fèi)制度，長遠(yuǎn)看就是市場定價，政府不干預(yù)。

二、大力扶持發(fā)展自愿性產(chǎn)品認(rèn)證

壓縮和減少強(qiáng)制性認(rèn)證，只能說是緩解燃眉之急，并不是說強(qiáng)制性認(rèn)證不好，更不是說認(rèn)證制度不好。強(qiáng)制性認(rèn)證在以后也還是要發(fā)展的。當(dāng)前則是要大力發(fā)展自愿性產(chǎn)品認(rèn)證，在自愿性認(rèn)證足夠強(qiáng)大時，再從中發(fā)展強(qiáng)制性認(rèn)證。

首先，提高標(biāo)準(zhǔn)水平。認(rèn)證的目的是為了證明質(zhì)量、保證質(zhì)量，質(zhì)量的基礎(chǔ)是標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)證的基礎(chǔ)就是標(biāo)準(zhǔn)，檢測的基礎(chǔ)更是標(biāo)準(zhǔn)。所以，無論什么認(rèn)證，特別是自愿性認(rèn)證，首要的任務(wù)就是搞好技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，只有我們在國際上享有更高的標(biāo)準(zhǔn)知情權(quán)、參與權(quán)和選擇權(quán)的時候，才敢稱科學(xué)和專業(yè)，才能談公正和準(zhǔn)確，才能進(jìn)入先進(jìn)的行列。

其次，培養(yǎng)民族品牌。標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)能力強(qiáng)是基礎(chǔ)，酒香還要看吆喝，大力培養(yǎng)自愿性認(rèn)證的大機(jī)構(gòu)、大品牌，形成有梯隊(duì)、有層次的行業(yè)結(jié)構(gòu)，扶持個別技術(shù)條件好、形象好的認(rèn)證檢測機(jī)構(gòu)積極參與國際認(rèn)證事務(wù)，打造具有國際競爭力的民族品牌。

最后，加強(qiáng)國際互認(rèn)。要回應(yīng)世界潮流，堅(jiān)持走市場經(jīng)濟(jì)道路，擴(kuò)大國際交流與合作。一方面要積極走出去，依靠民族知名品牌積極開展國際互認(rèn)，讓世界接受我們。另一方面要大膽引進(jìn)來，在保護(hù)好國家技術(shù)主權(quán)的同時，進(jìn)一步加大檢測、認(rèn)證領(lǐng)域的開放步伐，可以在發(fā)證、檢查機(jī)構(gòu)的選擇上更加開放。開放既能保持內(nèi)部適度的緊張與壓力，又可以學(xué)習(xí)借鑒國際上好的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)，促進(jìn)技術(shù)和制度的同步發(fā)展。

三、創(chuàng)新強(qiáng)制性認(rèn)證的監(jiān)督管理

轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新監(jiān)管方法，發(fā)揮市場共治的力量，調(diào)動各方積極性齊抓共管。

首先，發(fā)揮機(jī)構(gòu)的作用。誰發(fā)證誰負(fù)責(zé)監(jiān)管。發(fā)證機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對檢測機(jī)構(gòu)、發(fā)證企業(yè)和產(chǎn)品的監(jiān)督和管理，這種監(jiān)督和管理既要體現(xiàn)在型式試驗(yàn)、工廠抽樣、市場抽樣、工廠檢查等事中管理中，也體現(xiàn)在飛行檢查、比對實(shí)驗(yàn)等事后管理中。認(rèn)證的過程中創(chuàng)設(shè)新的制度，引入保險督促企業(yè)自我消化責(zé)任風(fēng)險，為保障消費(fèi)安全多添一道屏障。

其次，發(fā)揮立法的作用。要立法理順認(rèn)可、認(rèn)證、檢測與監(jiān)管的關(guān)系，總的原則是專業(yè)細(xì)化、職責(zé)清晰、落實(shí)各類技術(shù)主體的監(jiān)督責(zé)任，發(fā)揮技術(shù)監(jiān)督的優(yōu)勢。立法還要明確省級以下行政監(jiān)管人員的執(zhí)法權(quán)限，既要對企業(yè)有執(zhí)法權(quán)，也要對相關(guān)技術(shù)主體有監(jiān)督權(quán)。同時要明確上級在政策、信息、管理、培訓(xùn)等方面的義務(wù)，要加強(qiáng)對下級的指導(dǎo)。落實(shí)認(rèn)可機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理責(zé)任，不能只許可不監(jiān)管。

最后，發(fā)揮國際組織的作用。認(rèn)證認(rèn)可是舶來品，國際化程度很高，國際上有很多知名機(jī)構(gòu)，如ISO、IEC、ICA、BV,以他們?yōu)楣歉尚纬闪撕芏嗾J(rèn)證認(rèn)可國際化組織、行業(yè)協(xié)會。在國際上，這些組織的權(quán)威很高，其約束力和影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一個國家的政府。要充分發(fā)揮國際組織、世界通行規(guī)則、國際慣例的監(jiān)管力量和作用，用更加科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊蠹s束認(rèn)證認(rèn)可，促進(jìn)行業(yè)的良性發(fā)展。

作者單位：廣東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局