與責令限期改正相關的兩個問題

文 王瑞文

與責令限期改正相關的兩個問題

文 王瑞文

對于類似“責令限期改正，逾期不改則予以行政處罰”的法律法規規定，在執行中曾經遇到過一些困惑，我們單位的法制工作人員與執法人員對此類規定所涉及到的有關問題的認識也不一致。

一是責令改正，逾期不改，予以行政處罰后仍不改正，再予以處罰是否違反“一事不再罰”原則。

《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條規定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。該條規定的內容被稱為行政處罰中的“一事不再罰”原則。構成“一事再罰”有兩個條件，一是“同一個違法行為”，二是“兩次以上罰款的行政處罰”。只要具備這兩個條件，即構成“一事再罰”，違反“一事不再罰”原則。至于兩次以上罰款的行政處罰是依據相同法律規定作出還是依據不同法律規定作出，均不影響“一事再罰”的構成。

有觀點認為，如依據不同的法律規定對同一個違法行為作出兩個以上包含罰款內容的行政處罰，則不屬于“一事再罰”，筆者認為這種觀點欠妥。該法第二十八條第二款規定，違法行為構成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關已經給予當事人罰款的，應當折抵相應的罰金。如果人民法院擬作出的罰金數額低于或等于行政機關已經給予當事人的罰款，那么人民法院便不會再作出罰金判決。即使人民法院因擬作出的罰金數額高于行政機關已經給予當事人的罰款而在予以折抵后再作出罰金判決，那么該罰金判決相對于行政機關已經作出的罰款決定也僅起補足的作用，而不是完全獨立于行政機關此前已經作出的行政處罰。從該款規定來看，對同一個違法行為，人民法院依據刑法作出的罰金與行政機關依據行政管理法律法規作出的罰款，這兩者之間的關系并不完全獨立，互不制約，而是相互補充。另外，如果不同的法律對同一行為有不同規定，都要依次全部適用，那么也就沒有法條競合這一說，立法法也沒有必要規定法律的適用規則，依次適用一遍就行了，這樣做顯然是不合適的。因此，如果不同部門依據不同的法律規定對同一個違法行為各自作出包含罰款內容的行政處罰，而不考慮罰款的重復性，那么這種做法與行政處罰法規定的“一事不再罰”原則相左。

對于持續性的違法行為，如果相對人不改正，那么違法行為將不間斷地持續，這就意味著倘若行政執法機關作出、送達行政處罰決定后，相對人并不糾正違法行為，則罰款決定作出、執行完畢前后的違法行為在客觀上仍然是實質上的一行為，這不同于我們平時執法中遇到的諸如銷售未經強制性認證的產品或者未取得許可證的產品的違法行為。后者屬于實質的數行為，處斷的一行為，即雖然實質上是數行為，但我們在處理上是按一個行為來處理，例如，銷售未強制性認證的手機，我們不會根據相對人銷售幾臺手機，就認定為幾個違法行為來分別處理，而是不論銷售多少臺，僅按一個違法行為來處理。銷售數量僅是在裁量中考慮的一個因素而已。既然如此，在處罰完畢后違法行為繼續存在，違法狀態得不到糾正，處罰完畢后繼續存在的違法行為與前面已經作出罰款決定所針對的違法行為在客觀事實上又是同一個違法行為的情況下，對罰款決定作出后繼續存在的違法行為再予以處罰是否違反“一事不再罰”原則呢？

筆者認為，不違反“一事不再罰”原則。理由有二。

其一，依據行政處罰法第五條規定，處罰與教育都不是目的，僅是以原則形式存在的手段，而通過對相對人的處罰，教育相對人，同時教育相對人以外的公民、法人、其他組織自覺守法，糾正相對人的違法行為，防止其他有違法傾向的公民、法人、其他組織實施違法行為，達到《行政處罰法》法律精神所要求、期望的法律秩序，才是行政處罰的目的。一部法律應當是一個自洽的體系，而不應自相矛盾。如果處罰之后，對繼續存在的違法行為不再予以處理，任由其發展，那么就成了典型的“罰過放行”，行政處罰法之糾正違法行為的目的也必然與“一事不再罰”原則相沖突了，這是不可理解的。

其二，對于行政處罰法規定的“同一個違法行為”不可作機械式理解，即“同一個違法行為”中的“一個違法行為”是指按一個行為處理的行為，而不是客觀事實角度上的一個行為。在某一特定的行政處罰程序中，客觀事實角度上的數行為，如連續行為，我們通常按一個行為處理，而繼續行為，在我們發現甚至作出行政處罰決定時，該行為還沒有結束，是一個未結束的行為，從時間維度考量，是客觀事實角度上的一個完整行為的一部分，是一個不完整的行為，但我們也是按一個行為處理。即：客觀實事角度的一個行為，與行政處罰程序中的一個行為在內涵與外延上都是有區別的。客觀事實角度的數行為及不完整行為，在行政處罰程序中都有可能按一個行為來處理。對于本條規定中的違法行為進行處罰時，正是將不完整、未結束的行為認定為一個完整的違法行為來處理的。那么在處罰完畢后，違法行為繼續存在的，則后續的這一部分違法行為，還是將被視為一個完整的違法行為，再次予以處罰。易言之，對于這種以繼續狀態存在的客觀事實上的一個行為，在兩次處罰過程中，以第一次處罰決定送達為時間節點，被認定兩個違法行為，對其分別予以處理并不違反“一事不再罰”原則。

二是責令改正，逾期不改，予以行政處罰后仍不改正，再次予以處罰前是否還應當再次作出責令限期改正通知？

執法機關發現相對人違法行為后，作出并送達責令限期改正通知書。相對人逾期未改，或者改而不正，執法機關應當作出行政處罰決定。依據《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條及《質量技術監督行政處罰程序規定》第三十條第一款，執法機關作出行政處罰決定時，應當同時責令相對人限期改正違法行為。在執法機關首次作出并送達責令限期改正通知書后，在通知書確定的期限，相對人內負有改正的義務，享有免予罰款等行政處罰的權利。一旦期限屆滿，尚未改正，則其享有的免予行政處罰的權利喪失，僅負有立即改正的義務。由于此前已經送達的責令限期改正通知書所確定的期限已經屆滿，所以相對人已經無法按通知書要求改正違法行為，這雖然不能認為該份通知書失效，但對相對人改正違法行為來說已經沒有意義，因此執法機關在作出行政處罰決定時，仍應責令相對人限期改正違法行為。之所以仍然采取責令限期改正方式而不是責令立即改正，是因為相對人仍然做不到立即改正，改正還需要時間，行政機關不能對相對人科以其沒有能力履行的責任。在這個責令限期改正的期限內，相對人仍然享有免予再次罰款的權利，該權利仍然至期限屆滿時截止。如相對人仍然逾期不改，執法機關再次予以行政處罰時，因前次行政處罰決定時已經責令限期改正違法行為，因此可以依據該處罰決定中已經同時作出的責令限期改正及逾期未改正的事實予以行政處罰，不必重復作出責令限期改正通知。第二次予以行政處罰時，仍應當有責令限期改正的內容。此后的處理，以此類推。

作者單位：山東省濟南市市中區市場監督管理局