發展使命與金磚國家合作動力

朱杰進+王沁

自2006年聯大外長會議召開以來，金磚國家合作走過了十年歷程，在促進世界經濟增長、完善全球經濟治理、推動國際關系民主化等方面取得了一系列豐碩成果，尤其是金磚國家新開發銀行和應急儲備安排的建立，更是充分證明了金磚國家合作的有效性和行動力。但不容忽視的是，伴隨著近來巴西、南非一系列政治經濟危機的出現，一些質疑金磚合作的聲音也層出不窮。哈佛大學國際關系學教授約瑟夫·奈稱，金磚實際上是一塊“沒有粘合劑的磚”。摩根斯坦利新興市場主管魯奇爾·夏爾馬則認為，“金磚已經破碎”。

客觀來講，金磚五國之間在政治體制、文化傳統、宗教信仰、民族構成、發展階段等各方面確實存在著巨大的差異，地理位置也相對分散，權力分配極不平衡。也正是基于這些差異，一些評論家認為金磚合作缺乏動力。如何正確看待金磚國家合作的動力和前景？尤其是如何回應西方唱衰金磚的論調？筆者認為，共同發展的使命是金磚國家合作的原生動力，我們可以多從維護新興經濟體和發展中國家發展權的角度來傳播金磚合作的“正能量”，講好“金磚故事”。

一、發展權的由來及演變

“發展權”（Right to Development，簡稱RTD）的觀念最早在1944年國際勞工會議《費城宣言》中提出，并于1945年寫入聯合國憲章。一開始作為整體的國際觀念，包括所有的民主、政治權利和經濟、社會、文化權利，是長期國際社會人權運動的結果。1948年的《世界人權宣言》明確闡述了所有權利的一致性，“每個人都有著平等的自由權和人權”。《經濟、社會、文化權利國際公約》中也提到：“只有當每個人都享受其民主政治權利和經濟、社會、文化權利時，才能實現自由人類享有免于恐懼和免于匱乏的自由的理想。”

冷戰時期，在1966年的兩個國際公約中，RTD被劃分成兩部分：民主政治權利和經濟、社會、文化權利，但在外交實踐中各國依然按照自己的國情和利益有選擇性地實施這一權利。盡管主權國家出于國家利益可能選取不同的條約界定來解釋自我行為，但很多國際組織卻認為人權不應該被劃分為兩個分裂的部分。1968年的《德黑蘭宣言》提出，既然人權和基礎的自由是不可劃分的，那么民主政治自由和經濟、社會、文化權利同樣是不可劃分的；1969年的《社會進步和發展宣言》中也再次重申了兩者的不可分割性，這一觀點首先由發展中國家在國際經濟新秩序的語境中提出，隨后引起了來自專家、學者以及非政府組織的強烈支持，在概念界定上達成了統一意見。1979年3月，聯合國人權委員會決議案明確將“發展權”確認為一項基本人權，并授權秘書處研究全世界各民族和個人有效享受這些權利的條件。隨后，各類有關RTD的報告在人權委員會及聯大會議上被提出討論，相應的RTD草案也正在逐步形成。

1986年12月，聯合國大會發表《發展權利宣言》，正式接受了這一權利概念，“每一個人和所有民族均有權參與、促進并享受經濟、社會、文化和政治的發展，在這種發展中，所有人權和基本自由都能獲得充分實現”。由此，RTD統一了民主政治權利和經濟、社會、文化權利，將其融入到不可劃分和相互依賴的人權機制當中，結束了之前的劃分狀態。

二、金磚國家與發達國家的分歧

聯大雖然接受了這一草案，但以美國為首的發達國家仍然對推動這一權利的繼續發展和實施持消極態度，“發展權”成為南北之間在人權議題上的重要矛盾之一。金磚國家所代表的發展中國家立場，與發達國家之間形成了明顯的分歧。發展中國家強調“發展權”中兩部分權利的不可分割性，而發達國家對“發展權”中的“民主政治權利”表示贊成，但是卻忽視或降低“經濟、社會和文化權利”。

首先，RTD作為一種自然權利，發達國家認為，經濟、社會和文化權利不屬于自然權利的范疇，RTD不應是社會合作的產物，在這種范式下，RTD僅是建立在消極自由基礎上，比如說言論自由、法律禁止的殺戮等民主和政治權利，而非一種積極自由如經濟、社會、文化權利。而發展中國家則認為經濟、社會、文化權利同民主政治權利一樣，也存在積極和消極的一面，都需要相應的措施加以維護。

其次，在公正性方面，發達國家提出，從法律的角度來看，如果某種權利在法律上無法執行，那么它就不能當成一種人權。而很多經濟、社會、文化權利由于難以確認其在法律上的精確責任，加上立法層面的困難，使其難以執行。“經濟、社會和文化權利絕不是靠保障條款而最多只能循序漸進地實現的目標”。

再次，在資源限制方面，發達國家認為，經濟、社會和文化權利的保護和實現需要持續的資源消耗，這與民主政治權利不同，將這些權利作為發展權的一部分將會消耗巨大的資源，而由于資源的有限性，這些權利因此自然會受到限制。

最后，在集體權利與個人權利方面，RTD由第三世界國家發起，但發達國家對它的批評在于經濟、社會、文化權利作為國家和民族集體的發展權利，其與個人權利應該區分開來。在實踐層面，發達國家拒絕發展中國家對發展權集體層面的強調，而發展中國家則呼吁發達國家應履行更廣泛的發展援助、更公正的國際貿易和氣候機制等集體層面的義務。

總體上看，在發展權問題上，金磚國家與發達國家存在著廣泛的分歧。“發展權講求的不是施舍，而是扶持和賦權，賦予個人和民族以權力，呼吁在國內、國際層面的扶持環境和善政，對義務方——政府、捐助方和接受方、國際組織、跨國公司、以及民間社會——加強問責。”

三、金磚國家與發展權的維護

金磚國家作為發展中國家的代表，其在“發展權”議題上有著共同的利益——改變現有的南北發展不平衡的國際秩序，推動“發展”成為全球經濟治理的主要目標，以獲得發達國家在貿易、技術轉讓和債務問題上對發展中國家的支持。自金磚峰會以來，各成員國便在這一領域達成了共識，并在共識的基礎上不斷推進聯合國關于“發展權”議題的討論。

2014年7月15日，金磚國家第六次首腦峰會在巴西福塔萊薩舉行。福塔萊薩峰會的主題為“實現包容性增長的可持續解決方案”，五國首腦就當前世界經濟形勢、國際政治安全問題交換了意見。在發展權問題上，各方達成了較為廣泛的共識，并寫入了《福塔萊薩宣言》，“我們贊同以公正、平等的方式對待各種人權，包括發展權，承認各種人權的相同地位及同等重要性。我們認為需要以非選擇性、非政治性和建設性方式促進、保障及實施人權，避免雙重標準”。endprint

在金磚峰會的協調下，各方在RTD議題上達成了一致意見。2014年9月19日，巴西、中國和伊朗伊斯蘭共和國代表不結盟運動向人權理事會提交了題為“增進和保護所有人權——公民權利，政治權利，經濟、社會和文化權利，包括發展權”的議案，強調“發展權應該是2015年后發展議程的核心”，這一草案遭到美國、歐盟、英國、瑞士等發達國家和地區的一致反對，發達國家更強調善治和法治原則，認為“目前關于2015年后議程的討論不應當對其預先判斷，有關進程不應當重復，所有人權——不僅僅是發展權——對2015年后發展議程都至關重要”，并主張這一問題應邀請聯合國各機構自由地對可能提出的問題做出回應。美國表示，發展權的定義和性質需要先達成共識，在次級實施標準中應該加入更多的可衡量性因素，用實證的方法確定指標后才可進行討論。金磚其他三國印度、南非和俄羅斯都對RTD議案投了贊成票，使得這一議案順利通過。

中國認為，發展權需要采用以發展為基礎、以人權為中心的辦法，需要建立一種新的國際經濟秩序，消除發展中國家面臨的發展障礙；要求有更大的包容性和參與全球治理，不僅要處理結果問題，而且要處理政策問題。在發展權的實施標準上，人權規定了國家一級的保護，而發展權則首先需要在國際一級落實。各國在國家一級負有首要責任，但發展權要求國際一級有區別的標準和責任。

巴西更多地代表拉美集團的意見，認為“發展權是具有社會兼容性的民主”，尤其強調要打破發展中國家對發達國家的“依賴性循環”。巴西開始時較為關注南北發展不平衡的局面和發達國家的義務，指出目前發展中國家特別是窮國所承受的來自于經濟危機的沉重負擔，及貿易扭曲對發展中國家的經濟和社會部分造成了不良影響，而發達國家并未兌現將0.7%的國內總產值用于官方發展援助的承諾，其發展援助滿足不了發展中國家的巨大需要。但南北“合作又不僅僅局限于援助，而且意味著要為打破這種依賴性循環創造條件，這是發展權問題國際層面的中心內容，對于平衡國際和國家責任，為個人享受所有權利創造條件至關重要”。巴西將在發展權利上兩極分化的問題歸結于政府內部的僵局，將面臨的挑戰歸因于政治性質，認為缺乏政治意愿是問題的根源。

南非一直以來是發展權的堅決擁護者，“發展權提出了一個全面、統一和綜合的框架，推進發展和實現千年發展目標以及可持續發展的所有三個方面”。在發展權的具體內容上，南非尤其強調“消除貧困、饑餓和不平等”，在這一問題上發達國家和發展中國家應承擔共同和有區別的責任，應該進行國際金融機制和安理會的改革。同時，南非在很大程度上表示了同非洲國家集團相似的立場。在評估標準上，主張全球伙伴關系評估標準應該包括評估發展中國家的實際需要是否得到滿足，以及國際合作伙伴做出的承諾是否已經得到落實的標準，強調國際一級所有合作伙伴的責任，在國際一級上將發展權納入政策和業務活動的主流。在權利的具體內容上，南非也在資金援助、直接投資和債務減免上表達了與中國相似的立場。在解決問題的方式上則表達了與巴西相似的立場：避免將問題政治化，重新起草和批準標準和次級標準實施，在發展權的國家層面和國際層面之間找到一個適當的平衡。

印度認為，發展權是人權中一個被忽視的方面，強調“各國參與決策的空間”以及國際義務與國家義務的平衡。各國發展的不同歷史階段以及全球治理機制的不民主性，使得發展權利的持續進步需要與各國的政策和國際環境相結合。在實施標準方面，印度指出，“現有的標準草案過分強調國家個別責任，應該著重于國際方面和發展中國家的特別需求，諸如特別的與有區別的、共同但有區別的責任以及政策空間的需求”。

與其他四國相比，俄羅斯是金磚國家之中最不強調“發展權”的國家。冷戰時期的大國思維，一定程度上也印證了俄羅斯在金磚中的“非典型行為體”角色。“俄羅斯21世紀的外交很大程度上以‘否認單極、肯定多極為特征，也不引用發展或發展權概念。”俄羅斯更多地將以金磚國家為代表的新興力量視作新的地緣政治環境的塑造，強調國際共同體需要代表各地區和文明維度的重要國家集體領導。總體來看，俄羅斯對發展權利持較為溫和的態度，在人權理事會會議中也未曾發表過言論，但在投票上都采取了贊成態度，立場相對較微妙。

五國在“發展權”會議上分別代表著不同的區域集團，但都有著共同的目標以獲得發達國家在南北貿易、技術共享和債務減免上的優惠。金磚五國雖然在“發展權”的個體層面——民主和政治權利在國內的實施和保障上存在一定的分歧，這源于其政治體制的不同；但是在“發展權”的集體層面——經濟、社會、文化權利上都能站在發展中國家的一致立場，爭取國內的發展問題能得到國際層面的支持，雖然俄羅斯無法認同中印巴南強調的“共同但有區別的責任”，但在“發展權”問題上也能從合作的整體收益中分享到一定的利益，在投票中選擇了和其他四國一致立場，投了贊成票，這也一定程度上反映了金磚作為“發展聯盟”本身的利益導向性。

結論：作為發展聯盟的金磚國家

2014年峰會的推動為金磚五國在“發展權”問題上的合作奠定了基礎，2016年聯合國人權理事會討論中，金磚五國在“2030年可持續發展議程”上做了共同發言，提出應將發展權置于2030年可持續發展議程的核心，尊重各國在發展問題上的政策空間，避免“一刀切”。2017年中國常駐聯合國大使劉結一以金磚輪值主席國的身份在聯合國大會發言，提出發展籌資是落實聯合國2030年可持續發展議程的關鍵，發展中國家獲得有保障、可預期的資金流，對其實現可持續發展目標至關重要。金磚國家愿發揮積極作用，推動發展籌資國際合作，全面落實《亞的斯亞貝巴行動議程》，為實現可持續發展目標做出更大貢獻。

與七國集團強調“價值觀聯盟”不同，金磚國家實際上是一個“發展聯盟”。從對外傳播的角度看，我們應多從發展的角度來看待和分析金磚國家合作，發展是五國共同的訴求和目標，各國對自身的經濟和社會發展負有首要責任，五國合作中的難題反映了各自發展階段和發展利益的差異，但這實際上都有一個前提，那就是五國大的發展目標是一致的，即如何為新興市場國家和廣大發展中國家營造有利的國際發展環境以及增強發展中國家的發展能力，這既是五國的共同利益，也是五國合作成為可能以及不斷向前推進的動力。endprint