PPP模式下山西省“四好農村路”建設項目的應用

王 健

（山西省交通運輸廳重點辦農網處，山西 太原 030001）

為深入貫徹落實黨中央、國務院對“三農”工作的部署要求，加快推進農村公路建管養運協調可持續發展，到2020年實現“建好、管好、養好、運好”農村公路（以下簡稱“四好農村路”）的總目標，山西省委省政府、各地方政府和各級交通運輸部門積極響應號召，全力推進“四好農村路”建設。由于“四好農村路”建設需要大量的建設資金，鑒于各地經濟水平發展極其不平衡，尤其是58個貧困縣經濟底子薄，資金籌措困難，因此合理采用PPP模式進行“四好農村路”建設項目融資已成為各地融資的主要渠道。

本文以某縣為例從PPP項目概念、項目運作方式、PPP項目識別、項目采購、財務分析、合同體系及項目執行和移交等方面出發，系統闡述PPP項目各階段應注意的要點及作業流程，達到在運用PPP模式融資時能夠全面準確地了解各階段工作進展情況和預期分析。

1 PPP模式的概念

PPP模式是指政府方（Public）和社會資本方（Private）合作（Partnership）模式，政府方采用公開招標、競爭性磋商等方式選擇社會資本方（企業），雙方訂立合同明確各自的權利和義務，組建PPP項目公司（以下簡稱SPV公司）。SPV公司以取得預期收益為目的，開展PPP項目的資金籌措、工程建設、項目管理，PPP項目合作期一般不少于10年，不超過30年。

某縣交通運輸局（以下簡稱“交通局”）在某縣人民政府授權下為本項目的實施機構，主要負責項目準備、采購、監管和移交等工作，通過政府采購方式選定社會資本后，與項目公司簽署PPP項目合同，按照6∶4持股比例新設立項目公司（SPV公司），（中選社會資本方出資60%，即6 776.40萬元，地方政府授權機構出資40%，即4 517.60萬元，地方政府出資來源為上級補助資金）。項目建設期為7～24個月（本項目包含142條道路，由于道路等級、道路長度、建設內容存在差異，每條道路的建設期不同）。

2 項目運作方式

PPP模式下的“四好農村路”建設項目運作方式主要包括以下3種：建設－運營－移交（BOT）；改建－運營－移交（ROT）；設計－建設－融資－運營－移交（DBFOT）。

本項目采用建設-運營-移交方式，由社會資本方及政府方共同出資成立SPV公司，主要負責項目的設計、融資、建設、運營、維護和移交。由某縣政府授權項目實施機構某縣交通局與項目公司簽訂PPP項目合同，資產所有權歸政府所有，項目公司擁有項目的經營權，經營期20年（含建設期），待經營期滿后，無償移交給某縣政府或其指定機構，并保證在移交時項目設施等處于完好及正常運行狀態。

3 組織方式

某縣人民政府授權縣交通局，負責組織開展PPP項目前期準備、項目采購、項目監管，以及項目交接等工作。主要負責組織實施農村公路工程項目識別（選定）、項目論證、測算資金總需求規模、選定社會資本方（企業）等工作。

縣人民政府明確要求縣財政局在優先保證完成具備條件的建制村通硬化路、交通扶貧公路和規劃內的農村旅游公路建設任務政府所需出資納入財政中長期規劃和年度資金計劃，按照縣域經濟發展需求，合理確定“四好農村路”PPP項目建設規模，納入PPP項目開發目錄，安排預算支出，加強過程監管；縣級財政局配合縣交通局做好項目前期論證、項目采購等工作。

縣人民政府要求發改、住建、國土、環保等部門配合交通運輸局做好“四好農村路”建設項目的立項審批和土地、規劃手續辦理等工作。

4 項目識別（選定）和準備

4.1 確定項目規模

縣交通局按年度實施需要實施的項目以及專項規劃內的項目，編制項目可研報告（建制村通硬化路、交通扶貧路、安全生命防護工程、農村旅游公路、縣鄉道改造、危橋（隧）改造、客運站場、綜合物流配送站等）并取得批復，確定投資總規模和年度投資規模。

某縣項目總投資估算為56 776.99萬元，根據國務院《關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的有關通知》（國發〔2015〕51號）等文件規定，項目資本金比例不低于建設投資的20%。項目的資本金為11 294.01萬元，由社會資本或其管理的財務投資者共同出資。項目其余部分資金以項目公司名義進行融資，主要通過銀行貸款等方式獲得。

4.2 確定實施機構

縣人民政府授權縣交通局為農村公路建設PPP項目實施機構，并需明確政府方出資人代表（剝離政府融資職能的縣級政府平臺公司或交通局所屬國有企業）。

4.3 PPP項目“一案兩評”的編制和論證

由縣交通局根據有關規定，委托咨詢機構開展全過程咨詢服務（從接受政府方委托至政府方與社會資本方簽署PPP合同止）或者僅委托編制PPP項目實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告（“一案兩評”），并報財政局備案。其中，項目實施方案應包括項目基本情況、風險分配框架、運作方式、交易結構、合同體系、監管架構、采購方式選擇等內容；物有所值評價報告主要包括定性評價和定量評價等方面；財政承受能力論證報告主要包括責任識別、支出測算、能力評估、論證結論等方面，目的是控制年度實施的PPP項目占用資金從財政預算中的支出比例，不高于縣級公共財政預算支出總額的10%。

縣級財政局對物有所值評價報告、財政承受能力論證報告進行審核并出具意見。項目實施機構會同有關部門進行項目實施方案評審，并報縣級人民政府對實施方案進行批復。

某縣根據項目股權結構：項目資本金為項目總投資的20%，中選社會資本方與政府授權出資人出資比例分別為60%、40%，雙方均以貨幣出資。項目政府方股權投資支出4 517.60萬元，根據項目擬定的資金籌措方案，某縣政府出資資本金來源為上級補助資金，因此某縣政府股權支出為0。

經測算，項目各年度政府支出占一般公共預算支出比例均在3%以下，沒有超過一般公共預算的上限。

表1 某縣每年從財政預算中支出數額占公共預算支出比例

5 項目采購（社會資本方選擇）

5.1 PPP合同草案

縣交通局根據縣級人民政府批準的實施方案，聘用專業咨詢機構擬定PPP合同體系草案，主要內容有：

a）PPP項目合同；b）PPP項目公司股東協議和章程；c）PPP項目融資合同；d）PPP項目施工合同；e）PPP項目運營服務合同；f）PPP項目原材料供應合同；g）PPP 項目產品采購合同；h）PPP 項目保險合同；i）PPP 項目安全合同；j）PPP 項目廉政合同；k）其他合同。

項目實施機構（縣交通局）會同發改、財政、法制等相關職能部門對合同草案進行審查，提出書面意見，修改完善后形成PPP合同初稿。

5.2 PPP項目社會資本方（企業）選定

縣交通局根據相關法律法規，采用公開招（投）標、競爭性磋商等方式，按照招投標或政府采購程序，綜合比較社會資本方（企業）的投標報價、投資能力、管理經驗、專業水平、融資實力以及信用狀況等，確定候選社會資本方（企業）排名。

5.3 PPP合同確認談判

由縣政府牽頭，組織縣交通局、發改、財政、法制等相關部門，成立PPP項目工作組，根據候選企業的排名順序先后開展合同談判工作，最先達成合作意向的即為選定的社會資本方。縣交通局與選定的PPP合作企業簽訂確認談判的備忘錄，在規定的時限內向社會公開合同文本及相關文件等內容，發布中標結果公告。

5.4 PPP項目合同簽訂

縣交通局在中標通知書發出后30日內，與中標社會資本（企業）簽訂經縣級人民政府審核同意的PPP項目合同。

6 PPP項目執行和移交

6.1 SPV公司設立

縣級人民政府明確出資人代表（企業），與社會企業共同成立SPV公司，明確股權結構，其中政府方在SPV公司中的持股比例應當低于50%，且不具有實際控制力及管理權。SPV公司應根據項目合同體系中的股東協議、公司章程等規定設立。

本項目由社會資本（或其管理的財務投資者）出資成立項目公司進行具體的投資、建設、運營和維護，項目公司注冊資本金為11 294.01萬元，注冊資本金由項目公司認繳。

6.2 PPP項目融資及建設

PPP項目融資全權由SPV公司或社會合作企業負責，縣級人民政府及其所屬相關行政部門，不得以任何形式為SPV公司或社會合作企業的融資作保。

6.3 PPP項目運營績效評價

PPP項目合同中應包含PPP項目運行績效考核內容。項目實施機構（縣交通局）依據PPP項目合同約定和縣級財政部門的相關規定，定期對PPP項目運行情況進行考核，考核結果應作為SPV公司或社會合作企業取得PPP項目收益的重要依據，并報縣級財政部門備案。

7 PPP項目移交

項目移交是主要針對合同約定期滿需要移交的PPP項目，縣級人民政府應與SPV公司或社會合作企業在PPP項目合作期結束前、過渡期間內，協調組織成立PPP項目移交專門工作機構，明確負責人員，開始籌備各項移交工作。

負責PPP項目移交的工作機構和人員，必須按照PPP項目合同約定的標準和要求，組織開展項目資產評估和性能測試，保證項目處于良好運營和維護狀態。SPV公司根據PPP項目合同要求及有關規定，做好資產過戶、權利移交等工作，并辦理移交手續，開展績效評價，公開評價結果。

圖1 項目交易結構圖

8 結語

PPP模式是當前農村公路的主要建設模式，根據PPP模式分階段實施步驟進行了簡要的闡述和說明，希望能夠在推進四好農村路建設中起到指導作用。