國內外城市軌道交通運營補貼機制探析及建議

張 寧 劉永平 李鵬凱 孫文博

國內外城市軌道交通運營補貼機制探析及建議

張 寧1，2劉永平1，2李鵬凱1，2孫文博1，2

（1.深圳市城市交通規劃設計研究中心有限公司,518021，深圳；
2.深圳市交通信息與交通工程重點實驗室，518021，深圳//第一作者，工程師）

城市軌道交通運營企業收入來源相對單一，僅依靠票務收入難以彌補運營全成本。因此城市軌道交通項目運營一般采取政府財政補貼的方法，以維持企業正常運營。國內外經驗表明，合理的軌道交通補貼機制是軌道交通可持續發展的有效保障，是政府監管軌道交通運營的有力抓手，是促進軌道交通運營企業改善運營效率的持續動力。通過研究國內外不同城市軌道交通系統的補貼模式、補貼方法及補貼效果，分析不同補貼模式的優缺點及補貼模式面臨的問題，針對我國城市軌道交通發展提出多元化補貼模式的建議。

城市軌道交通；運營補貼；市場化運營

AbstractSince the sources of income for urban mass transit operating enterprises are relatively simple，the total operating cost can not only be covered by ticket revenue.Therefor，the city government financial subsidy for urban mass transit operating enterprises is a routine way to maintain their daily operation.Experiences from China and other countries show that reasonable subsidy mechanism is an effective guarantee for the sustainable development of urban mass transit,an effective method for government supervision on urban mass transit operation，and also a sustained driving force to promote the enterprises to improve the operation efficiency.By studying different subsidy modes，methods and effects in the world,their advantages and disadvantages are analyzed，corresponding suggestions on urban mass transit development in China are presented.

Key wordsurban mass transit； operation subsidy； marketoriented operation

First-author′s address Shenzhen Urban Transport Planning Center Co.，Ltd.，518021，Shenzhen，China

相比其他公共交通而言，城市軌道交通初始投資大且呈不斷上漲趨勢。例如，深圳軌道交通一期工程土建部分單位造價約為4.8億元/km，而深圳軌道交通四期工程土建部分造價已增至9.4億元/km，增幅近一倍［1］。此外，城市軌道交通運營期資金需求也遠超建設期初始投資，在不計提土建資產折舊的前提下，城市軌道交通運營30年總資金需求約為初始建設投資的1.8～2.8倍。以全長100 km的城市軌道網為例，按照當前居民收入及物價水平計算，每年運營總資金需求約為30億～50億元。這對城市財政收入提出了巨大的挑戰。

城市軌道交通作為準公共產品，其運營收入主要來源于票務，相對單一。而票價通常受到政府嚴格管制，具備顯著的社會公益性特征，未能充分體現市場供求關系。因而運營企業僅依靠票務收入通常難以覆蓋運營全成本，需要政府提供必要的財政資金補貼，方可維持安全可靠運營。

合理的城市軌道交通補貼機制，可有效提升運營服務水平及管理效率，降低政府財政資金投入，壓縮政府行政管理成本，是城市軌道交通可持續發展的有效保障，也是政府監管軌道交通建設運營的有力依據。本文通過研究國內外不同城市軌道交通的補貼模式、補貼方法及補貼效果，分析現階段我國各城市運營補貼存在的問題，并提出合理建議。

1 國內外城市軌道交通補貼模式

全球約有55個國家的150座城市已開通運營城市軌道交通。這些城市結合自身政策導向、市場環境及建設運營模式制訂了相應的運營補貼政策。本文通過對香港、東京、新加坡、倫敦、紐約、北京、上海等城市軌道交通系統研究，歸納分析城市軌道交通運營補貼模式。

1.1 市場化模式

在市場化模式中，城市軌道交通系統作為一種商品，其建設、運營均遵循市場化原則。由軌道交通企業作為城市軌道交通建設運營的主導方，負責地鐵全壽命周期的管理。使用這一模式的代表城市為香港、東京等。

城市軌道交通建設期，原則上由企業自籌資金建設城市軌道交通線路。由于城市軌道交通建設資金需求較高，且城市軌道交通運營業務利潤回報率相對較低，故僅通過運營期收入難以回收初始建設投資。為激勵企業積極性，政府通過采取市場化手段將城市軌道交通外部效益回饋企業。例如，香港特區政府將城市軌道交通沿線土地以合理價格售予香港鐵路（MTR）公司，而MTR公司可將土地開發收益用于建設地鐵線路。東京私鐵線路采用“受益者負擔制度”，由私鐵沿線商業性土地開發商無償提供私鐵建設用地，全額或部分負擔工程費用，以降低私鐵公司建設成本［2］。在城市軌道交通運營期間，企業作為資產所有方，在確保日常運營的同時，可按照會計準則對全部或大部分資產計提折舊，以儲備資金確保資產按期更新，保障軌道交通安全可靠運營。

市場化模式下，運營企業在保障城市軌道交通可持續運營的前提下，根據市場狀況靈活制定企業發展戰略，盡可能提升企業運營效率、提高企業利潤，同時可最大限度降低對政府財政補貼的依賴。以香港地鐵為例，MTR公司客運業務財務狀況一直處于良好水平，其票務收入可覆蓋運營全成本，且利潤率維持在20%左右。MTR公司具體財務情況如圖1所示［3］。

圖1 香港MTR公司客運業務歷年財務情況

市場化模式對運營企業的盈利能力要求較高。運營企業需足夠的票務收入以覆蓋運營全成本。這意味著城市軌道交通項目必須有高強度客流作為支撐。2015年，香港地鐵日均出行量約為467.8萬人次，出行強度約為2.12萬人次/km；東京都營地下鐵日均出行量約為250.5萬人次，出行強度約為2.30萬人次/km［4］。然而，目前我國內地各城市的地鐵出行強度僅為1.0萬～1.5萬人次/km。以深圳為例，2015年深圳地鐵日均出行量約為213.8萬人次，出行強度約為1.20萬人次/km，尚不足香港地鐵及東京都營地下鐵的60%。在當前客流情況下，我國內地各城市軌道交通短期內票務收入無法覆蓋運營全成本，難以支撐完全市場化運營。

1.2 政府運作模式

在政府運作模式中，政府直接負責城市軌道交通線路的建設運營，或企業嚴格按照政府要求來運營線路；政府承擔城市軌道交通線路建設期及運營期的所有成本，并以行政化手段管理城市軌道交通線路。采用該模式的代表城市為倫敦及紐約等。

在政府運作模式下，運營企業的自主決策權受到較大抑制；企業的運營管理、企業發展、員工管理及收入支出均由政府嚴格控制。例如，紐約地鐵直接由紐約大都會運輸署直屬機構——紐約捷運局負責運營，其運營收入及支出均納入政府財政。倫敦地鐵公司直屬倫敦交通局（Transport for London，Tf L），其管理層由倫敦交通局直接任命，其新線建設費用由英國和倫敦財政通過借貸房產稅及特別稅收劃撥款解決，其運營收入無法覆蓋的日常運營及資產更新費用由倫敦財政以每年特別撥款方式補足。

為控制企業運營成本，政府通常采取成本規制等方法來嚴格約束車站定員、人員薪酬及維修成本。由于運營企業缺乏有效的激勵機制，員工缺乏提高運營效率的動力，故難以壓縮運營成本。2015年倫敦地鐵人均票價約為1.90英鎊（折合人民幣約為18.24元），約為香港地鐵的2.4倍。然而，在市民支付高昂出行成本的同時，倫敦地鐵卻仍長期處于虧損狀態，需政府財政補貼方可維持正常運營。倫敦地鐵公司具體財務情況如圖2所示［5］。

圖2 倫敦地鐵公司歷年財務情況

1.3 多元化模式

在多元化模式中，政府與企業共同參與軌道線路建設運營過程，并通過合同、協議等方式約定各自的職責、權利及義務。采用該模式的代表城市為北京、上海及新加坡等。

在軌道交通項目建設期，通常由政府出資建設城市軌道交通線路。建成后，政府可無償或以較低價格將城市軌道交通線路的全部或部分資產轉讓至運營企業；也可由政府擁有城市軌道交通線路資產所有權，而將城市軌道交通線路運營權賦予運營企業。在軌道交通項目運營期，根據合同、協議的約定，政府與企業共享軌道交通項目線路運營收入，共同分擔軌道交通項目線路運營成本。

由于國內外各城市發展階段不一，軌道交通項目運營效益有所差異，故補貼界面劃分各異，補貼效果也存在明顯不同。

（1）新加坡地鐵有限公司（SMRT）：根據運營協議約定，新加坡陸路交通局（Land Transport Authority，LTA）僅負責土建資產更新；SMRT負責日常運營成本及所有非土建資產更新，基本承擔所有運營成本。由于新加坡政府長期實行低票價政策，故SMRT缺少足夠的票務收入以保障設備更新，其車輛、供電及通信等系統年久失修。這導致近年來地鐵停運事故頻發，地鐵運營成本激增，利潤率大幅下降。SMRT具體財務情況如圖3所示［6］。

圖3 SMRT地鐵客運業務歷年財務情況

（2）新加坡新捷運公司（SBS）：LTA擁有地鐵項目的全部資產，SBS負責日常運營，所有資產更新資金均由LTA承擔。雙方采取運營協議方式，約定資產更新補貼的具體流程。由于SBS運營壓力相對較小，運營總收入可有效覆蓋日常運營成本。SBS具體財務情況如圖4所示［7］。

（3）上海軌道交通：上海申通地鐵集團有限公司擁有上海城市軌道交通所有資產，并負責各線路日常運營，且僅承擔日常運營成本（不包含大修）。軌道交通項目大修及資產更新改造資金按照《上海市軌道交通大修和更新改造項目補貼資金管理辦法》由市財政負責［8］。

圖4 SBS地鐵業務歷年財務情況

（4）北京地鐵：北京作為國內最早開通地鐵的城市，在地鐵補貼模式方面進行了積極的探索實踐，先后嘗試了“成本加成模式”、“固定價格模式”及“激勵性補貼模式”［9］。為減輕運營企業負擔，北京市頒布《北京市軌道交通固定資產更新改造項目財政專項資金管理暫行辦法》，成立專項資金對城市軌道交通項目資產更新進行財政補貼［10］。

綜上所述，我國內地城市軌道交通客流量水平大多難以達到完全市場化運營條件，同時政府運作模式不利于提高企業運營效率，因此我國內地城市軌道交通應積極發展多元化模式，通過政府與企業的共同努力，推動城市軌道交通運營的市場化進程。

2 補貼模式面臨問題

2.1 政府管控嚴苛，企業缺乏自主權

為保障城市軌道交通安全可靠運營，各政府部門通常以法律、法規或規章的形式，對地鐵運營管理、企業發展、利潤分配乃至員工管理進行嚴格管理。企業需嚴格按照政府頒布的規章制度運營，地鐵開行方案、發車間隔、停站時間及運行時間均需主管部門同意。一方面，企業缺乏自主權，難以有效應對復雜的乘客需求變化；另一方面，企業運營積極性不足，缺乏提高運營效率的動力。

2.2 票價模式單一，企業收入難保障

票務收入是城市軌道交通運營企業的主要收入來源，通常占城市軌道交通運營企業總收入的80%以上。目前，我國大部分城市均采用“同網同價”及“定期調價”的票價體系，難以保障企業票務收入。

在“同網同價”模式下，票價水平與城市軌道交通服務水平基本不掛鉤，會導致快線及旅游線等特殊服務線路的票務收入相對較低，使運營企業積極性差。

在“定期調價”模式下，其調價周期通常較長，故票價水平一般難以有效反映物價水平及居民收入水平，進而導致運營企業盈利困難。

2.3 資產折舊高昂，企業運營負擔重

城市軌道交通，尤其是地鐵系統固定資產價值較高，資產折舊費用約占運營總成本的20%～40%。其中，土建設施資產（車站、隧道、高架橋、車輛基地建筑構筑物等）占總資產70%以上。該部分資產使用年限較長（50年以上），且到達使用年限后未必進行更新，若按照會計準則進行計提折舊，則計提折舊資金將長期處于閑置狀態。同時，國內大部分城市軌道交通企業均集投資、建設及運營為一體。可見，城市軌道交通日常運營需背負沉重的資產折舊負擔，導致城市軌道交通企業長期處于大幅虧損狀態，不利于城市軌道交通企業的市場化運作。

2.4 補貼界面模糊，各方權益難保證

我國常采用直接委托城市軌道交通公司運營的方式。一般未簽訂運營協議，運營補貼界面不清晰，運營補貼方案不明確，運營補貼撥款流程較復雜，且涉及發展改革部門、軌道交通監管部門、財政部門及國有資產管理部門等，容易出現運營補貼金額難核算、資金不到位的現象，嚴重制約企業運營積極性，影響城市軌道交通運營設備的按時更新重置，難以有效保障城市軌道交通運營安全。

3 多元化補貼模式建議

由于單一傳統的補貼模式面臨諸多問題，因而建議采用多元化補貼模式。

3.1 加快政府職能轉變，強化企業運營主導地位

城市軌道交通運營服務專業性強、受眾面廣、影響因素多，為提高城市軌道交通服務水平及運營效率，建議城市軌道交通運營以市場化為導向，厘清政府與市場邊界，加強政府與運營企業分工合作，強化企業運營主導地位，在運營管理、企業發展、員工管理、利潤分配等方面給予運營公司更多自主權。

政府職能發生轉變，政府由公共服務的直接提供者轉變為公共服務的管理者和監督者，政府角色也由乘客的對立面轉變為乘客的利益共同體。具體而言，政府重點負責政策制訂、發展規劃、市場監管和指導服務；企業承擔城市軌道交通日常運營和維護，并在保障運營安全、滿足一定運營服務水平的前提下，視市場需求合理制定運營方案。政府職能轉變后，政府、乘客及企業三者的關系變化如圖5所示。

3.2 構建市場化票價體系，保障企業穩定收入來源

圖5 轉變政府職能后政府、乘客及運營企業的關系轉化

持續穩定的票務收入是保障企業可持續運營的基本要求，是降低企業對政府財政補貼依賴的重要手段。建議借鑒國內外先進經驗，構建市場化票價體系，既要保證票價維持在居民收入的合理比例，又要保障企業的票務收入來源穩定。

（1）改變傳統“以區間或里程定票價”模式，推進“以市場定票價”模式，先期積極探索軌道快線、旅游線、機場線及商務車廂等優質服務線路的“優質優價”票價方案。

（2）積極學習香港、新加坡及北京等城市地鐵票價調整經驗，綜合考慮居民收入水平、社會物價水平及企業生產力水平等因素構建票價浮動調整機制，降低社會經濟波動對城市軌道交通運營企業的影響。

（3）鼓勵運營企業積極探索非高峰時段客貨混跑等多樣化運營模式，大力發展日票、周票、月票、年票、次票及紀念票等多樣化票制票種，增加企業票務收入來源。

3.3 剝離城市軌道交通土建資產，合理劃分補貼界面

城市軌道交通項目土建設施資產占比高、更新年限長，且更新必要性低，建議運營企業剝離土建資產所有權，同時以協議方式委托企業承擔土建資產維護工作，既可保障土建資產的日常維護保養，又可有效減輕運營企業的資產折舊壓力。

同時由于各城市軌道交通線路的覆蓋區域及發展階段均存在差異，故各線路的成本收益情況也明顯不同。建議對各線路運營成本及收入進行單獨核算，針對不同線路合理劃分補貼界面。

對于客流效益好、運營收入高的線路，建議將所有設備資產移交企業。企業負責維護更新，承擔日常運營成本及資產更新成本，即鼓勵企業走完全市場化運營道路。

對于客流效益一般、運營收入一般的線路，建議由政府負責所有設備資產的維護更新，而僅將線路運營權移交企業。這樣企業僅承擔日常運營成本，可引導企業逐步向市場化運營方向發展。

對于客流效益差、運營收入差的線路，建議采取土地開發收益回饋及商業運營收益回饋等外部效益補貼手段對企業進行補貼，盡量避免對員工薪酬、能耗及維修等日常運營成本進行核算，引導企業通過自身努力提升運營效率，盡快扭虧為盈。

3.4 牢固樹立契約理念，維護各方合法權益

為避免出現補貼金額難核算、資金不到位的現象，建議政府與運營企業樹立契約理念，將政府和社會資本合作納入法制化軌道；建議加強補貼方案、票價管理、退出機制及績效考核等方面制度設計，以契約的形式明確參與各方權利及職責；建議以對項目進行全生命周期管理，確保項目規范實施；建議堅持互利互惠、嚴格履約的基本原則，切實保護參與各方的合法權益。

建議政府針對城市軌道交通運營成立專項補貼資金；根據設備更新計劃，合理制定補貼資金計劃，及早落實補貼資金，專款專用，保證資金及時到位。同時，建議政府發展改革部門、軌道交通行業主管部門、財政部門及運營企業應聯合優化立項審批流程（見圖6），委托第三方對資金的申請及使用情況進行專項審計，確保資金的合理性及時效性，降低政府行政成本。

3.5 加強全過程監管，完善補貼優化機制

圖6 優化后的立項審批流程

政府部門應加強對日常運營的監管，建立運營公司日常考核指標體系，構建事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制；同時，將績效考核指標與補貼機制掛鉤，以考核來約束補貼金額及補貼發放，以補貼促進企業提高運營效率及服務水平。

由于城市軌道交通運營存在一定不確定性，故應合理分配運營風險。原則上項目的設計、建設及運營等商業風險應由運營企業承擔，而法律、政策調整和最低需求風險應由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。還應建立合理的運營補貼動態調整機制（見圖7）。該機制每隔一定時間或滿足一定觸發條件，即開展運營補貼運態調整流程，切實保障運營補貼的合理性。

4 結語

我國城市軌道交通發展處于初期階段，運營問題仍未充分暴露。政府部門應及早明確運營補貼模式，合理處理政府、企業及乘客三者之間的關系，一方面要保證居民可承受的合理票價，一方面要盡可能激發企業運營積極性，同時還要避免對政府財政造成過大壓力，共同構建“資產輕量化、運營市場化、管理規范化”的城市軌道交通可持續發展新模式。

圖7 運營補貼動態調整機制

［1］宗傳苓，劉永平，譚國威，等.深圳市城市軌道交通第四期建設規劃（2017—2022年）［R］.深圳：深圳市城市交通規劃設計研究中心有限公司，2016.

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［9］田振清，梁衡義.北京城市軌道交通資產管理模式研究［J］.綜合運輸，2010（07）：27-30.

［10］北京市財政局.北京市軌道交通固定資產更新改造項目財政專項資金管理暫行辦法［EB/OL］（2010-09-08）［2016-11-11］http://news.makepolo.com/3483835.html.

烏魯木齊鐵路局攜手連云港對接“一帶”與“一路”

近日，烏魯木齊鐵路局與連云港市簽訂戰略合作項目，攜手推動歐洲及中亞的貨物經由烏魯木齊到連云港再海運至東南亞國家，打造“一帶一路”建設雙向運輸通道。今年以來，烏魯木齊局優化中歐班列開行路徑，于2月25日開辟經由霍爾果斯鐵路口岸出境的中歐班列運行路線，與阿拉山口口岸形成多點通關、多點布局的雙通道運輸模式。5月19日，該局開行了烏魯木齊至連云港至新德里公鐵海聯運班列，實現了“絲綢之路經濟帶”與“21世紀海上絲綢之路”的對接。根據此次烏魯木齊局與連云港市簽訂的戰略合作項目，雙方將以試開行成功的烏魯木齊至連云港至新德里公鐵海聯運班列模式為參照，研究開發海鐵聯運新產品，暢通運輸通道、降低物流成本，力爭將公鐵海聯運班列逐步發展為每星期開行一列、每日開行一列，形成常態化開行模式。

（摘自2017年8月22日《人民鐵道》報，記者 張家啟、吳奇報道）

Analysis of Urban Mass Transit Subsidy Mechanism in the World and Corresponding Suggestions

ZHANG Ning，LIU Yongping，LI Pengkai，SUN Wenbo

F530.7

10.16037/j.1007-869x.2017.09.004

2017-06-14）