淺析我國環境公益訴訟主體

摘 要 如何確認原告的訴訟主體資格一直是環境公益訴訟制度中不可回避的焦點。在我國環境公益訴訟制度構建過程中，學者對于公益訴訟主體提出了眾多觀點，相對于學者的擴張態度，立法者目前看來采取的是限縮原告訴訟資格的做法。然而環境公益訴訟司法實踐遭遇了“寒流”的尷尬處境值得深思。

關鍵詞 環境公益訴訟 主體 實踐困境

作者簡介：李小玲，武漢大學環境法研究所。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.244

環境公益訴訟中具有爭議性的問題很多，其中訴訟主體，特別是事關起訴人的適格性問題，歷來爭議廣泛且從未休止。而想要確認起訴人到底應該由誰來擔當比較合適，有一個前置性的問題便是厘清何為環境公益訴訟。

一、 環境公益訴訟的定義

關于建立環境公益訴訟制度的探索由來已久，早在2005年，全國政協委員梁從誡在全國政協十屆三次會議上提出《關于盡快建立健全環保公益訴訟法的提案》。環境公益訴訟的定義目前尚未統一，有人認為“環境公益訴訟是法院在當事人及其他參與人的參加下，按照法定程序，依法對于個人或組織提起的違法侵犯國家環境權益、社會公共環境權益的訴訟進行審理并判決，以處理違法行為的活動。” 有人認為環境公益訴訟是一種特別訴訟，是現代社會中公民共同行為的有機組成部分。它代表了國家的政治意愿，即民權和共同體成員的主張和保護應當通過司法機制或正當組成或認可的裁判所得以救濟和實施。 還有人認為，公益訴訟的定義需要體現其本身的重要特征并提出了公益訴訟的三個主要特征：第一，起訴人需無直接相關的利益；第二，惠益具有公共性；第三，起訴權具有法定性。因此環境公益訴訟可以這樣界定： 為了保護環境和自然資源免受污染和破壞，與案件訴訟請求沒有法定利害關系的單位和個人，依法對污染、破壞環境與自然資源者，違法或者不履行環境與資源保護法定職責的行政機關提起的訴訟。 筆者以為，論述的角度和關注的問題不同，則對于公益訴訟便會產生不同的定義，然則，一個概念的定義應該體現出其專屬特征，所以王燦發老師依據其重要的三點特征對環境公益訴訟進行定義是最為合適和可取的。

二、 環境公益訴訟主體的爭論

關于誰才是公益訴訟中起訴人一方的適格主體，學界觀點紛呈，熱議未休。從理論層面來講，通常學者論述何人應為適格原告時都會論及以下三個理論：一則環境資源的公共信托理論，即陽光、水、生物資源等環境要素是屬于全體公民的財產，政府受托管理與保護環境資源的價值，當政府未能合理履行其義務時，公民應該享有請求法院保護的權利；二則環境權理論，即公民理當擁有在適宜人類生存的環境之中生活的權利，權利受侵時，公民亦有權尋求司法救濟；三則私人檢察長理論，即國會可授權于檢察總長或其他政府官員，亦或是其他公民與組織為制止不法行政行為提起訴訟。

在以上重要理論基礎上，國內學者演化出不同的主體觀點。有學者從起訴主體資格角度出發，提出啟動公益訴訟存有一元和多元兩種方式，一元式即指國家訴訟，而多元式是除國家公訴外還另外允許其他主體提起訴訟，而我國選擇由國家機關、社會組織和公民三元啟動方式是最為理想的啟動模式。 也有學者認為環保組織具有組織、專業等自身獨有優勢，其勢必將成為我國環境公益訴訟的主力軍。 還有學者認為，檢察機關應該是最合適的公益訴訟的主體，其設立目的及其特征決定其應該代表公共利益。在公共利益受損時，檢察機關必須對此有所作為。 概括來講，學界對于公益訴訟主體的論述可歸為兩大類：一類是贊同多元化的公益訴訟主體，檢察機關、社會組織和公民個人都應有權針對環境公益受侵害問題提起訴訟，求取救濟，在確認可提起訴訟的廣泛主體之后再對其先后次序和相關程序進行設置；一類是著力支持某一類主體成為環境公益訴訟的主力軍，優先保障原告資格，針對具體情況對該類主體進行擴展和限制。不難看出，學界對于公益訴訟主體的討論無論是從廣度還是深度都有所探討和研究，然則雖然學界有著數十年的討論成果，在實踐中的進程卻遠滯后于此。

三、事關環境公益訴訟主體的法律與實踐

目前用于判斷公益訴訟中原告是否為適格主體的主要法律法規有《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條 、 《中華人民共和國環境保護法》第五十八條 與《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第四條和第五條 。而2015年12月16日通過的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》已在北京、內蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅等省、自治區、直轄市施行。與之前環境公益訴訟一片空白相比，這已是開荒拓土式的進步，法律規定的有關機關和社會組織的原告資格逐步得到確認和完善，然而從司法實踐效果與學界的持續爭論來看，這還遠不能達到公眾的期待，法律確定的適格主體在提起公益訴訟時并不如想象中順暢如意。

從2007年至今，我國環境公益訴訟案件中的原告主體多變。2007年至2013年期間，原告主體呈現層次不齊且多元化的局面，主要有檢察院、環保行政部門、環保組織和公民等四種類型。自2014年起，環保組織開始成為環境公益訴訟案件的主力軍，檢察院仍然舉足輕重，而行政機關的出現頻率降低明顯，至于公民個人，已然不復存在，這與2014年《環境保護法》的修訂、《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》與《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》的頒布息息相關，立法者的每一步動向都直接影響著司法實踐，而且整體而言，呈現出對于環境公益訴訟主體進行限縮的趨勢，這與學界一般要求主體多元化擴張式的主張有所出入。有學者對此認為是立法機關對于開放公益訴訟主體可能會引起濫訴的顧慮，但積極訴訟并非中國傳統，即使開放了公民的原告主體資格，也不會引起濫訴局面。 然則，筆者以為，對于公益訴訟主體的開放保持小心謹慎的態度，甚至于對其進行限縮并非僅是因為可能招致“濫訴”，而是眼下對于社會組織或者檢察機關作為起訴主體就因缺乏比較完整全面的實體規范、程序規則、保障與聯動機制，在具體實施過程中已經遇到不少問題，面臨著許多挑戰。以“綠發會訴寧夏瑞泰科技股份有限公司環境污染公益訴訟案”著手窺探目前在我國環境公益訴訟的困境。endprint

綠發會訴寧夏瑞泰科技股份有限公司環境污染遭遇一審不予受理、二審繼續駁回，皆因法院認為綠發會不具有法定起訴資格。直至最高院進行審查，才最終確認綠發會為適格主體。

在最高院作出終審裁定前，各方對此的態度很是不同。首先，裁定不予受理的法院方認為，沒受理是因為現有法律及司法解釋對于公益訴訟主體資格的要求很明確，綠發會并不符合相關規定，綠發會的宗旨未有“環境保護”等明確字樣，其業務范圍也沒有涉及從事環境保護公益訴訟等相關內容。而綠發會始終認為，法院應依法受理本案。綠發會實際從事的公益活動與環境保護息息相關，且現有法律與相關司法解釋并未明確要求提起公益訴訟的組織在其章程中須明確規定“環境公益訴訟”。王燦發教授提出，環境保護當然包括生物多樣性保護。

這一案例最終成為認定關于《環境保護法》第五十八條規定的“專門從事環境保護公益活動”的指導性案例。從這三方態度可知，在綠發會和相關環境法學者看來本是無需證明可由常識判斷的問題，在寧夏回族自治區中衛中院和高院卻統一認為這涉及到對于“環境保護”進行擴張解釋的問題，為什么會造成這種局面？下文將結合當時各家對此的觀點言論及眼下環境法公益訴訟的困境為此尋求答案。

近些年來受理環境公益訴訟的法院所在地分布相對集中，貴陽、無錫和昆明等地法院受理案件占據了大半，追本溯源是此三地自2007年以后便開始設立環保法庭，專門化審理環境公益訴訟案件。其他分散在經濟較為發達，如廣州、北京與山東等地。環境公益訴訟看似隨著新的環保法及相關解釋的實施在全國普遍展開，然而自然之友統計了2015年1月至7月提起公益訴訟的案件情況，進入司法程序的案件數量為23起，除調解結案、一審審理結束與不予受理各一起外，剩下20起案件都處于受理中，而案件區域分布有8件位于貴州，4件在山東，3件在福建，遼寧和江蘇分別有2件，海南、甘肅、湖南、北京分別只有1件。在環境事件頻發時期，公益訴訟并沒有出現井噴式增長，提起數量少得出乎意料；而且能夠明顯看出案件區域十分集中，地區差異很明顯，部分省份甚至還未出現零的突破。新環保法實施后，每個公益訴訟案件都舉步維艱，公益訴訟制度的真正落實并非數月可成就。

四、個人總結

筆者將不繼續深入討論環境公益訴訟面臨的困境，而是回到訴訟主體問題上來。由前文所述可知，理論界對于公益訴訟主體資格的探討研究眾多，且論證充分，而立法者采取的是相對審慎限縮的態度，司法實踐中雖有突破性的實踐，但大體是隨著立法者的步伐亦步亦趨。筆者以為，有一個很重要的問題值得思考：學界與司法實務界其實存在著雙向割離的趨勢，學界對于主體的論述提出了眾多觀點意見，然而立法和司法其實遠遠跟不上學界的期待和要求。而且這之間的差距未必能苛責于國家立法者和司法者的懈怠或遲延，有可能真正掣肘公益訴訟推進的是中國的“法治土壤”。觀看大多數學者在論述關于公益訴訟主體問題時，引進和借鑒他國的經驗者甚多，從理論到制度的構建均大量以域外經驗來為本國的制度設計提供立足基礎。但是從前述相關數據可得出，公益訴訟并未井噴式增長，有些學者認為這為進一步開放個人和國家機關的主體資格提供了事實依據，因為這證明了不會招致濫訴。但是從另個側面來看，這不是要開放更多主體的問題，而是目前現有的公益訴訟主體設計及其配套的制度是否能夠扎根于中國這片土壤，目前的現狀會不會其實是排斥反應的體現？為何會出現學界的紙上熱鬧與現實的冷清回應局面？這固然存在制度設計等問題，然而如果這一制度設計的起點就是不太好落地的，制度設計再完善是否仍然是事倍功半？“法治最終如何，從來不是法學家說了算的，是一個民族的生活創造其法治，法學家創造的最多是對這種法治的一種理論正當化。” 環境公益訴訟與我國傳統的民事訴訟有所不同，在討論其訴訟主體時應該在借鑒域外經驗時，更多回歸于本土資源，而不是將公益訴訟架空于本國國情。

以環境公益訴訟的目前現狀來看，筆者以為公益訴訟主體資格的開放應該是要步步為營的，不可過快開放其他主體，比如公民與行政機關，對此應該是要限制，而且就算將公民個人的主體資格予以確認，也未必就能不負眾望，因為環境公益訴訟艱難推進的原因根本不在于主體未能更加多元化，且看環保社會組織與檢察機關取得主體資格后的局面便可知一二。而且目前對于檢察機關和環保社會組織作為起訴主體就存有很多基本問題尚待解決，完善環保社會組織的起訴，繼續推進檢察機關的嘗試很有必要。

注釋：

肖瑋、賴長浩.環境公益訴訟的實踐和探索.收藏于法律圖書館法律論文資料庫.

呂忠梅.環境公益訴訟辨析.法商研究.2008（6）.

王燦發.中國環境公益訴訟的主體及其爭議.國家檢察官學院學報.2010，18（3）.

趙許明.公益訴訟模式比較與選擇.比較法研究.2003（2）.

張鋒.環保社會組織環境公益訴訟起訴資格的“揚”與“抑”.中國人口·資源與環境.2015，25（3）.

崔偉.檢察機關是公益訴訟的適宜主體.檢察日報.2005-12-16.

《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。

《中華人民共和國環境保護法》第五十八條：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益”。

《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第四條：“社會組織章程確定的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益，且從事環境保護公益活動的，可以認定為環境保護法第五十八條規定的‘專門從事環境保護公益活動。社會組織提起的訴訟所涉及的社會公共利益，應與其宗旨和業務范圍具有關聯性”。第五條：“社會組織在提起訴訟前五年內未因從事業務活動違反法律、法規的規定受過行政、刑事處罰的，可以認定為環境保護法第五十八條規定的‘無違法記錄”。

王燦發.公益訴訟不會導致濫用訴權.綠葉.2005（3）.

蘇力.送法下鄉.中國政法大學出版社.2000.自序第6頁.endprint