完善社會保險制度 維護(hù)社保基金安全

摘 要 以各種方式騙取社會保險金的行為蠶食著社保基金，危害著社會保險制度的運行。因此，社保制度的長久、有效施行需要完善的社保基金監(jiān)管制度，來保證這些資金能夠全部用于彌補保險事項所產(chǎn)生的損失。本文旨在通過列舉社會保險基金的支付、發(fā)放環(huán)節(jié)中存在的諸多騙領(lǐng)行為，總結(jié)其特點，明確這些行為的危害，分析現(xiàn)行法律保護(hù)機(jī)制存在的缺陷，并提出立法建議，完善對社保基金發(fā)放階段的監(jiān)管，預(yù)防和懲治騙領(lǐng)社會保險金的行為。

關(guān)鍵詞 社保基金 欺詐 騙領(lǐng) 預(yù)防懲治

作者簡介：張珩，天津市和平區(qū)人民檢察院研究室檢察官助理。

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.302

隨著我國社會保險事業(yè)的蓬勃發(fā)展，在社會保險基金的支付、發(fā)放環(huán)節(jié)，以欺詐手段騙領(lǐng)社會保險金的現(xiàn)象時有發(fā)生。各地相繼發(fā)生的社會保險金詐騙案件，給社保基金的長久健康運行造成了巨大的壓力，同時非常不利于社會保險事業(yè)的發(fā)展。本文所稱騙領(lǐng)社會保險金行為是指單位或者個人通過隱瞞事實真相、虛構(gòu)相關(guān)條件、偽造變造相關(guān)材料等方式領(lǐng)取或者提供相關(guān)證件、支付憑證協(xié)助他人領(lǐng)取社會保險基金的行為。

一、騙領(lǐng)社保基金的危害

（一）社保制度的重要意義

社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展需要勞動力的不斷再生產(chǎn)，同時工業(yè)化生產(chǎn)所帶來的各種風(fēng)險又影響了勞動力的再生產(chǎn)和勞動者的生活，這些風(fēng)險遠(yuǎn)非單一組織和勞動者能夠承受，因此，國家為了保障所有成員的基本權(quán)利設(shè)立了社會保險制度，對疾病、殘疾、工傷、失業(yè)、年老、生育等典型的可能危及勞動者基本生活的風(fēng)險給予保險。當(dāng)時保險事由出現(xiàn)時，由國家給予被保險人必要的物質(zhì)幫助，使其渡過難關(guān)，擺脫困境。 作為一種風(fēng)險預(yù)防制度，社會保險制度對于穩(wěn)定社會生活秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)發(fā)展，有不可或缺的作用。社會保險是是國家提供給全體公民的公共產(chǎn)品，是維護(hù)社會穩(wěn)定的重要經(jīng)濟(jì)工具，是國家進(jìn)行國民收入的二次分配，促進(jìn)社會公平、和諧的重要手段。

（二）騙領(lǐng)社保基金的危害

隨著我國社會保險制度的完善，廣大參保群眾的民生得到普遍改善的同時，一些不法分子也試圖通過騙保發(fā)不義之財，有的不惜以社保基金的較大損失為代價來貪圖小利， 有的通過虛構(gòu)社保待遇長期獲取非法收入， 這種行為如果得不到有效遏制，就可能有越來越多的人效仿這些做法，“占國家的便宜”，可能導(dǎo)致國家用于發(fā)放社會保險的資金大量流失，甚至動搖相關(guān)社會保險制度所賴以維持的資金基礎(chǔ)。正因為如此，國家對社會保險基金理應(yīng)提供嚴(yán)密的保護(hù)，危害社保基金安全的行為也理應(yīng)受到嚴(yán)厲的懲罰。

二、騙領(lǐng)社保基金行為的常見做法和特點

（一）騙領(lǐng)社保基金的做法

司法實踐中騙領(lǐng)或協(xié)助他人騙領(lǐng)社會保險金的行為多種多樣，依照險種的特性方式也各有不同，常見的主要有：

1.虛構(gòu)勞動關(guān)系、虛構(gòu)享受社會保險待遇條件、提供虛假證明材料或偽造、變造、非法更改個人身份證明及檔案材料，騙取社會保險參保資格。 此類行為的目的是讓不符合參保條件的人獲得參保資格，以便領(lǐng)取社會保險金。例如某職業(yè)介紹服務(wù)中心保障部職員利用其職務(wù)便利，趁其負(fù)責(zé)為一家公司的員工代繳社會保險費之機(jī)，私自為其無職業(yè)的父親設(shè)立員工社保賬戶。

2.偽造、變造、冒用他人社會保險證件或者支付憑證，騙領(lǐng)社會保險金。此類行為不但侵害了社保基金的安全，而且侵犯了合法社保證件持有人的權(quán)益，一旦事發(fā)，社保機(jī)構(gòu)首先會向合法持有人追索損失，甚至可能暫停支付合法持有人正當(dāng)申請的保險金。

3.虛列、虛報、虛增社會保險服務(wù)項目和金額。此類行為是合法參保人為多領(lǐng)取社會保險金，而通過提供虛假證明等手段，享受自己本不應(yīng)享受的保險待遇的情況。例如由某下崗企業(yè)職工甲通過賄賂公司勞動人事科干部乙，讓乙?guī)椭约簜卧煸鴱氖率晖吖すぷ鞯臋n案材料，后利用偽造的檔案材料辦理了特殊工種提前退休手續(xù)。

4.將社會保險證件或者支付憑證交給他人，供其騙取社會保險基金。這種情況下行為人雖然沒有直接騙領(lǐng)社會保險金，但可能因為給實際騙領(lǐng)人提供必要條件而獲利，他們這樣做的原因大多是礙于面子不好拒絕騙領(lǐng)人或者為了貪圖小利。例如身體健康的參保人丙將自己的醫(yī)保卡交給丁，丁采用欺詐手段為該卡辦理了糖尿病門特，并用該卡取降糖藥后變賣，每月交給丙一定數(shù)額的現(xiàn)金作為報酬。

（二）騙領(lǐng)社保基金案件的特點

綜合考慮以上手段，此類案件的主要特點有：

第一，手段簡單，動機(jī)均為貪圖經(jīng)濟(jì)利益。騙領(lǐng)人可以通過不同方式獲利：有的通過在多家醫(yī)院大額取藥，將正常服用以外的藥品變賣牟利；有的利用職務(wù)便利，修改或增加養(yǎng)老保險記錄，挪用其他單位繳存的保險金，騙領(lǐng)退休金；有的隱瞞親屬的死亡事實，騙取其所在單位的退休金。行為人一般并未考慮到其做法是違法的，甚至可能涉嫌犯罪，只是想到這樣做是一種“賺錢”的手段。

第二，其中可能涉及到社保部門、勞動部門、醫(yī)院等社保政策的執(zhí)行機(jī)關(guān)工作人員的貪污、受賄、瀆職行為。社會保險制度本身設(shè)置了一定的審查和監(jiān)督程序，規(guī)定了享受各項保險待遇的條件，但是這些防范騙保的措施卻因為相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)人員的腐敗或違規(guī)行為而形同虛設(shè)。社保部門工作人員利用他們增加賬戶、修改社保賬戶信息的職權(quán)，勞動部門、醫(yī)院等社保相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員利用他們提供勞動關(guān)系、社會保險待遇條件等證明材料的職務(wù)便利，以非法獲利為目的，為參保人偽造、變造、非法更改個人身份證明及檔案材料，幫助參保人騙取社會保險參保資格或虛列、虛報、虛增社會保險服務(wù)項目和金額。例如第三種做法中勞動人事科的干部乙收受賄賂，利用本單位存在特殊工種的便利條件，為甲辦理虛假材料，是甲能夠違規(guī)獲得提前退休待遇的關(guān)鍵一步。再如第一種做法中行為人正是借助在勞動部門供職的機(jī)會，才挪用繳費單位的資金，為其父建立了養(yǎng)老保險賬戶。endprint

第三，犯罪實現(xiàn)既遂的一個重要原因是社保制度的設(shè)計漏洞和對內(nèi)部人員的監(jiān)督制約的不足。社保制度中存在同類系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)和信息不能及時制度化溝通的問題。城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、新農(nóng)村合作醫(yī)療保險，皆屬于醫(yī)療保險制度，卻分別由社保、衛(wèi)生等部門管理，并且沒有實現(xiàn)信息共享，給了不法分子重復(fù)投保重復(fù)理賠的可乘之機(jī)。一些慢性病的藥物在一家醫(yī)院不能超用量領(lǐng)取，但只要多去幾家醫(yī)院，就能夠用一張醫(yī)保卡領(lǐng)取幾倍于同期最大用量的藥品。對于社保機(jī)構(gòu)的工作人員修改賬戶記錄的行為，登記系統(tǒng)缺乏靈敏的糾錯能力，不能及時發(fā)現(xiàn)工作人員誤報、錯報賬戶信息的問題，讓他們中的一部分人產(chǎn)生了借此牟利的僥幸心理。如果勞動部門在辦理退休手續(xù)時有嚴(yán)格的審查程序，很容易就會發(fā)現(xiàn)突然增加的“從事十年以上瓦工工作的職工”，是沒有任何存檔記錄的，公司勞動人事科干部的欺騙行為就不會得逞。

三、對此類行為的現(xiàn)有處罰方式的弊端

（一）立法未能足夠關(guān)注此類行為，處罰手段較少

2010年10月28日出臺的《社會保險法》的第七十七條和第七十九條規(guī)定了社會保險行政部門對社會保險基金的支付情況有監(jiān)督檢查權(quán)，卻未明確參保單位和個人如果不配合監(jiān)督檢查有何后果，這兩條規(guī)定有可能因此淪為一紙空文。此外，在該法的社會保險監(jiān)督和法律責(zé)任兩章中，較多關(guān)注了社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和用人單位的義務(wù)，對采用欺詐手段騙取社保金的行為則僅有第八十八條之規(guī)定，以欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取社會保險待遇的，由社會保險行政部門責(zé)令退回騙取的社會保險金，處騙取金額二倍以上五倍以下的罰款。該條規(guī)定遠(yuǎn)未涵蓋騙取社保金行為的諸多手段，處罰方式也僅限于罰款，不能不說是該立法的一個重大缺憾。實踐中，對于尚未達(dá)到犯罪程度的騙取社保金行為，處罰措施主要是行政制裁中的罰款手段以及對社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員的行政處分手段，而沒有限制其今后享受的社保待遇及禁止經(jīng)辦人員從事相關(guān)工作等措施。

（二）刑法對騙取社保基金犯罪的懲治缺乏針對性

刑法作為懲罰和預(yù)防犯罪、保護(hù)人民的最后堤壩，在維護(hù)社保基金安全的過程中責(zé)任重大，必須為其保駕護(hù)航，發(fā)揮最堅實后盾的作用。由于騙取社保金對于社會保險制度的重大危害，達(dá)到一定數(shù)額的行為應(yīng)在刑法中予以罰當(dāng)其罪的懲處。目前，司法實踐中對此類案件的處理主要以詐騙罪定罪處罰。這一處罰方式有諸多弊端：

一是此類案件發(fā)案特征明顯與詐騙罪的構(gòu)成要件不符。在此類案件中，犯罪分子是利用社保系統(tǒng)的漏洞和監(jiān)管缺位，采用簡單的手段，騙取錢物。社保系統(tǒng)作為國家機(jī)制，沒有獨立的意志，其對欺詐行為的反應(yīng)只是一個現(xiàn)有制度的執(zhí)行過程。而詐騙罪要求有被告人虛構(gòu)事實隱瞞真相、被害人聽信謊言、被害人自愿交付財產(chǎn)的具體過程。被告人和被害人之間應(yīng)當(dāng)有交流，而詐騙既遂則是交流的結(jié)果。這顯然與此類案件的特征不符，沒有體現(xiàn)這類犯罪的本質(zhì)屬性。況且，很多被告人在被追究刑事責(zé)任之前只是認(rèn)為自己是占了“公家”的便宜，而不認(rèn)為這是一種詐騙行為，一種犯罪行為，以詐騙罪對其定罪處罰，難以讓被告人和普通群眾理解這樣的判決，起到教育宣傳、預(yù)防犯罪的目的。

二是以詐騙罪對此類案件定性忽視了這類行為對社會保障機(jī)制的特殊危害。此類案件手段簡單而隱蔽，點多面廣，事后監(jiān)管難度大，犯罪分子有時不惜以社保基金的巨大損害為代價換來自己獲得較小的利益（如用醫(yī)保卡超額取藥后低價變賣），案發(fā)時，被告人遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有賠償社保基金損失的能力，每一個被告人的行為看似只是挖了某一地區(qū)社保資金的墻角，其實質(zhì)都是侵害了全體參保人的長遠(yuǎn)利益。而普通詐騙案件只是侵害特定自然人和法人的財產(chǎn)權(quán)益，并不會對全社會造成直接的危害。以詐騙罪對此類案件定罪量刑，忽視了它蠶食全體參保人共同利益的嚴(yán)重后果，在量刑上也難以體現(xiàn)對這一后果所給予的相應(yīng)處罰。

三是以詐騙罪定性不利于通過對此類案件的查處，分析制度弊端，來完善社保制度的監(jiān)督機(jī)制。此類案件發(fā)生的重要原因在于社保制度設(shè)計中的漏洞和監(jiān)督機(jī)制的不完善，每一個騙保案件都是一個鮮活的標(biāo)本，可以指導(dǎo)司法機(jī)關(guān)和社保機(jī)構(gòu)亡羊補牢，為改善制度設(shè)計提出建議。而詐騙罪在刑法中屬于侵犯公民財產(chǎn)權(quán)利的犯罪，對于該罪的預(yù)防來說，主要是避免群眾貪小便宜的心理，不要輕信犯罪分子的謊言，與制度無關(guān)。以詐騙罪對此類案件定罪處罰，就忽視了辦理此類案件最重要的意義，而如果不從社保制度機(jī)制完善上杜絕這種行為，并加大處罰力度和增加處罰手段以震懾此類犯罪分子，將導(dǎo)致醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險基金大額虧損，長此以往，終將嚴(yán)重?fù)p害全體參保群眾的福利。

四、需要多種手段預(yù)防和懲處騙保的行為

社會保險制度的運行具有一定的獨立性，相對于整個國家制度體系而言，則具有一定從屬性。因此，預(yù)防和懲處騙領(lǐng)社保基金的行為，要將社保制度的內(nèi)部規(guī)范與相關(guān)其他制度的外部協(xié)同規(guī)范相結(jié)合，才能既保證制度自身的安全，又為制度的良性運行提供一個良好的外部環(huán)境。內(nèi)部與外部不能相互割裂而應(yīng)有機(jī)結(jié)合，共同構(gòu)建起一個嚴(yán)密的制度保護(hù)網(wǎng)，從而確保整個社保制度的完善，共同打擊侵害社保基金的行為。然而目前，如上文所述，無論是我國社會保險制度的內(nèi)部規(guī)范，還是外部規(guī)范，均不夠完整。筆者建議從以下方面加以改進(jìn)：

一是騙領(lǐng)社保資金的行為應(yīng)以單獨罪名定罪處罰。應(yīng)設(shè)立社會保險詐騙罪，并確定與普通詐騙罪不同的數(shù)額較大、數(shù)額巨大、數(shù)額特別巨大的金額起點。這樣有助于根據(jù)政策和對已有犯罪行為的分析，確定和調(diào)整懲罰的力度，有針對性的打擊此類行為，教育犯罪分子，并配合以法律宣傳，避免以詐騙罪作為口袋罪進(jìn)行籠統(tǒng)的處罰。

二是對此類犯罪的防控應(yīng)重要于事后懲罰。一方面要建立參保人誠信監(jiān)控體系，將出現(xiàn)過騙保行為的參保人列入黑名單，并聯(lián)網(wǎng)記入各類社會保險的登記系統(tǒng)，時機(jī)成熟時還可以向商業(yè)保險機(jī)構(gòu)報告，讓有不誠信記錄的人在享受各項保險待遇時都受到限制或提醒承保人理賠時嚴(yán)格審查；另一方面要健全定點醫(yī)療、藥品機(jī)構(gòu)污點檔案，達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)不但要取消其醫(yī)保定點醫(yī)院和藥店資格，還要課以高額罰款，嚴(yán)厲懲戒醫(yī)院、藥店違規(guī)多開藥的行為，使其無法承受違法成本。

三是醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和相關(guān)部門要加強聯(lián)網(wǎng)信息化。各個種類的醫(yī)療保險，如城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、新農(nóng)村合作醫(yī)療保險，分別由社保、衛(wèi)生等部門分別管理，不但沒有實現(xiàn)信息共享，反而還出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)，給了不法分子可乘之機(jī)，如果實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)一管理，就可以較為容易的發(fā)現(xiàn)重復(fù)投保；如果能夠建立公安機(jī)關(guān)死亡證明信息傳輸機(jī)制，在公安機(jī)關(guān)制作死亡證明之后一定時間內(nèi)將死亡人的信息告知其現(xiàn)住地社保部門，再由社保部門視具體情況通知其領(lǐng)取社會保險金的財政部門或單位，就能避免案例四中在五年后才被發(fā)現(xiàn)的情況。

四是要改善社會保險機(jī)制，彌補其漏洞，并明確執(zhí)行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)及人員的職責(zé)，從制度上防止騙保行為的發(fā)生。如在登記系統(tǒng)中設(shè)置嚴(yán)格的權(quán)限，并對每一次增減和修改強制留痕，對涉及繳費的項目由財務(wù)部門和業(yè)務(wù)人員同時更改記錄，財務(wù)部門的記錄直接與賬目進(jìn)行核對，并設(shè)置系統(tǒng)巡邏車，對存在矛盾的記錄及時報警，以避免案例三中操作員擅自將系統(tǒng)中未交費的記錄改為已交費，或?qū)ρa繳費用的參保人不予修改記錄。

打擊騙保行為要懲防并舉，預(yù)防為主，不僅需要司法機(jī)關(guān)積極的收集證據(jù)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼J(rèn)定事實，更需要使社會保險的體制機(jī)制更加科學(xué)、嚴(yán)格，確保資金有效利用，才能真正讓國家保障民生的政策落到實處。

注釋：

孫慧.關(guān)于我國社會保障法律制度的思考.中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文.2007年10月.29.

宋曉梧，等.中國社會保障基金營運管理.企業(yè)管理出版社.1999.2.

如利用個人的醫(yī)保卡多取藥品之后折價變賣。

如子女冒領(lǐng)亡父亡母的退休金。

何家亮.論我國社會保險基金的刑法保護(hù).蘇州大學(xué)碩士學(xué)位論文.2009年4月.11.endprint