基礎設施領域政府和社會資本合作項目操作路徑及風險防范

文/李飛，中鐵隧道集團有限公司

基礎設施領域政府和社會資本合作項目操作路徑及風險防范

文/李飛，中鐵隧道集團有限公司

2014年以來，政府和社會資本合作模式在我國推廣開來，逐漸成為基礎設施投融資建設的重要方式，深刻的影響和改變著基礎設施領域各參與方，三年多來，基礎設施領域PPP模式不斷發展、完善，同時PPP模式的多樣性、復雜性與特殊性顯露無疑。基于此，本文以實踐中的PPP操作模式為基礎，對基礎設施領域PPP項目的操作路徑進行分析，系統總結和梳理基礎設施領域PPP項目操作路徑，并基于投資人角度對風險防范措施進行研究討論。

基礎設施；PPP模式；風險

引言

我國PPP事業起步于80年代。1984年，廣西沙角B電廠以BOT方式建設，它一般被認為是我國的第一個PPP項目，當時沒有專門政策和經驗，是由地方官員采用特事特報方式完成審批的。2013年開始國務院、財政部等有關機構開始對PPP進行大力部署，至今PPP模式已成大潮。

1 PPP模式概述

1.1 PPP概述

政府和社會資本合作(PPP)模式是在基礎設施及公共服務領域建立一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔投融資、設計、建設、運營、維護等大部分工作，并通過使用者付費或必要的政府付費獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

1.2 基礎設施領域PPP簡述

在基礎設施領域，PPP模式更具體的表現為由各級政府或其授權政府部門，對通過論證適宜采用PPP模式實施的基礎設施項目，根據項目具體情況采用合法采購方式選擇社會資本合作方，由其與指定的政府出資人代表共同設立項目公司（SPV）,由項目公司作為基礎設施項目投融資、設計、建造、運營維護的主體，完成各階段內容。政府方和社會資本方按照公司法等相關法律法規，以及投資合作協議、股東協議、特許經營協議（PPP項目合同）等雙方約定協議，建立一種風險分擔、利益共享的合作關系。

2 推廣PPP模式的意義

2.1 推廣PPP模式是供給側結構改革的重要內容

供給側結構性改革的根本目的是提高社會生產力水平，落實好以人民為中心的發展思想。可以明確，除了生產工具出現革命性變化之外，生產方式和組織模式創新一樣可以促進生產力的提高。基礎設施領域PPP模式是公共財政與社會資本的創造性結合，是公權與資本的創新組織模式。各級的政府已經開始從公共服務的管理者、提供者轉向為監督者、合作者，極大的提高了基礎設施項目投資建設和運營效率。

2.2 推廣PPP模式是建設法治國家、弘揚契約精神的重要內容

PPP模式本質上是一種建立在契約基礎上，政府方和社會資本方合作的一種過程。各方權利、義務、風險、分擔、利益補償等都以契約或合同的方式予以明確。在這一過程中，政府方和社會資本方式平等的主體，雙方是建立一種伙伴關系、合作關系，均需要誠實守信、認真履約，這是PPP模式推廣的前提和基本保障。

2.3 推廣PPP模式是加快政府職能轉變的一次體制機制改革

推廣PPP模式能夠將政府以規劃、監管、公共服務為主職能，與社會資本的技術、創新、管理效率有機結合，減少政府對具體事務的過度參與，提高公共服務的效率與質量。同時PPP模式要求平等參與、公開透明、按合同辦事，有利于簡政放權，更好實現政府職能轉變。

2.4 推廣PPP模式是投融資、財稅體制改革和減少政府負債的重要方式

基礎設施PPP項目合作的長期性，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步向中長期財政規劃轉變，與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致，能夠在當代人和后代人之間公平地分擔公共資金投入，符合代際公平原則，有效減輕當前財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，有利于防范和化解政府性債務風險。

2.5 推廣PPP模式能夠為社會資本方提供長期穩定獲利渠道

基礎設施PPP項目的最低需求風險一般由政府方承擔，對于政府付費或政府提供可行性缺口補貼類PPP項目而言，由于政府支出責任都將納入預算內管理，社會資本的預期收入比較穩定，雖然有小部分PPP項目存在非理性競爭導致盈利困境，但總體而言PPP模式的推廣使得社會資本方有了穩定獲利渠道。

3 PPP項目分類

3.1 PPP模式適用范圍

PPP模式主要適用于規模較大、需求穩定、價格調整機制靈活、市場化程度高、政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務和基礎設施類項目。主要包括：燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施；公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施；醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目；水利、資源環境和生態保護等項目。其中，新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮采用PPP模式。

3.2 以運作方式分類

從運作方式來看，又可以細分為管理外包類主要包括委托運營（O&M）和管理合同(MC)；特許經營類主要包括建設-運營-移交（BOT）、轉讓-運營-移交（TOT）和改建-運營-移交（ROT）；私有化類主要指建設-擁有-運營（BOO）及其變異模式。

3.3 以付費機制分類

根據付費機制分類是PPP模式分類的主流方法，一般將PPP項目分為經營性項目、準經營性項目和非經營性項目。

經營性項目是指有明確的收費來源和基礎，一般情況下，通過經營收費能夠完全覆蓋投資成本和實現投資收益的項目。

準經營項目是指經營收費不足以覆蓋投資成本并實現收益，需要政府予以補貼或提供其他匹配資源的項目。

非經營項目是指沒有使用者付費，依靠政府付費覆蓋投資成本和實現投資收益的項目。

4 PPP項目前置程序

4.1 PPP項目的前置程序

一個完整的PPP項目從最開始籌劃布局到最后實施完成，要經歷項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交五個階段、十九個步驟。通常項目識別、項目準備兩個階段被認為是早期階段，在早期階段需要完成項目篩選和識別，判斷項目是否具備PPP模式操作的可能性和價值，對具備采用PPP模式項目應當制定實施方案，基本明確合作邊界條件。

PPP項目前置程序的核心是完成四個方面內容，一是物有所值評價，二是財政承受能力論證，三是確定合作邊界條件、編制實施方案，四是完成PPP項目入庫。

4.2 物有所值評價(VFM)

物有所值（Value for Money）評價是對項目是否適宜采用PPP模式進行判斷的一種方法，由定性評價和定量評價兩部分組成。

定性評價是由行業專家采用百分制對項目采用PPP模式實施時對全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性六項基本指標和根據項目特殊實際情況制定的補充指標的影響進行評價和估分，從而得出定性評價結論。

定量評價的核心是測算和對比政府方凈成本的現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值），從而得出物有所值的量值，VFM=PSC值-PPP值。

定性評價結論為通過（或80分以上）且定量評價大于等于0的項目，通過物有所值評價。

4.3 財政承受能力論證

財政承受能力論證是要識別和測算PPP項目中的各項財政支出責任，為評估項目和今后財政支出管理提供基礎依據。確保每一年度內全部PPP從預算中安排的支出責任不得超過當年一般公共預算支出的10%。

單一項目政府支出責任一般包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入。年度一般公共預算支出數額一般參照前五年的平均值及平均增長率計算。

4.4 編制實施方案

編制實施方案的核心是確定PPP模式合作的核心邊界條件。重點是項目基本情況、風險分配框架、確定實施機構和政府方出資人、確定項目運作方式和流程、明確回報和退出機制、明晰投融資結構、固化項目公司安排、明確利潤分配和績效考核機制、確定政府配套安排（若需要）、合同體系及關鍵條款、政府和社會資本方權利義務、違約責任、監督管理機制、采購方式選擇等方面。

4.5 PPP項目入庫

PPP項目庫類型繁多，從層級上分為國家級、地方級：

國家級是指財政部PPP庫和發改委PPP項目庫。財政部建立了全國PPP綜合信息平臺，并在其上建立了財政部PPP項目庫；發改委牽頭建立了全國投資項目在線審批監管平臺，并建立了發改委的PPP項目推介庫。地方級庫又分為省級、市縣級等。

需要注意的是：不是各級政府都有PPP項目庫；地方級庫有的屬于財政體系，有的屬于發改委體系，如四川省PPP庫由省財政廳管理，而成都市PPP庫則由市發改委管理；不是所有PPP項目都會納入PPP庫內；也存在某些項目納入某一層級的地方項目庫后，未納入上級或者國家級的PPP項目庫；目前，基礎設施領域PPP項目的社會投資人更看重財政體系PPP項目庫。

5 PPP項目操作模式

5.1 運作模式通用安排

1.經政府決議（部分項目需經黨委會議決議）同意后，通常授權項目對口行政主管部門為牽頭負責部門，并作為PPP項目的實施機構；同時授權相應的國資公司（一般是平臺公司）作為政府出資人代表出資組建SPV項目公司，政府出資人代表按公司法和股東協議享受權利和義務，代表政府意志。財政部門主要牽頭負責績效評價、考核，若有政府付費或可行性缺口補貼的，履行支付責任；其他監管部門履行行政監管責任。如需項目移交的，由指定單位接受。

2.社會資本方按約定出資，并牽頭組建項目公司，按招投標文件和約定享受權利和義務。

3.以項目公司為核心，完成項目的投融資、建設、運營管理、養護維護、移交等事項。通過收取使用者付費或者可行性缺口補貼實現收入，并據此實現股東收益。

5.2 合同體系

PPP項目合同體系一般由四層組成，一是政府方與社會資本方簽署的投資合作及其他系列協議；二是政府出資人代表與社會資本簽訂的合資協議（股東協議）；三是政府與項目公司簽署的PPP項目合同（特許經營協議）；四是項目公司與金融機構、建設單位等機構簽署的有關融資、施工的服務協議。其中，PPP項目合同（特許經營協議）和合資協議（股東協議）是合同體系中居于主導地位。

5.3 特殊設計安排

在PPP項目實施中，受困于各種現實因素，在PPP運作模式的設計中往往會有一些特殊設計安排，以解決各方的困境。

1.一元金股或一票否決權。通常是政府方出于不愿對項目過多投資的同時又不想放棄控制權或者對公共安全有較重的顧慮時，往往設計此種股權結構。

2.項目公司注冊資本金與項目資本金不同等。政府方和社會資本方都有這種需求。政府方是為了減少出資，超過注冊資本金部分的資本金通常會要求社會資本方補齊；社會資本方是出于規避法律風險、盡快收回投資成本乃至支付資本金利息等方面的原因。兩部分的差額部分一般被稱為補充資本金，補充資本金通常以股東借款或資本公積形式補足。

3.產業基金。產業基金在PPP項目中運用較多，通常是中標后，先由社會資本與金融機構公共發起設立專為中標項目服務的產業基金，產業基金以有限合伙或契約型基金性質居多，再由政府方出資代表、社會資本、產業基金三方出資組建成立項目公司。

4.放棄分紅、不參與清算。一般是政府方放棄分紅、不參與清算，適當提高社會投資人回報水平。

5.設計、監理等服務商的管理和費用支付。PPP項目的建設管理是歸屬于社會投資人一方，但出于雙方信任深度不夠，通常設計、監理以及造價咨詢機構的選擇通常由政府方主導，費用由社會資本方（或項目公司）負擔。

5.4 招標方式

根據《中華人民共和國招標投標法》、《政府采購法》以及《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》等規定，PPP項目招標方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購五種方式，其中，競爭性磋商方式是PPP項目采購方式中最常用的方式。

6 基于社會投資人角度對基建PPP項目的風險防控建議

6.1 轉變觀念，提高認識

參與基礎設施PPP項目的社會資本方以過去的施工建設單位為主，往往對基建PPP項目的認識還停留在拉長的BT模式甚至是墊資施工的觀念中，還沒有深刻的從“干工程”向“經營資產”轉變理念。只有以經營資產的理念才能正確地做好從項目前期策劃到后期運營管理和移交工作

6.2 專業事專業人做

PPP專業人才欠缺是普遍遇到的問題，加快專業團隊和團隊帶頭人的組建和培養是關乎PPP業務能否鋪開鋪好的關鍵一步。PPP模式適用業務領域寬泛，社會投資人應以自身主業相關為主線開展PPP項目投資，杜絕一哄而上，放棄丟到碗里就有肉的觀念。

6.3 樹立全周期、精細化投資和運營管理項目的理念

PPP項目的長期性、基建PPP市場的充分競爭性注定了PPP項目在全生命周期內只能是略有盈余，如果不能全周期地從稅收籌劃、成本管控、融資設計等方面進行精打細算，極易出現賺了施工錢、虧了運營錢、貼了利息和本錢，恐怕最終的收獲就只能是竹籃打水一場空。