關于訴調對接工作開展情況的調研報告

●山東省高級人民法院課題組*

關于訴調對接工作開展情況的調研報告

●山東省高級人民法院課題組*

一、全省法院訴調對接機制運行整體情況

(一)訴調對接平臺建設情況

經調研統計，全省19家中院、157家基層法院、612個派出法庭共建立訴調對接中心(平臺)695個，占比88.2%。全省法院共特邀調解組織636個，在調解人員構成上，特邀調解員共2513名,專職調解員729名，分別占比77.5%和 22.5%。

從統計結果上來看，全省各中院轄區調解員數量發展較不平衡，濰坊市兩級法院因開展訴調對接較早，發展較為成熟，調解員數量較多，占全省比例達23.5%；濰坊、煙臺、棗莊、泰安、德州、菏澤六地法院調解員數量列全省前六位，占比高達68.7%。

(二)平臺調解案件數量情況

此部分調研統計的調解案件是指法院通過訴調對接中心委派(托)調解案件和依托訴調對接中心由法院專職調解人員調解的民商事案件(不含指導分流過程中當事人自動和解、自行找社會調解組織調解的案件等，經初步統計，這部分案件2016年為4萬多件)。其中委派(托)調解又分為立案前委派調解案件和立案后委托調解兩種情況，經統計，2016年，全省法院共委派(托)調解案件63107件，調解成功29890件，成功率47.4%；其中立案前委派調解案件50552件，調解成功23037件，成功率45.6%；立案后委托調解12555件，調解成功6853件，成功率54.6%。委派(托)調解后當事人申請人民法院司法確認的案件7617件，法院依法確認7503件，確認率達98.5%，其中有1937件當事人向法院申請了強制執行。法院專職調解人員調解案件50367件，調解成功23867件，成功率47.4%。從統計結果看，委派調解、委托調解和專職調解三種調解情形調解成功率相差不大，委托調解成功率略高于其他二者，且委派(托)調解成功案件數量達29890件，一部分案件消化在程序之外，達到了訴調對接制度資源整合、繁簡分流的設計初衷。

(三)法官團隊速裁案件情況

截至2016年11月底，全省法院依托訴調對接中心設立法官團隊或速裁合議庭335個，共速裁審結案件59871件。從各地法院速裁案件量來看，仍然是濰坊最多，平臺運行最成熟，聊城較少，發展相對滯后，其他地區基本與本轄區法院受理案件量成正比。(見圖1)

(圖1)

二、訴調對接機制經驗做法

(一)完善機構建設，訴調中心設“四室”

山東法院開展訴調對接工作，主要是依托訴訟服務中心建立“訴調對接中心”，在各基層法院訴調對接中心普遍設“四室”：一是建立指導分流室，對到人民法院準備起訴立案的當事人進行法律輔導、了解案情及訴求、細算訴訟風險“五筆賬”，對依法可以調解和解的案件，引導當事人自愿選擇能便捷高效維護自身權益的糾紛解決方式。二是建立人民調解室，為派駐或聘請的調解員提供場所，就地調解交通事故糾紛、保險糾紛、醫療糾紛、勞動爭議、農村土地等行業性、專業性糾紛。三是建立法官工作室，負責民商事案件訴前調解、立案調解、小額速裁、簡易程序案件審理、輕微刑事案件和解、督促程序案件辦理、委派(托)調解和立案保全送達等工作。四是建立司法確認室，對符合法律規定條件的調解案件，依當事人申請及時受理，依法確認。

(二)創新工作機制，規范訴調對接流程

一是建立登記統計制度，對每天接待、指導、分流、調解、速裁、確認等工作進行登記，將信息詳細錄入訴調對接系統，定期統計分析。二是完善內外銜接制度。普遍建立健全委派調解或委托調解機制，暢通委派、委托調解流程，加強溝通協調，明確權責義務，堅決防止“委托不出去、邀請不進來”“轉了一圈又回來”等問題發生。三是完善與立案登記制的對接機制。訴調對接是在尊重當事人選擇權的前提下，更好地解決矛盾糾紛的重要舉措，與立案登記制的目標完全一致。當事人不同意調解或經委托、委派調解達不成調解協議的，均會立即轉入立案程序，依法及時保障當事人的訴權。在制度建設方面，省內各地也是經驗紛呈：淄博兩級法院普遍建立訴訟風險“五筆賬”評估工作機制，通過訴前風險評估和與群眾細算親情、信譽、時間、經濟、風險“五筆賬”，90%以上的群眾怒氣得到了消減；濰坊法院建立重大疑難糾紛“3+N”聯合化解機制，根據案件的具體情況，實行“人民調解+行政調解+訴訟調解+相關部門”聯動，對涉及房屋征收、土地流轉等糾紛共同會診、聯合化解，實現重大疑難糾紛的“聯防、聯控、聯解”；萊蕪法院加強與綜治組織和行政機關的溝通協調，建立定期或不定期的聯席會議制度，形成信息互通、優勢互補、協作配合的糾紛解決互動機制；濟寧曲阜法院聯合農業部門共同出臺《關于建立農村土地承包經營糾紛案件裁審銜接工作機制的意見》，細化了行業性糾紛訴調銜接流程；菏澤開發區法院建立心理咨詢制度，在訴調對接中心設立心理咨詢室，紓解調解人員、法官心理壓力；德州樂陵法院建立“土地糾紛聯動調處機制”，組織協調司法局、國土資源局、農業局、經管局、林業局、法制辦及案件所屬轄區的鄉、鎮、街道辦事處、經濟園區的聯絡員，共同化解矛盾糾紛。

(三)延伸訴調服務，構建立體調解體系

訴調對接工作是一項化解社會矛盾糾紛、促進社會和諧穩定的重要工作，單靠法院力量難以完成，實踐中，山東法院緊緊依靠各級黨委領導，形成了“各級綜治辦牽頭抓總、人民法院主導實施、各綜治成員單位協調聯動”的組織體系。在各級法院的努力協調下，訴調對接服務不斷向縱深發展，多地法院形成了區縣、鄉鎮、社區和農村三位一體的立體調解網絡。如濰坊法院注重統計分析，著力在矛盾糾紛比較集中的行業和領域建立專業性調解中心，目前全市法院已建立60余個專業調解中心，涉及保險、住建、交通事故、醫療、消費維權等10余類糾紛；德州齊河法院推進法院主導、社會參與的“1+N”新型多元糾紛解決立體化工作體系，主動前移司法服務平臺，建立了以強化法律服務，指導行政機關、鄉鎮街道、司法所、派出所、行業組織、村委會、居委會化解社會矛盾糾紛為核心的外層工作圈；禹城法院在法庭內部設立“和事廳”，在鄉鎮司法所設立“和事工作站”，從農村選取選取熟悉法律知識、德高望重、熱心調解工作的黨支部成員、黨代表、退休教師等擔任“和事員”，自行或協助調解案件；濟寧微山法院在縣公安局交通事故處理中心設立交通事故聯合調解室和交通巡回法庭，形成了“調解、訴訟、賠付、執行”的調、審、執快速解決糾紛通道；威海環翠區法院在設立訴調對接中心的同時，依托鎮街成立“訴調對接分中心”，依托社區、村居成立“訴調對接工作站”，創建了三級立體矛盾調解網絡；淄博沂源法院積極構建家族調解員、村民小組調解組、村(居)調解委員會組成的村級三層調解網絡，及時開展委托調解，將糾紛在訴前化解。

(四)建立速裁團隊，提高對接工作質效

保障訴前調解及時依法確認、調解不成案件及時得到裁判是發揮訴調對接機制作用的關鍵所在。省內各基層法院訴調對接中心在設立法官工作室的同時，積極創建運行高效的法官工作團隊，不斷拓展服務、提升質效，積累了豐富經驗。濟寧梁山法院在訴調對接中心設立速裁庭，以實現案件繁簡分流，確保小額簡易案件能夠當日立案、當日送達、當日結案；設立以法官個人姓名命名的“張永杰工作室”，組建張永杰法官團隊，堅持“用四心贏取群眾口碑”的辦案理念，優質高效調裁民商事案件；臨沂蘭山法院將訴調對接中心的法官工作室前移，設立了駐商城訴訟服務中心和商城法官工作室，城管法官工作室，臨沂市公安局交通警察支隊直屬一、二、三大隊法官工作室，選派法官現場辦公，給當事人提供最為便利的司法服務；萊蕪萊城區法院組建“朱立新法官工作室”和“趙勝祥法官工作室”，采取“1+1+1”的團隊合作模式，即由一名法官、一名法官助理、一名書記員組成審判團隊，快審速裁簡易案件；濰坊法院整合訴內、訴外解紛資源，按照“團隊化”建設的思路，全市組建65個“調裁一體”團隊，實行“1名審判員+1名調解員+1名書記員”的配備模式，實現了“調裁一體、即調速裁”。

(五)強化監督保障，力促各項措施落實

一方面強化兩項監督，建立綜治辦、上級法院雙重監督考核體系。綜治辦強化檢查考核措施，把基層開展訴調對接的工作情況納入綜治考核內容；法院系統強化考核監督，省法院把訴調對接工作開展情況作為年終考核的重要內容。另一方面加強經費保障。有的法院以政府購買服務的方式，由黨委牽頭構建大調解格局；有的法院列入法院財政預算，給予訴調對接工作充分支持。威海環翠區在考核管理上，區委、區政府制定《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，法院出臺《關于深化矛盾糾紛多元化解機制推進方案》及《訴調對接工作流程管理規定》，將“民事案件萬人起訴率”“委派(委托)調解成功率”“民事糾紛訴前調解率”三項指標納入全區綜治和平安建設年度考核，確保此項工作取得實效；淄博淄川區法院每月對全區訴訟與非訴訟銜接工作開展情況進行統計，并報區多元化矛盾糾紛解決機制建設領導小組辦公室，區領導小組負責對委托調解成功率、協助調解成功率、調解案件司法確認率等指標進行通報考核；萊蕪萊城區法院與區司法局制定了《駐庭調解員管理與考核辦法》，進一步理順了各法庭與人民調解員的關系與職責，加強對各調解員的考核管理和業務培訓，提高調處案件的能力；菏澤基層法院普遍與司法局建立聯席會議制度、人民調解和民事案件審判情況通報制度，訴調對接中心每月將工作開展情況形成統計報表，與司法局信息共享，加強對調解工作人員的考核管理，確保工作開展質效。

三、訴調對接機制運行中存在的問題和困難

(一)對訴調對接工作重視程度不夠

訴調對接工作是人民法院工作的重要組成部分，最高人民法院多次強調加強訴訟服務和訴調對接工作的力度。景漢朝副院長強調要搭建訴調對接平臺、案件速裁平臺、智庫服務平臺、信訪化解平臺，實現糾紛快速有效解決，并要求全國各級法院限期落實。我省出臺了《山東省多元化解糾紛促進條例》，為訴調對接工作提供了法律層面的依據。省法院雖然積極貫徹落實，專門編寫了條例解讀并下發全省法院，組織了學習班，但仍然有不少法院領導和法官對《條例》只是一知半解，沒有真正深入理解條例的內涵、立法本意，更無從談起如何將《條例》運用到實際工作中。實踐中，主要體現在對于訴調對接工作的歸口不統一和沒有統一的工作標準上，訴調對接工作部分法院由立案庭負責，部分法院由訴訟服務中心負責，還有部分法院由民事審判庭負責，這種歸口不統一的情形不利于訴調對接工作的統籌協調和全面推開。部分法院還是沿用傳統的調解模式，由業務庭承辦法官在案件審理中進行調解，這樣一來就沒有了訴前調解和委托調解的空間，況且沒有統一的部門統籌負責，工作協調上也存在著困難。在調研中，有的法院對特邀調解工作、特邀調解組織等概念還沒完全弄明白；有部分法院訴調對接工作沒有統一的標準，因為沒有案號，訴前調解工作量尚未作為法院考核參考指標，訴前調解案件不計入法院案件統計系統而影響工作業績，導致負責訴前調解的法官做的很多工作沒有得到固化，得不到承認，從某種程度上影響了各院開展該項工作的積極性。

(二)多元化的格局尚未完全形成

當前各級法院開展訴調對接工作主要有以下幾種方式：一是在法院設立調解室，人民調解員直接進駐法院或法庭開展調解的方式；二是特邀調解的方式，即法院建立特邀調解組織和特邀調解員名冊，吸納人民調解員、律師、人民陪審員、離退休法官進入開展訴前調解工作；三是法院派出機構的方式，即在交警、醫療、勞動保障等糾紛集中的部門設立巡回法庭等機構，進行類案專審，與相關專業調解組織緊密銜接；四是設立速裁法官工作室的方式，對事實清楚、爭議不大的簡案和司法確認等案件進行速裁快審。但總的來看，目前訴調對接工作方法仍以“請進來”為主，以邀請人民調解員進駐法院協助調解為主要方式，“走出去”做的不夠到位。一是當前的訴調對接機制范圍還比較小，多數法院與傳統的人民調解、行業調解的銜接已經比較成熟，但與社會其他具有調解職能的組織，如仲裁機構、律師調解組織、法律工作者、基層組織法律顧問等，沒有建立暢通的銜接渠道和完善的特邀調解等機制，無法充分發揮這些組織強大的調解職能。二是少數法院在交警部門、勞動保障部門設立巡回法庭、法官團隊等好的經驗做法沒有在全省范圍內全面推廣，各級法院常駐調解組織和糾紛較多的機構部門的人員還比較少，沒有充分實現法院訴調對接中心的輻射功能。

(三)訴調對接工作發展不平衡

1．地區發展不平衡問題突出。濰坊市兩級法院、威海環翠法院、臨沂蘭山法院、煙臺萊州法院、淄博桓臺、沂源法院等中基層法院，工作起步較早，制度較為健全，發展較為成熟，工作也取得了一定成效。但也有不少法院雖然建立了“四室”，但工作僅僅局限于聘請了幾個調解員在法院從事調解工作，完全沒有和社會調解組織有效銜接起來，沒有發揮法院訴調對接中心作為一個樞紐的作用。

2．工作的推進不均衡。法院內部的繁簡分流和坐班調解工作開展得比較好，但與行政調解和人民調解的溝通協調不足，比如調解節點控制、訴訟與訴訟外調解間的轉換等沒有建立完善成熟的工作機制。

(四)訴調對接機制建設方面存在的問題

1．銜接機制不到位。訴調對接機制的運作是一項龐大的系統工程，需要黨委、政府的支持，需要基層相關部門的配合。但實踐中，部分法院沒有按規定選聘調解組織和調解員。各法院常駐人民調解組織普遍較少，有的法院未與司法行政機關及時銜接選聘調解組織和調解員，多數調解員系法院自行聘請，沒有依托或歸屬于特定調解組織，無明確定位，導致許多調解協議無法實現司法確認。

2．保障機制不到位。一是人員配備不足。法院內部訴調部門普遍存在人手緊張的情況，按照“四室”的建設設想，每個工作室都應該安排專門的法官和輔助人員負責，但實際上很多時候訴調對接部門的工作都由立案部門或者訴服中心的同志兼任，隨著訴調對接機制建設進程的推進，指導分流、委派調解、特邀調解、立案調解、司法確認、速裁案件審理、對人民調解員進行指導培訓等多項職責，都需要配備豐富調解經驗的法官和審輔人員從事上述工作，人員配備不足的矛盾日益突出，尤其是在基層法庭，本來就存在案多人少的問題，增設訴調對接部門后，人員保障不到位的矛盾更加突出，單靠內部挖潛已經不能真正解決。二是資金保障不到位。當前部分法院的調解員是義務調解，人民調解組織經費也存在一定困難。調解員補貼經費有待于進一步落實，單純憑調解員自身的責任心參與調解，不利于提高調解員的工作積極性。三是員額保障限制業務拓展。指導分流是訴調對接機制關鍵環節。為了防止出現虛假訴訟、惡意訴訟等情況，需要選配具有豐富的民商事審判經驗和較強的群眾工作能力的法官專職從事這一項工作，調解結果的司法確認等工作也需要經驗豐富的法官負責。目前司法責任制改革全面展開后，由于絕大多數法院訴訟服務中心、訴調對接中心沒有獨立編制機構，在改革中沒有配備員額法官，導致訴調機制下的很多業務開展受到限制。

3．考核機制不到位。一是訴調工作量沒有納入司法統計，很多法院對于訴調工作的工作量計算缺乏規定，法官參與訴調工作不計入司法統計，不利于提高訴調人員的工作積極性。二是對于案件的調解質量和調解員的調解工作缺乏量化考核指標，調解員調解案件全憑自身責任心和社會風尚功德，調解質量難以保障。一些對接的調解組織調解積極性差，責任心不強，委托調解的結果不盡人意，影響了人民群眾對訴調對接機制的信任。

(五)訴調對接工作宣傳力度不夠

調研中發現，訴調對接工作宣傳不夠是普遍存在的問題。有的法院僅是制作了調解組織、調解員名冊等材料，但未將這些材料在法院訴訟服務大廳等區域予以公示，當事人根本看不到；有的法院未將訴調對接、特邀調解工作的優勢、效力保障等進行有力的宣傳，造成老百姓不了解，自然也就不會選擇這種方式；有的法院宣傳手段單一，未能充分利用網絡、新型媒體等信息化手段進行宣傳。

由于宣傳不到位，訴調機制仍不被大多數群眾所知。即使部分了解的群眾，也對新機制化爭解紛的效果存在疑慮，導致當前非訴訟調解的權威性較低，當事人調解意愿不高。同時，當事人到法院進行訴訟之前，大多已經通過其他途徑嘗試解決矛盾，最后到法院進行訴訟時人民法院再將其糾紛委派或者委托其他機構人員進行調解，當事人有的抵觸心理較強，調解意向不高；有的因為調解力度小，法律強制力弱，不愿意調解；還有的雖然同意調解，當事人也更傾向于信任法官，希望由法官組織調解，不愿意接受人民調解。

四、訴調對接機制的完善建議

(一)提高對訴調對接工作重要性的認識

建立完善多元化糾紛解決機制是黨的十八屆四中全會確立的一項重要決策。最高人民法院《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》中明確提出，多元化解矛盾糾紛包括法院已經登記立案進入訴訟的案件和登記立案前即將進入訴訟的案件，根本目標是通過建設功能完備、形式多樣、運行規范的訴調對接平臺，暢通糾紛解決渠道，引導當事人選擇適當的糾紛解決方式，維護當事人的合法權益。《山東省多元化解糾紛促進條例》對人民法院在登記立案前應當進行訴訟風險告知，引導當事人選擇適宜的糾紛化解途徑等方面也作出規定。各級法院要全面深入領會中央、省委、最高法院關于多元化解、訴調對接等制度的文件規定，認真學習《山東省多元化解糾紛促進條例》，切實提高訴調對接機制建設的認識，真正解決認識有偏差、思想不到位的問題。要充分認識到，只有采取訴調對接、多元化解的方法，將各類非訴解紛組織和渠道調動起來，發揮對社會矛盾糾紛的分層過濾、化解作用，才能使司法資源集中到需要裁判處理的疑難復雜案件上，回歸到解決社會矛盾“最后一道防線”的職能定位，防止案件非理性增長。其根本目的是通過訴調對接形成兩個良性循環的格局：一個是形成一種收案與結案良性平衡的格局，防止出現存案越滾越大、排隊等號的可怕局面；另一個是形成一種定紛止爭繁簡適度、多元化解社會矛盾的格局，從而從根本上實現更好地維護當事人合法權益，維護社會和諧穩定的目的。

(二)延伸服務，努力建立多元化解紛格局

多元化糾紛的解決機制需要在黨委領導下運用社會力量進行構建，法院要強化其主導作用，主動與當地黨委、政府各部門、民間組織及社會公眾加強溝通，延伸服務職能，建立積極有效的協作互動機制。進一步放大訴調網絡布局，有條件的基層法院可以逐步在轄區所有鄉鎮建成人民調解聯系點和訴訟服務站，明確相對專職、專業、有從事訴調工作熱情的人民調解員參與到這項工作中，確保各鄉鎮人民調解聯系點和訴訟服務站成為法院化解社會矛盾的前哨陣地。加強與其他社會各調解組織的聯系，有選擇地將一些矛盾易發、多發的部門如環保、婦聯、醫療、交警、勞動仲裁等納入訴調網絡，設立訴前調解巡回點或巡回法庭，逐漸形成全覆蓋的訴調對接網絡。

(三)健全制度，不斷推動訴調對接規范運作

一是對訴調對接工作對接空間及范圍進行統一拓展。訴訟服務中心統一歸口管理，由專門部門負責，在現有訴訟服務中心的基礎上拓展其職能，將輔助性、事務性、社會服務性工作及部分審判工作前移，依托訴訟服務中心搭建訴調對接平臺、案件速裁平臺、智庫服務平臺，建立案件繁簡分流制度，將訴前調解、委托調解、案件速裁等工作納入到訴訟服務中心工作中。統一訴調對接工作的業務歸口，由訴訟服務中心統一負責該項工作，將專職法院調解、人民調解、行政調解、行業調解等工作統一納入到訴調對接平臺，形成“大調解”格局。二是將司法確認案件列入效果指標中進行量化考核。隨著訴調對接工作機制的長遠運行，大量的糾紛或是通過訴前調解，或是通過司法確認的方式得以妥善化解，而后進入訴訟程序的案件大多數是矛盾尖銳，難以調解，那么效果指標中的調解率和撤訴率指標勢必降低，如果將司法確認案件納入效果指標中進行考核，就可以全面、客觀、真實地反映法院的審判工作，從而進一步提升法官的業務素質，將訴調對接工作真正落實。三是優化案件考評機制體系。嘗試將依托訴調對接平臺的委派案件調解數、委托案件調解數、訴前專職法官調解案件數納入到司法統計范圍。四是積極爭取經費保障。《山東省多元化解糾紛促進條例》已經明確將訴調對接工作納入政府財政預算范圍，要積極溝通協調，盡早將經費予以落實。同時，為使人民調解員充分行使調解職能，嘗試建立獎懲制約和經費保障機制，對有突出貢獻者給予獎勵。

(四)不斷創新，積極推動特邀調解制度

一是進一步健全特邀調解制度。深入落實最高人民法院《關于人民法院特邀調解的規定》，向全省法院下發《關于進一步做好特邀調解工作推動多元化糾紛解決機制的通知》，從加強學習、完善措施、加大宣傳、強化司法確認等幾個方面提出明確要求。二是推動律師調解制度的建設。加強與司法行政部門、律師協會、律師事務所的溝通聯系，吸納律師加入人民法院特邀調解員名冊，由其依法居中主持調解，促使當事人在平等協商的基礎上達成調解協議、解決糾紛，充分發揮律師專業化、職業化優勢。目前省法院正在起草《關于特邀律師調解的實施辦法》，爭取上半年在全省下發實行。三是加強司法確認工作。對特邀調解組織調解成功，當事人申請司法確認的案件，由人民法院訴訟服務中心速裁部門審理，提高審判效率，發揮好人民法院對非訴解紛方式司法保障的功能作用。

(五)總結經驗，不斷加強訴調對接宣傳工作

一是要及時總結訴調對接工作經驗，針對司法實踐中訴調對接工作機制不完善、操作難度大等情況，各級法院要研究有關訴調對接的各項制度與措施，對相關流程等作出明確規定，使訴調對接工作更直觀、可操作，打牢訴調對接工作的基礎。同時，要大力挖掘基層成功經驗，及時總結提煉工作亮點，努力打造出具有特色的訴調對接工作新經驗，推動訴調對接工作再上新水平。二是要加大宣傳力度，營造良好的社會氛圍。充分應用現代傳媒手段大力進行宣傳，通過召開新聞發布會、公布典型案例以及其他一些群眾喜聞樂見、通俗易懂的方式，對司法確認制度，無爭議事實記載機制、無異議調解方案認可等各項非訴解決矛盾的機制進行大力宣傳，使公眾充分認識、了解非訴解紛方式的作用、實效，使公眾熟知訴調對接解紛的運行機制，在公眾中樹立訴調對接機制公信力，在群眾心中建立訴調對接理念，引導群眾理性、優先選擇成本較低、對抗性較弱，有利于修復關系的方式化解糾紛，解決矛盾，最終在全社會營造理解、信任、支持多元化糾紛解決機制的良好氛圍。

責任編校：王文斌

* 課題組主持人：張成武；成員：阮久紅、單明、鄧魯峰、苑榮玉、李曉云。