我國行政處罰的困境與解決對策

楊志茹

【摘 要】在我國，行政處罰的法律作用備受關注，不僅維護了社會公共秩序，還維護了公民和法人的權益。行政處罰涉及公民的財產權和人身權，只有合理運用，才會給社會帶來積極的影響。因此，必須對法治社會下的行政處罰制度予以規范?！吨腥A人民共和國行政處罰法》于1996年3月17日頒布，同年10月1日起施行?！缎姓幜P法》實施20多年來，從根本上制止了亂設卡、亂收費、亂罰款現象，有力地促進了政府依法治國和依法行政的進程，切實保障了社會公民的基本權利。然而，在實施過程中也逐漸暴露出一些問題，例如立法中存在行政處罰法自身的相關規定不夠完善、與其他法律的不一致；實踐中處罰效果與立法要求存在差距、規避行政處罰法的規定、主體不夠規范、法定處罰程序沒有得到有效的執行、自由裁量權缺乏規范；監督與責任追究機制不健全等等。為了更有效的調整社會關系，必須對《行政處罰法》進一步的分析與完善。

本文以我國行政處罰實踐中的困境為切入點，分析我國行政處罰立法中存在的問題、實踐中的弊端和監督與責任追究機制的不足，從相關立法、執法規范、監督與責任追究機制等幾個方面提出我國行政處罰困境的解決對策。

【關鍵詞】行政處罰；監管機制；困境

一、我國行政處罰的困境

當前，關于我國行政處罰概念的界定，通過行政法學界眾多專家學者的不同說法可得出不同的表述，但都不夠準確。破壞行政管理秩序的違法行為不但要受到國家行政處罰的嚴厲制裁，而且這種行為必須是違反了行政法律規范中包含的強制性義務條款，同時行為尚未構成犯罪。因此，它的定義應當有更為完整的表述：行政處罰是指為了保護公民、法人或是其他組織的合法權益，保障社會秩序、維護公共秩序，由具有行政處罰權力的行政主體對行政相對人違反行政法律法規、且尚未構成犯罪的行政行為，依法實施的法律制裁。由此可見，我國的行政處罰有強制性、權限性、對象性以及目的性四個方面的特征。

在社會日常生活中，我國的行政處罰與廣大人民群眾密切相關，它滲透于各行各業，直接影響著公民的權益。我國的行政處罰行為，在法律、法規不斷發展和完善的進程中，法治化逐漸得到實現。有別于其他行政行為，行政處罰幾乎滲透到行政管理的各個領域，它在實踐中的成就不僅僅局限于對違法相對人的懲戒，同時也體現了對執法者的行為用法律加以規制。它體現了中國正逐漸由人治社會向法治國家的轉變。無論是相對集中行政處罰權試點工作的推進，還是勞動教養制度的廢止，都充分表明行政處罰僅僅是一種手段而非目的。更好的促進行政法治建設，為服務型政府的構建提供強有力的法律保障，是行政處罰在實踐中取得的卓越成就。我國行政處罰在實踐中取得一系列成就的同時，也存在著諸多困境：行政處罰法相關規定不完善；其他法律與行政處罰法不一致；處罰效果與立法要求存在差距；在實施中規避行政處罰法的規定；行政處罰的主體不規范；法定的處罰程序沒有得到有效執行；自由裁量權缺乏規范；監督與責任追究機制的不足。

二、我國行政處罰困境的解決對策

（一）完善行政處罰的相關立法

1.完善《行政處罰法》的相關規定

（1）明確行政處罰實施的總體要求。《行政處罰法》中有明確規定，對于具體行政行為予以維持的情形有：內容適當、程序合法、證據確鑿、實施清楚、適用依據正確等；《行政訴訟法》中也有明確的規定，對于具體行政行為維持判決的情形有：符合法定程序、適用法律、證據確鑿等。按照上述兩條法律的要求，我們能夠總結歸納出《行政處罰法》具體實施的總體要求，即手續完備、處理恰當、程序合法、定性準確、證據確鑿、事實清楚等。明確規定《行政處罰法》的總體要求，便于行政執法人員在處理案件的過程中，采取統一準確的標準依法處罰。

（2）詳盡規定執法人員的回避事項。對于回避問題的詳盡規定，可從對象、程序和理由三個方面來修改。第一，涉及與案件相關的審批、聽證、核審、翻譯、鑒定、調查取證等人員均應回避。第二，對于回避程序上的問題，可借鑒相關訴訟法中的規定。第三，對于回避理由上的問題，可借鑒三大訴訟法和《公務員》法的規定，即本人、案件的當事人、當事人的近親屬、與本案有利害關系的近親屬、與本案當事人有其他關系，均對本案的公平公正處理有直接或間接的影響。

（3）完善證據先行登記保存制度。由于該類制度的性質屬于非行政強制，相關人員無法通過行政訴訟和行政復議程序維護合法權益。同時，行政執法人員遇到阻燒、拒絕配合檢查等情形時的應對措施較少。因此筆者建議，通過完善該項制度，有利于行政機關在社會管理和市場監管活動中高效、快捷的履行執法職責?！缎姓幜P法》的第37條中，建議行政機關可以提請公安機關給予協助，并對調查保障和執法檢查措施逐漸細化。

（4）細化較大數額處罰的規定。行政處罰中的違法所得和較大數額的非法財物，應當告知行政相對人依法享有要求聽證舉行的權利，這是《行政處罰程序規定》中所提及的。然而，行政執法部門的行政規章中依然存在不少不做要求的情況。因此應該以保障行政相對人的合法權益為前提，依法享有舉行聽證的權利，在《行政處罰法》中應當逐漸細化和完善。

2.協調其它法律與《行政處罰法》的沖突

我國法律沖突問題主要分為三種形態，即橫向沖突、縱向沖突、地方與部門法律規范沖突等。其中《行政處罰法》與《治安管理處罰法》、《道路交通安全法》就是縱向沖突中基本法律與一般法律的沖突問題。

（二）強化行政處罰執法規范

1.推動公正文明執法

處罰效果與立法要求的差距問題并不是局部的和個別的，它存在一定的嚴重性和普遍性，而形成以上問題的原因既有指導思想的偏差，又有制度建設上的問題。為了保證行政處罰公正文明執法，應當采取規范化的措施予調整。

2.加強基層執法人員素質建設

基層行政處罰執法人員的各種素質指標中，包括法律文化素質、業務素質和政治素質，而其中最為基本的，也是最能區別于普通公民的一項便是法律文化素質。只有建設一支真正懂法并富有敬業精神的執法隊伍，才能取得更好的執法成效?？蓮膱谭ㄕ邞斁邆浞芍辽系挠^念、借助于多種渠道和方式開展法律知識的培訓工作、考試準入和定期考核相結合的法律制度以及準確掌握行政處罰的程序要點等方面著手。endprint

3.明確執法主體權限

目前，我國經濟體制改革明顯快于政治體制改革，政治體制改革無法在短期內實現巨大變革的情形下，明確執法主體權限勢必成為依法行政的一個十分重要的補充。為了能夠保障行政執法過程中行政處罰權的正確行使，建立健全執法主體權限制度，提高依法行政水平。

4.推進法定處罰程序的執行

我國《行政處罰法》成立初期，基于立法條件的不夠成熟，在實施中程序比較簡單。隨著我國法制化進程的不斷加快，行政機關和行政相對人對程序性的執行和要求都在不斷的更新和變化。食品藥品監督管理局、海關總署、質檢總局、工商總局、文化部、農業部、交通部、工信部、環保部、公安部等部門在執法活動中積累了不少有益的經驗，并在各個領域內分別制定了行政處罰程序的相關規章。尤其是《行政處罰程序規定》中將處罰告知前由法制機構進行核審做了明確的規定，全面審查做出處罰決定的案件，并依法向辦案機構提出建設性的意見，如完善、修正、補正等方面的意見等。因此，應當對行政處罰案件的立案、調查、審核、聽證、決定、執行、結案的各個環節的程序做詳細的規定。為了完善和實施行政處罰法的具體程序，在執法監督、集體討論、限期辦案等各個事項中也要做出進一步的規定，從而做到行政處罰公平公正在程序上的保障。

5.完善行政裁量基準制度

第一，明確主體位階。擁有行政執法權的任何機關全部具備自由裁量基準的制定權，是當前裁量基準制定主體混亂的主要問題。因此，要想解決根本性問題，必須明確制定裁量基準的主體位階

第二，統一規范形式。對行政裁量基準效力的性質在認識上存在的偏差，是裁量形式不相一致的主要原因。因此，正確衡量與定位裁量基準效力的性質，是當前實踐中正確統一規范形式的關鍵。

第三，引入公眾參與。行政機關制定的裁量基準制度是內部行政規則，它與行政相對人的權利義務不相關聯，對行政機關的裁量產生約束力可借助行政規則，從而對行政相對人的權利義務關系產生間接性的影響。

（三）健全監督與責任追究機制

我國的《行政處罰法》頒布二十多年來，在實踐運用過程中依舊存在大量的違法、越權等現象。在典型的行政處罰違法案件證實下，行政機關的執法行為有跨越行政轄區的、有超越主管范圍的、也有適用失效多年規章而進行處罰的。在行政處罰的具體行政行為中，一樁樁觸目驚心的案件暴露出行政機關執法環節的弊端。侵犯公民、法人及其他組織的財產權和人身自由在行政處罰中最容易發生。因而，健全監督與責任追究機制就顯得十分必要了。

1.健全監督制約機制

在國家立法之外，從內部和外部健全監督制約機制是保障行政執法人員正確行使行政處罰權的途徑之一，對公務員隊伍自身建設和行政主體工作效率的提高都具有十分重要的意義。

（1）內部監督機制

行政執法人員行政處罰權的內部監督制度主要應當從行政處罰案件評查制度、行政復議制度、行政處罰案件決定各案制度、行政執法投訴幾個方面來健全。

（2）外部監督機制

行政執法人員行政處罰權的外部監督制度主要應當從行政申訴專員制度、行政處罰訴訟制度、新聞輿論的監督制度、行政處罰賠償制度幾個方面來健全。

2.完善責任追究機制

完善行政處罰執法責任追究機制，應當堅持精心設計、審慎研究、實事求是的精神，為創建與時俱進、操作可行、功能齊備、內容充實的行政處罰執法責任追究制度而努力，比如提高思想認識、完善立法體系以及明確歸責原則等。

三、結論

通過對我國行政處罰困境的研究，分析了行政處罰在實踐中存在的問題，即行政處罰法相關規定不完善；其他法律與行政處罰法不一致；處罰效果與立法要求存在差距；在實施中規避行政處罰法的規定；行政處罰的主體不規范；法定的處罰程序沒有得到有效執行；自由裁量權缺乏規范；監督與責任追究機制的不足。因此，需要從立法、執法、監督的角度提出我國行政處罰困境的解決對策：

（一）完善行政處罰的相關立法。完善《行政處罰法》的相關規定，明確行政處罰實施的總體要求、詳盡規定執法人員的回避事項、完善證據先行登記保存制度、細化較大數額處罰的規定；協調與《行政處罰法》的沖突，設定簡易程序的適用條件、確定要告知的擬處罰內容、規范案件移送和證據制度、完善行政處罰的救濟制度。

（二）強化行政處罰執法規范。處罰效果與立法要求的差距問題并不是局部的和個別的，它存在一定的嚴重性和普遍性，為了保證行政處罰公正文明執法，應當采取規范化的措施予以整；基層行政處罰執法人員的各種素質指標中，包括法律文化素質、業務素質和政治素質，而其中最為基本的，也是最能區別于普通公民的一項便是法律文化素質；為了能夠保障行政執法過程中行政處罰權的正確行使，建立健全執法主體權限制度，提高依法行政水平是關鍵；為了完善和實施行政處罰法的具體程序，在執法監督、集體討論、限期辦案等各個事項中也要做出進一步的規定，從而做到行政處罰公平公正在程序上的保障；行政裁量基準制度規范化是行政相對人的權益得到合法保障的重要條件。

（三）健全監督與責任追究機制。我國行政處罰的法律監督制度應當從以下兩個方面逐一考量：即健全監督制約機制、完善責任追究機制等。

總而言之，行政立法不足、行政執法效率低下、行政監督乏力等現狀是目前我國行政處罰面臨的困境，原有的執法活動中存在的問題必然會影響行政執法的工作效率和社會發展進程的需要，必須要對其進行改革。本文針對當前我國行政處罰存在的困境提出了一系列的對策和建議，還有許多問題期待進一步分析。

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