淺談農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革形式及其成效分析

王宗瓊

【摘要】對(duì)中國(guó)農(nóng)村小型水利工程中，“有”和“無”兩種不同情況的產(chǎn)權(quán)制度改革形式的具體形式進(jìn)行探討，并在產(chǎn)權(quán)制度改革形式的的基礎(chǔ)上進(jìn)行成效分析。這項(xiàng)改革對(duì)于原有政府的主導(dǎo)治理模式來說具有市場(chǎng)化有益探索，但必須在相應(yīng)相關(guān)正式與非正式的制度配套下才具有長(zhǎng)期效果。農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革形式主要包括：承包、租賃、拍賣、股份合作制4種。且農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革需符合產(chǎn)權(quán)界定清晰、法律保護(hù)及有效轉(zhuǎn)讓等要求。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村小型水利工程；產(chǎn)權(quán)制度；改革；成效

因分稅制造成的地區(qū)性財(cái)政緊張與產(chǎn)權(quán)改革在工業(yè)領(lǐng)域的成功，導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)村眾多地區(qū)繼而出現(xiàn)小型水利工程產(chǎn)權(quán)誘致性制度變遷。而產(chǎn)權(quán)制度比較成功的省份有山東、黑龍江、吉林、河北、甘肅等，不僅有效提高地方財(cái)政的緊張與窘迫，還能提高水利工程的運(yùn)行效率。因水利部頒布了有關(guān)農(nóng)村小型水利工程的改革意見實(shí)施通知，故北京、山西、江蘇等地也相繼出臺(tái)了產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施方案。

一、農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革形式分析

（一）承包：承包是一種把土地承包責(zé)任制與水利行業(yè)相互關(guān)聯(lián)的形式，將小型農(nóng)村水利工程整體承包給個(gè)人或群體。在工程所有權(quán)不變的情況下，發(fā)包方與承包方雙方簽訂相關(guān)承包合同，承包方應(yīng)按照合同上發(fā)包方的意愿進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，且按照合同內(nèi)容中規(guī)定的承包費(fèi)向資產(chǎn)所有者進(jìn)行交納。承包的做法則根據(jù)灌溉能力及工程造價(jià)的確定，上交每年的承包費(fèi)用底數(shù)，并公開競(jìng)價(jià)投標(biāo)。其年限均在5～15年。承包主體分為個(gè)人與合伙兩種情形，且承包期間，承包者自主經(jīng)營(yíng)中自負(fù)贏虧由承包方負(fù)責(zé)。在承包期間，其經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)及收益權(quán)均承包給農(nóng)戶，雙方所簽訂的合同中要具體體現(xiàn)承包方具體的服務(wù)工作及工程的管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）租賃：租賃是指在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)另一方的資產(chǎn)行使使用權(quán)，但必須向另外一方支付相對(duì)應(yīng)的租金。承包的對(duì)象是經(jīng)營(yíng)成果，主要目的是經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)；而租賃的對(duì)象是資產(chǎn)，主要目的則體現(xiàn)在以資產(chǎn)使用權(quán)的轉(zhuǎn)移和企業(yè)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。且租賃產(chǎn)權(quán)的分離情況出現(xiàn)較低，而承包自主權(quán)并不完善。租賃風(fēng)險(xiǎn)高于承包，在其經(jīng)營(yíng)期間內(nèi)，所獲得的新增資本屬于租賃經(jīng)營(yíng)者。

（三）拍賣：拍賣指按照自愿、公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，以工程造價(jià)及灌溉能力的確定實(shí)行公開競(jìng)價(jià)，拍賣水利設(shè)施的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)及所有權(quán)。將承包與租賃進(jìn)行對(duì)比，拍賣則屬于更深入的產(chǎn)權(quán)制度改革形勢(shì)。一般年限為5～20年，但并不會(huì)超過50年。對(duì)于小規(guī)模的工程來說，均拍賣其所有權(quán)；對(duì)于規(guī)模大的工程來說主要拍賣其使用權(quán)。

（四）股份合作制：股份合作制既是農(nóng)民自愿合作水利工程得讓新型式，同時(shí)也是小型農(nóng)村水利工程資金多種渠道籌集資金的方式之一。農(nóng)民可通過誰投資誰收益的原則聯(lián)合在承包租賃的土地通過入股合作的方式，購(gòu)買、承包、租賃或新建農(nóng)田水利工程。當(dāng)然，不僅只有農(nóng)民可入股，企業(yè)、集團(tuán)甚至國(guó)家都可參與入股。入股方式可用資金、勞力、技術(shù)、土地等方式。入股人員既共同擁有工程的經(jīng)營(yíng)權(quán)及所有權(quán)，又可獲得相應(yīng)的股份紅（國(guó)家股不分紅），在一定程度上解決了資金、技術(shù)、勞力不足的情況。

二、未建工程的產(chǎn)權(quán)改制形式

1.按照水系或村、組為組建單位，建立水者協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)管理具體的籌建、建設(shè)、維護(hù)運(yùn)行等，新的協(xié)會(huì)能否承擔(dān)并勝任這些職責(zé)是這種模式的關(guān)鍵。農(nóng)村小型水利工程資產(chǎn)可由村委會(huì)組織進(jìn)行的評(píng)估，并向鎮(zhèn)政府核準(zhǔn)；農(nóng)村小型水利工程的改制由所有者或村集體組織組織進(jìn)行；完善承包制及租賃制，可將小型水利工程設(shè)施出租或發(fā)包給個(gè)人或企業(yè)經(jīng)營(yíng)，并簽署雙方職責(zé)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等具體的合同。

2.工程和配套設(shè)施全由機(jī)體出資來進(jìn)行興建和購(gòu)買并由村委會(huì)派人負(fù)責(zé)給管理，與以往的集體興建，專人看護(hù)相比，不同點(diǎn)在于其建設(shè)、規(guī)劃都需要農(nóng)民進(jìn)行集資，而農(nóng)民對(duì)工程具有規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)等發(fā)言權(quán)與監(jiān)督激勵(lì)。其中，一事一議更能促進(jìn)農(nóng)民的主管能動(dòng)性。在提高農(nóng)名主管能動(dòng)性的同時(shí)，水利部門還要將改革的內(nèi)容、方法、要求等方面進(jìn)行宣傳，確保改革順利實(shí)施；建立專項(xiàng)負(fù)責(zé)人，規(guī)范改革程序，并解決改革過程中出現(xiàn)的問題；加快改革步伐，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)有計(jì)劃的改革推行；對(duì)于努力實(shí)踐、取得顯著成功的農(nóng)民或單位給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)等。

3.國(guó)家用一定的資金參股，是股份合作制的特殊形式。通過政府鼓勵(lì)性資金吸引更多投資，但政府資金參股一般不分紅。政府出臺(tái)的優(yōu)惠政策鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)村小型水利工程，既有效解決農(nóng)民有土地，但無足夠勞動(dòng)力及資金的問題，實(shí)現(xiàn)灌溉面積擴(kuò)大化。可根據(jù)農(nóng)村小型水利工程的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)實(shí)行拍賣制，可部分拍賣，也可整體拍賣。對(duì)于未拍賣的部分，可以讓受讓者使用或管理；同時(shí)，也可將股份合作制推行，將原有的小型水利工程通過先售后股或增、存量資產(chǎn)擴(kuò)股的方式轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞莺献髦啤?/p>

三、改革主要成效

1.小型農(nóng)田水利工程數(shù)量增多，資金利用率提高

民間資本投入小型農(nóng)田水利工程的治理，開放建設(shè)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，逐漸吸引民間資本加入新建工程中，從而增加小型農(nóng)田水利工程的面積，增大其灌溉面積。有效增加農(nóng)民的種植收入與提高其經(jīng)濟(jì)水平，農(nóng)民資本的投入間接性提高政府投入資金的利用效率，其節(jié)省出的資金可用到其他產(chǎn)業(yè)中，增加其他產(chǎn)業(yè)的收入。

2.是實(shí)現(xiàn)了科學(xué)管理，水務(wù)一體化建設(shè)走出新路子

通過改革，小型水利工程獲得了“身份證”，各種用水合作組織相應(yīng)成立，管護(hù)責(zé)任主體進(jìn)一步明確，水利工程的產(chǎn)權(quán)、水權(quán)、使用權(quán)得到明晰，充分調(diào)動(dòng)了廣大受益群眾參與水利工程建設(shè)管理的主動(dòng)性和積極性，從而有效解決了農(nóng)村小型水利工程“建、管、養(yǎng)、用”脫節(jié)、工程效益不能有效發(fā)揮等問題。通過改革，集鎮(zhèn)水廠加大了向農(nóng)村供水的力度，農(nóng)村飲水“最后一公里”的問題得以逐步解決，農(nóng)村飲水安全撐起了“保護(hù)傘”。農(nóng)村涉水一體化管理水平大幅提高，水務(wù)一體化建設(shè)走出了一條自下而上的新路子。

結(jié)語

農(nóng)村小型水利工程制度改革政策性較強(qiáng)，取得了較好的成績(jī)，但在改革中仍然存在一些問題，部分利益相關(guān)者只從自己的利益為主，不想打破原有的利益格局；部分干部及農(nóng)民存在思想顧慮；監(jiān)督機(jī)制的缺乏，導(dǎo)致違規(guī)操作出現(xiàn)。為此，在進(jìn)行改革前，應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)氐臈l件精心設(shè)計(jì)改革的具體條款，避免經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，將工程管理權(quán)力和職責(zé)順利轉(zhuǎn)移到經(jīng)營(yíng)者中。