“三塊地”改革試點(diǎn)看過來

■IUD中國政務(wù)輿情監(jiān)測中心

IUD政務(wù)輿情監(jiān)測·縣委書記縣長關(guān)注什么（八月號）

“三塊地”改革試點(diǎn)看過來

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黨的十八大以來，我國農(nóng)村土地制度啟動了多項(xiàng)改革試點(diǎn)。其中，被稱為“三塊地”改革的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革、宅基地制度改革和征地制度改革備受市場關(guān)注。今年，這些改革試點(diǎn)到了最后階段。6月上旬，國土資源部全面啟動農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)的督察工作。有些試點(diǎn)地區(qū)的改革已取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，一些經(jīng)驗(yàn)和措施值得在全國推廣。試點(diǎn)中取得的經(jīng)驗(yàn)和辦法將會為未來的制度設(shè)計(jì)和法律修訂提供重要參考。

農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)

征地制度改革是多年來農(nóng)村土地改革推進(jìn)過程中難啃的“硬骨頭”。盡管如此，近年來土地征收制度改革試點(diǎn)還是取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。河北定州以維護(hù)農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn)，明確征地范圍，重構(gòu)征地程序，擬將全市所有項(xiàng)目征地全部納入改革試點(diǎn)范圍；山東禹城成立征地補(bǔ)償資金代管中心，探索征地補(bǔ)償費(fèi)的保值增值模式，有效提升了被征地農(nóng)民獲得感。

定州 開啟“一個評估、兩輪協(xié)商、三次公告、四方協(xié)議”征地新模式

河北省定州市是華北地區(qū)人口最多的縣級市，總?cè)丝谶_(dá)130萬人。2005年，因?yàn)檎鞯丶m紛曾引發(fā)“6·11”事件，在當(dāng)時(shí)造成極其重大的社會影響。如今，十幾年后，定州市再次備受關(guān)注，成為全國土地征收制度改革試點(diǎn)地區(qū)。而這次，定州市交出的是一份讓人滿意的答卷。

界定公益用地，縮小征地范圍

定州市成立界定公共利益用地專題工作小組，參照《國有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》研究形成兩項(xiàng)成果：一是制定了公益性和非公益性用地界定表，二是制定了公共利益用地暨土地征收建議目錄。同時(shí)，定州市還探索建立了兩個保障機(jī)制：一是公共利益認(rèn)定爭議解決機(jī)制，即對土地征收目錄外的項(xiàng)目征地，由市政府組織召開聽證會，確定是否屬于公共利益；二是土地征收審查機(jī)制，即嚴(yán)格土地征收的申請理由、申請條件，只有進(jìn)入征收目錄，或通過聽證確認(rèn)符合公共利益需要，才能動用征地權(quán)

完善保障機(jī)制，創(chuàng)新補(bǔ)償辦法

針對現(xiàn)行的征地補(bǔ)償方式主要是政府“一口價(jià)”、補(bǔ)償“一次性”，無法解決被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)的現(xiàn)實(shí)問題，定州市在試點(diǎn)中，積極推進(jìn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由“靜態(tài)”變“動態(tài)”、安置方式由“單選”變“多選”。在征收農(nóng)用地中，形成了由貨幣補(bǔ)償、糧食補(bǔ)貼、養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成的“三重”保障

“一個評估、兩輪協(xié)商、三次公告、四方協(xié)議”征地新模式

禹城 探索征地補(bǔ)償資金代管

根據(jù)中辦、國辦《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》和國土資源部《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則的通知》有關(guān)要求，以及國土資源部2016年9月21日關(guān)于進(jìn)一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)部署會議的部署，山東省禹城市試點(diǎn)工作從單一的推進(jìn)土地征收制度改革試點(diǎn)，擴(kuò)大到了統(tǒng)籌推進(jìn)土地征收和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市兩項(xiàng)任務(wù)。

土地征收確定四項(xiàng)任務(wù)

2016年，禹城制定了《禹城市農(nóng)村土地征收制度暨集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)實(shí)施方案》

征地補(bǔ)償資金代管存放

征地補(bǔ)償資金代管存放，是禹城市農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作取得的重大創(chuàng)新成果，是完善被征地農(nóng)民多元保障的重大舉措

在廣泛征求被征地農(nóng)民意愿并同意代管的前提下，由資金代管中心、財(cái)政局與村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂代管協(xié)議，代管期限為五年，合同到期后，資金代管中心與被征地村結(jié)清收益，繼續(xù)委托代管的須重新簽訂代管合同。代管資金封閉運(yùn)行、農(nóng)戶固定收益、政府兜底兌現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)保值增值。每年分兩次將固定收益（每年按麥季700斤小麥/畝、秋季800斤玉米/畝的市場價(jià)格確定固定收益）兌現(xiàn)到被征地村。被征地村在代管期限內(nèi)需提前提取征地補(bǔ)償款本金的，須經(jīng)村民會議表決通過并提出書面申請

《禹城市征地補(bǔ)償資金代管暫行辦法》中指出具體操作方式

試點(diǎn)中，禹城建立了土地征收民主協(xié)商機(jī)制、土地征收爭議協(xié)調(diào)機(jī)制、征地補(bǔ)償資金代管機(jī)制。成立了禹城市征地補(bǔ)償資金代管中心，探索征地補(bǔ)償費(fèi)的保值增值模式

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是“三塊地”改革的最重要突破。在農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)督察動員培訓(xùn)會上，國土資源部副部長張德霖說，33個試點(diǎn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地塊共計(jì)278宗，推進(jìn)力度不斷加大，大部分試點(diǎn)地區(qū)完成摸底調(diào)查，制定規(guī)范入市行為的相關(guān)制度，進(jìn)行了入市實(shí)踐，為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展提供了新空間。

大興 “鎮(zhèn)級統(tǒng)籌”模式制定增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法

北京大興是全國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)之一。大興集體建設(shè)用地主要出讓給具備產(chǎn)業(yè)功能的項(xiàng)目，具體模式為，農(nóng)村集體組織以存量集體經(jīng)營性用地通過出讓、租賃、入股等形式，實(shí)現(xiàn)與國有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)的入市條件。

率先推出集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌”模式

早在2011年，作為北京市城鄉(xiāng)接合部綜合改造試點(diǎn)，大興區(qū)就先期在西紅門鎮(zhèn)、舊宮鎮(zhèn)開始了集體土地利用新模式的探索，推動產(chǎn)業(yè)升級，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)。為了有效破解因用地分布不均引發(fā)的“窮村越窮、富村越富”的問題，兼顧公平與效率，大興區(qū)在西紅門鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在全國率先推出了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌”模式

大興區(qū)確定征收土地增值收益調(diào)節(jié)金的比例范圍為土地交易總額的8%—30%。統(tǒng)籌用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，周轉(zhuǎn)墊付集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地開發(fā)、土地整理資金，以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難群眾的社保補(bǔ)貼和特困救助。同時(shí)，農(nóng)民成為“帶著資產(chǎn)進(jìn)城”的新市民，通過入股村民地租保底，每5年增長5%，確保農(nóng)民既得收益不因改革試點(diǎn)而減少

德清 完備的制度供給使“農(nóng)地入市”改革成全國樣板

2015年初，浙江德清成為國務(wù)院授權(quán)的全國15個集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)縣市(區(qū))之一。目前，德清縣改革試點(diǎn)各項(xiàng)工作進(jìn)展迅速，形成了“一辦法、兩意見、五規(guī)定、十范本”的規(guī)章制度體系，基本覆蓋了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市全流程、各領(lǐng)域，并于2015年8月19日在全國實(shí)現(xiàn)了首宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，全年共實(shí)施41宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，入市地塊數(shù)量全國第一。

形成完備的制度供給

堅(jiān)守“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線，確定了“農(nóng)民保障更有力、集體資產(chǎn)更壯大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更優(yōu)化、基層治理更有效”四個工作目標(biāo)。參照國有土地交易制度，德清制定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市“一辦法、兩意見、五規(guī)定、十范本”的政策體系，形成較為完備的制度供給

德清農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革部署

●“一辦法”：《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》

●“兩意見”：農(nóng)村土地民主管理機(jī)制的實(shí)施意見和鼓勵金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款的指導(dǎo)意見

●“五規(guī)定”：德清縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓規(guī)定、出讓地價(jià)管理規(guī)定、異地調(diào)整規(guī)定、土地增值收益調(diào)節(jié)金征收和使用規(guī)定、入市收益分配管理規(guī)定

●“十范本”：在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市操作流程過程中涉及的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市申請書、審核表、決議、核準(zhǔn)呈報(bào)表、核準(zhǔn)書、使用權(quán)招標(biāo)出讓公告、出讓須知、成交確認(rèn)書、出讓合同等

翻轉(zhuǎn)課堂獨(dú)特地結(jié)合了一度被認(rèn)為是矛盾的教學(xué)理論，即建構(gòu)主義意識形態(tài)和行為主義原理的結(jié)合，其中積極學(xué)習(xí)，問題導(dǎo)向式學(xué)習(xí)是建立在建構(gòu)主義理論基礎(chǔ)上的，而指導(dǎo)性講座則來自以行為主義理論為基礎(chǔ)的直接教育方式。

南海 “1+N”法制框架體系喚醒“沉睡的集體資產(chǎn)”

佛山市南海是廣東唯一的土地改革試點(diǎn)地區(qū)，繼1994年全面推動農(nóng)村股份制改革、2011年再嘗農(nóng)村土地股份固化分紅之后，以探求集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市為方向之一的第三次土地改革2015年開啟。其改革試點(diǎn)以土地征收、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和宅基地制度為主要內(nèi)容，并將在今年底完成試點(diǎn)驗(yàn)收。

搭建“1+N”法制框架體系

設(shè)立土地整備中心

在建立政策體系的基礎(chǔ)上，針對南海區(qū)集體土地較分散的實(shí)際情況和集體經(jīng)營性用地入市過程中出現(xiàn)的問題，2016年末，南海區(qū)出臺政策，探索集體土地整備制度、片區(qū)綜合整治模式、產(chǎn)業(yè)載體開發(fā)利用、公共用地預(yù)留制度、入市全程監(jiān)管體系

●2016年10月20日，《南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地整備管理試行辦法》公布。《辦法》規(guī)定，符合入市條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，經(jīng)村（居）集體經(jīng)濟(jì)組織自愿申請可納入農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地整備范圍。已入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，村（居）集體經(jīng)濟(jì)組織申請納入整備范圍的，應(yīng)當(dāng)先收回土地使用權(quán)，并妥善解決相關(guān)爭議或問題

●2016年10月17日，南海區(qū)集體土地整備中心掛牌成立。該中心將以托管方式對存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行整合和土地前期整理開發(fā)，統(tǒng)一招商、統(tǒng)一入市

土地整備中心將村小組和行政村一級的集體土地管理權(quán)收回，以區(qū)、鎮(zhèn)一級的政府力量來統(tǒng)籌集體建設(shè)用地的規(guī)劃、利用和開發(fā)。其業(yè)務(wù)范圍包括土地整合清理、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、前期開發(fā)、招商引資、土地入市和物業(yè)管理等工作

大足 尊重農(nóng)民意愿最大化保障農(nóng)民權(quán)益

2015年2月，重慶市大足區(qū)被確定為全國33個土地制度改革試點(diǎn)縣（市、區(qū)）之一，開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)。2016年9月，該區(qū)增加農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)任務(wù)。兩年多時(shí)間里，大足區(qū)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，充分尊重農(nóng)民意愿，扎實(shí)穩(wěn)妥有序推進(jìn)各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)，試點(diǎn)工作取得了良好成效。

夯實(shí)“基層”確權(quán)定界，做好頂層設(shè)計(jì)

制定標(biāo)準(zhǔn)：出臺土地入市“1+7+8”的政策文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，制定規(guī)范土地征收程序、風(fēng)險(xiǎn)評估等7個政策文件

責(zé)任到人：根據(jù)國土資源部對兩項(xiàng)改革方案的批復(fù)，制定詳細(xì)的時(shí)間表和路線圖，明確責(zé)任到人

確定主體：針對集體經(jīng)濟(jì)組織未進(jìn)行股份化改革，經(jīng)濟(jì)相對較弱的實(shí)際情況，明確現(xiàn)階段主要入市主體為村民小組；對屬于村集體和鎮(zhèn)集體的，入市主體由相應(yīng)的村、鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)

編制規(guī)劃：編制村級規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”

把住“關(guān)鍵”，三種途徑開展“農(nóng)地入市”

經(jīng)過兩年多的摸索，大足區(qū)對照改革試點(diǎn)要求，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展和功能定位，主要開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地集中區(qū)入市和就地入市、城中村三種入市途徑的探索

抓好風(fēng)險(xiǎn)評估，破解“農(nóng)地征收”難點(diǎn)

“農(nóng)地征收”改革如何突破難點(diǎn)，讓征收不再難？大足區(qū)的做法是，界定公益性項(xiàng)目范圍，規(guī)范征收流程。其中，明確將風(fēng)險(xiǎn)評估作為政府決策的必需依據(jù)，充分尊重群眾意愿，減少項(xiàng)目的實(shí)施阻力

尊重農(nóng)民意愿，合理分配利益

充分尊重農(nóng)村土地權(quán)人的意愿：在推進(jìn)“農(nóng)地入市”中，大足區(qū)重點(diǎn)把好兩道關(guān)：一個是老百姓愿賣，一個是企業(yè)愿買。因此，在具體項(xiàng)目實(shí)施前，充分了解群眾、企業(yè)參與改革試點(diǎn)的意愿，特別是對產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市的選址和規(guī)模進(jìn)行充分論證

最大化保障農(nóng)民權(quán)益：大足區(qū)充分發(fā)揚(yáng)民主，明確由村、社召開社員代表大會進(jìn)行集體決策，整個上市交易過程讓群眾全程參與

兼顧多方平衡的收益分配機(jī)制：大足區(qū)探索在征收調(diào)節(jié)金后，集體經(jīng)濟(jì)組織留存的收益比例不低于純收益的30%，剩余部分在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部公平合理分配

農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)

宅基地制度改革，是農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作中與農(nóng)民關(guān)系最直接的一項(xiàng)改革。自2015年起，我國在15個試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行宅基地制度改革試點(diǎn)工作。截至目前，15個試點(diǎn)縣已退出宅基地面積約3.2萬畝。

余江 “有償+無償”引導(dǎo)宅基地自愿有序退出

自2015年3月份試點(diǎn)工作開展以來，江西余江縣在41個先試村和25個行政村實(shí)施運(yùn)作，結(jié)合“一改促六化”，扎實(shí)有序推進(jìn)了改革試點(diǎn)工作。

“有償+無償”自愿有序退出

余江建立農(nóng)村宅基地有償使用制度，明確有償使用費(fèi)起征面積，要求各村結(jié)合本村實(shí)際情況，在不突破標(biāo)準(zhǔn)上限的前提下，合理確定本村起征面積。本集體組織成員“一戶一宅”超過標(biāo)準(zhǔn)面積的實(shí)行有償使用。同時(shí)，建立宅基地?zé)o償、有償退出機(jī)制。確定無償退出范圍，如閑置廢棄的廁所、畜禽舍、違章建筑、院套用地實(shí)行無償退出，住宅用地為有償退出

群眾創(chuàng)造建立“宅改理事會”

在改革試點(diǎn)中，余江縣創(chuàng)新理事會宅基地管理主導(dǎo)模式，在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，全縣1040個自然村建立完善了村民事務(wù)理事會，并發(fā)揮理事會在宅基地分配、流轉(zhuǎn)、有償使用等方面的主導(dǎo)作用

義烏 首創(chuàng)農(nóng)村宅基地村內(nèi)有償調(diào)劑

義烏是浙江省唯一承擔(dān)“三位一體”農(nóng)村土地制度改革的縣級市。三項(xiàng)改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，齊頭并進(jìn)，同向而行，成效明顯。

宅基地村內(nèi)有償調(diào)劑試點(diǎn)

在試點(diǎn)中，農(nóng)村宅基地實(shí)行有償調(diào)劑，是義烏基層群眾的又一首創(chuàng)。今年7月6日，義烏市首次農(nóng)村宅基地有償調(diào)劑工作在赤岸鎮(zhèn)政府圓滿完成，該鎮(zhèn)蔣坑村成為義烏市宅基地有償調(diào)劑第一村

●2016年9月13日，義烏市出臺農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)9項(xiàng)細(xì)則政策。其中，《義烏市農(nóng)村宅基地有償調(diào)劑細(xì)則（試行）》的實(shí)施，對于促進(jìn)宅基地科學(xué)合理集約節(jié)約利用具有重要意義。《細(xì)則》規(guī)定，農(nóng)村更新改造取得的宅基地分配權(quán)在落地前，權(quán)利人自愿退出宅基地的，在確保戶有所居的前提下，遵循自愿有償?shù)脑瓌t，可由村級組織統(tǒng)一回購，再通過市場公開配置方式有償調(diào)劑給本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員