從“查企”到“督政”環保督查與督察 一字不同有深意

◎本刊主筆 劉國偉

從“查企”到“督政”環保督查與督察 一字不同有深意

◎本刊主筆 劉國偉

本世紀初以來國家推行的環保督查制度，近年來進一步深化為以督政為主要內容的中央環保督察制。下文就梳理一下具有中國特色的環保監督管理制度的歷史演進。

2016年11月12日上午，中央第一環保督察組在內蒙古自治區召開的情況反饋會現場。

到本文截稿時止，《環境與生活》雜志記者從環保部官網通過高級檢索功能做完全匹配檢索后發現，2016年以前“中央環保督察”一詞從未出現過；自2016年1月起，“中央環保督察”一詞在環保部所有文章的題目和正文中共計出現304次，該關鍵詞第一次出現是在《河北啟動環境執法雷霆行動》一文中，因為這里是中央環保督察組的第一站。

環保監督管理制度的三種類型

目前，我國的環保監督管理制度包含三種類型：1.環境監管及區域環保督查；2.環保綜合督查；3.中央環保督察。這三種類型的監督管理在時間上有先后之分（以2014年和2016年為兩條關鍵的時間線），在職責、定位、機制和強度等方面也各有特色，三者并行不悖，在推進環保執法方面發揮了強大的合力。

1989年12月獲得人大通過的《中華人民共和國環境保護法》（試行）第七條（2014年修訂后該內容變更為第十條）規定：“國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理。縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。”為實現這種統一監督管理權，各級環保部門成立了專門機構負責環境執法與監督檢查工作。

從環保部網站可以了解到，當時全國各級環保局（廳）所屬的“環境監理”類機構，是按照2002年7月的環發[2002]100號文件的要求，統一更名為“環境監察”機構的：省級環保部門設環境監察總隊，地（市）級環保部門設環境監察支隊，縣（市）級環保部門設環境監察大隊。這個三級體系就構成了我國環境監管執法的主要力量。

成立六大區域性環保督查中心

2002年也是我國環保區域督查機制建設的發起年。考慮到環境問題的跨區域性和有利于克服地方政府對環境執法與監督的干擾，當時的國家環保總局開始嘗試打破原有行政區域的環保管理劃分，按自然區域原則成立全新的跨區域環保管理體制。2002年6月，我國首先在經濟蓬勃發展的華東、華南地區試點，建立環保督查中心。2005年的松花江重大水污染事件，加速了區域督查制度的建立。2006年7月，環保總局正式發文宣布設立華東、華南、西北、西南、東北5個環保督查中心。2008年12月華北環保督查中心成立，由此形成了目前總共6個區域督查中心的格局。這些中心都是環保部派出的執法監督機構，是部直屬事業單位，它們受環保部委托，負責所轄區域內的環境執法督查工作。

這樣一來，從中央到地方縣一級單位，按照行政區劃層層設置的環境監察機構和按照地理區劃設置的六大區域督查中心，就共同構成了我國環境監管體系。

按照環保部的要求，環境監察機構在定位上是代表環保部門直接行使監督檢查權力的機構，而六大區域性環保督查中心是環保部的派出機構，受環保部委托行使相應的監督權，特別是環境政策法規在地方的落實情況。從監督對象看，這種環境監管體系被公認為以“督企、查事”為核心。所以在2014年之前，我國環保督察的重點是檢查、督促污染企業遵守環保政策法規、改正環境違法行為，并通過“掛牌督辦”等方式不斷強化監督強度和督察效力。

國家監察與地方環保執法的結合，對以往的環境保護問題逐步起到了改善作用。但從實踐來看，我國的環境監管長期以來過度強調企業的責任，忽視了政府在環境保護上的主體責任，以監督企業為核心的環保監察制度在運行了十多年后，逐步顯示出其自身的局限性。

由“督企”轉為“督政”

2014年底，環保部印發了《環境保護部綜合督查工作暫行辦法》（環發[2014]113號），開始對地方政府及有關部門落實環境保護責任情況，進行綜合督查，并按督查結果采取約談、掛牌督辦、區域限批、行政處罰、移交移送等措施，地方政府則需根據督查意見制定整改方案，并按時向環保部報送整改情況。

在文件精神指引下，據統計，2014年環保部共對全國20多個地級市政府負責人進行督政約談；2015年環境保護部又約談了16個地級市（自治州）和2個縣的地方政府負責人。此外，全國多個省級環保部門和六大區域環保督查中心也開展了綜合督查工作，對履行環保職責不力的市（縣、區）政府負責人進行公開約談，并針對不同情況采取移交紀檢監察部門、區域環評限批、掛牌督辦、媒體披露等多種措施強化督查效力。

這些舉措表明，我國環保部門逐步將環保督查的重點由“督企”轉為“督政”，督促、推動地方政府切實履行環保職責。從2014年全面開展的環保綜合督查除了查排污單位，更對政府履職情況和相關職能部門進行督查，旨在更好地全面推進生態文明建設。總體而言，以“督政”為核心的環保綜合督查在推動地方政府履行環保職責上收到了較好效果，在加大整改力度上成效明顯，局部地區的環境質量有所改善。

中央環保督察走向“黨政同責”

有人認為，2014年之后的兩年間，環保綜合督查在取得明顯成效的同時，也暴露出“忽略了地方黨委的環保責任，單純‘督政’并沒有涉及黨委相關責任，終究是治標不治本”等問題。把地方黨委納入監督范圍、實現“黨政同責”被納入我國環保的議事日程。

2015年7月，中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過《環境保護督察方案（試行）》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等文件，指出要把環境問題突出、重大環境事件頻發、環境保護責任落實不力的地方作為先期督察對象，強化環境保護“黨政同責”和“一崗雙責”的要求，對問題突出的地方追究有關單位和個人責任。

從此時起，“環保督查”被進一步深化為“環保督察”，以黨中央、國務院的名義賦予環保督察以更高的權威，明確了“黨政同責”。

2016年7月31日，中央第二環保督察組現場檢查黑龍江省七臺河市黑臭水體治理工程。

2016年元旦假期剛結束，第一個中央環保督察組即進駐河北省，開展督察試點工作，包括河北省委書記、省長在內的29名省部級領導干部被約談，代表著中央環保督察制度的強力實施。與以往環保機構督查企業不同，新成立的中央環保督察組主要督察省級黨委和政府貫徹落實黨中央、國務院環境保護重大決策部署情況，解決和處理突出的環境問題，落實環境保護黨政同責、一崗雙責以及責任追究等。

環保監督管理取得重大進展

在河北完成試點后，中央環境保護督察組在2016年先后開展了兩批督察工作，督察對象覆蓋15個省（直轄市、自治區）。2016年的中央環保督察有力推動了地方黨委對環保工作的重視，督促地方黨委政府履行環境保護職責，有效的解決了一批重大環境問題。可以說，到這一階段，我國環保監督管理制度大體完成了從“督企”到“督政”，再進一步發展為中央環保督察的過程。

理解環保綜合督查與中央環保督察的不同威力，可從兩方面著眼。

首先，動員強度不同，有人認為，2014年開始的環保綜合督查“針對省部級以下的地方政府，構成行政體制內部的壓力和約束，督查的權威受到限制，在實踐中不可避免地受到省級政府的牽制”，而2016年開始的中央環保督察則依托我國政治體制內的最高權威，是在黨政體制內的全面動員，所以才能產生立竿見影的效果。

其次，從推進機制上看，環保綜合督查與中央環保督察都不再像以往一樣“按部就班”開展環保監督管理工作，而是通過自上而下的方式動員、調動體制內的各種資源與措施，以上級權威強力推進環保監督管理工作并在短期內取得效果，這是兩者的共同點，也是兩者與2014年之前的環保監管的最大區別。

總而言之，自2014年新環保法生效以來，我國的環保監管取得了重大進展。尤其是經過一段時間的運行，中央環保監督管理正在形成具有鮮明特點的制度，它既查污染企業，更督黨委和政府，使各級黨委和政府真正扛起了生態文明建設的主體責任。

（本文參考了陳海嵩的《環保督察制度法治化：定位、困境及其出路》和澎湃新聞的《環保部六大中心督查數十城，“環保欽差”能打破地方保護嗎？》等文獻，以及國家環保部、《世界環境》《環境保護》《新京報》等網站信息，在此一并致謝。）

本欄目責編/鄭挺穎zhengtingying@vip.163.com