環境公益訴訟的那些“新、難”題

趙春艷

環境公益訴訟的那些“新、難”題

趙春艷

北京市第四中級人民法院民事審判庭庭長馬軍提起他審理的第一起民事公益訴訟的時候，連連撓頭。他對本社記者坦言：“我做了近20年的法官，審理了那么多新奇特的民事案子，當我們受理第一起訴訟時，我甚至又有睡不著覺的感覺。太多新問題，相當棘手！”

自2012年修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》中首次確立了民事公益訴訟制度到2015年最高人民法院出臺《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，公益訴訟制度在立法和司法解釋層面基本上構建形成。然而在起訴、審理的過程中依舊有很多從未遇到過的問題，這讓起訴者和審理者都措手不及。

特殊“全新”的程序

北京市第四中級人民法院已經審理了10起民事公益訴訟的案子，居全國法院之首。馬軍告訴記者，他參與了9件的審理。從2015年7月23日受理了第一件“廢渣填湖污染案”到“毒跑道案”的解決，每個案子都有它獨特的地方。

對于公益訴訟，馬軍認為，公益訴訟的“公”就在于它保護的甚至可能是不特定的主體，整個公共社會的權利。保護的對象絕對區分于“私益”。

區別與普通民事訴訟中起訴的主體，公益訴訟只能是一些公益社會組織或者是檢察機關。馬軍說，這些主體在這里面沒有私益權力的，只是法律賦予了這些社會組織發現了這些侵害公共利益的事情的時候他可以起訴，所以審理主體資格也是民事公益訴訟中需要關注的問題。

在“騰格里沙漠污染案”中，提出該公益訴訟的中國生物多樣性保護與綠色發展基金會（以下簡稱綠發會）的組織資格的審理曾歷三級法院，近一年時間。最后由最高人民法院最終裁定，綠發會有資格提起該案的公益訴訟。

綠發會的負責人馬勇告訴記者，由于訴訟提出的是8個案子，提交主體審查材料耗時又費力，從民政局到法院，從北京到寧夏，復印了無數張證明。“僅主體資格的證明材料就有20斤！”馬勇感嘆道。

“公益訴訟與傳統訴訟相比，保護的是人之外和人生存息息相關的環境，整體的一個保護。這也是非常直觀的，最重大的公益訴訟的特點。”馬軍說，正是這些特點導致了審理的過程也相當特殊的“新”。

馬軍告訴記者，從整個訴訟起步一直到案件的審結，完全處在一個公開的狀態下。這種公開相當“特殊”，馬軍說：“一立案就要先向全社會發30天的公告。通過紙媒、網絡等公示，等有沒有其他人站出來說這件事情。”他說，可能其他社會組織也要來，大家對這件事情都有一些線索和證據，就要拿出時間來等待其他 “原告”。

公告的目的不僅可以告知誰可以來，又有向全社會宣示引起公眾注意的結果。另外，馬軍強調，案子立案后十天之內先發函，但也是不審理。

由于涉及環境是否污染的復雜性，某一地域管理的多重性，發函的目的也告知所有管理機關訴訟相關事項是否和管理機關有關。馬軍告訴記者，某個破壞生態的案子，北京市四中院向14個行政機關發出了告知書，推動這個案件的進程。

“有建委、綠化、城管、市容、市政、土地、規委，等等，到底它是一個什么樣的權利？規劃里頭怎么考慮的？園林綠化中是否是濕地呀？你要不要保護？水利局說這個水到底是不是你們保護范圍內的？包括土地國土，這個土地性質是誰的？包括城管，城管因為處罰過他們車往這兒拉土，這個土到底有沒有問題。類似于這些情況我們就全面地去了解。”馬軍一口氣說了很多。

“除了告知和推動以外，我們也希望行政部門能反饋意見。”馬軍告訴記者，通過“毒跑道”案件訴訟，推動了一個整體的治理，就是北京所有中小學學校，要對校園塑膠跑道的安全負責，停止再新建，新建的話得出臺標準。

“相當于預防的關口提前。”馬軍明確告訴記者，以前案件審結完畢后再發司法建議，這里公益訴訟更注重保護，預防整個環境，發函的同時也把整個環保的原則在這里執行。

“公益訴訟還有個‘特殊’，就是有訴訟支持人。”馬軍說，支持訴訟，可以提供證據、協助調查、發表意見，等等。“目前審的案件，中國政法大學一家研究所支持訴訟，甚至出了鑒定費。還有另外的律師事務所提出了很多法律意見。”

“法院在審理過程中本身是被動的。但在審理公益訴訟時，法院就會變被動為主動，有所作為。”馬軍解釋，公益訴訟讓公眾參與進來，共同來進行，我們接受各個方面的意見。另外法院認為如果原告不予維護公共利益，不足以消除損害、危險，包括對于環境的這種損害，法院可以要求原告增加變更訴訟請求。

鑒定過程復雜而漫長

2015年7月23日北京市第四中級人民法院受理了第一起民事公益訴訟。由于自當年的1月1日開始最高人民法院的有關公益訴訟司法解釋的出臺，公益組織經過了半年左右的準備后起訴到法院。

案件發生于2014年10月，在北京市昌平區都市芳園小區中，小區里有近200畝的湖泊濕地，后來開發商和物業公司用各種建筑垃圾填滿了，周圍正常生長的植物群落、生態遭到了破壞。

案件受理后，法院認為首先界定是否是公益，是否破壞植物群落，是否是濕地等各種標準的界定因素。法院只能委托鑒定機構來進行一系列的鑒定。

馬軍告訴記者，他曾經審理過復雜疑難的醫療、大型建筑等糾紛，鑒定資料有時候近一屋子的疊摞。“但都沒有感覺比這個復雜。”馬軍說，污染認定的過程就是一個非常體系化的綜合判斷。

馬軍當時也到了鑒定現場。他告訴記者，當日法院開一輛車，車上下來3個法官，加上1個助理。鑒定機構來了一輛中客車，一車幾十個鑒定人員。不僅包括鑒定的幾個專家，還有一些是專門搞技術的。

馬軍向記者描述，這些技術人員要做幾十個點打眼，下沉，之后要泥土取樣、水文測量、動植被考察，看是否有重金屬，各種金屬都要進行檢測。最后那個單子長長的一篇，各種金屬含量的測定，以及哪些金屬是不是超標了，這僅僅是鑒定當中最基礎的鑒定。

“我往這兒倒一盆水容易，我要怎么把這個水里的東西跟地面滲漏下去的這一塊治理好，這個污水給它治理好，可就太難了。”馬軍說，鑒定的第一步是要進行整個的測評，第二步治理的方案更難了，它是一個體系化的方案。

這起“廢渣填湖案”從受理到目前已經近兩年，鑒定的第一步結論還沒有出來。馬軍告訴記者，他也了解過全國很多環境公益訴訟的案例，很多都停留擱置在鑒定的過程中。或者無人出具鑒定費，或者鑒定過程的復雜多變等多種因素導致公益訴訟的整個過程延長。

“落地難”的執行

環境公益訴訟糾紛審理不僅是確認損害，還要修復治理。要治理，這也是和傳統訴訟的區別之一。馬軍告訴記者，這類訴訟最終需要有未來的解決機制，而這又是一個體系化的機制。

馬軍認為，目前國內的民事環境公益訴訟一些地方做出了判決，但判決后里面的給付到哪里去，如何使用，誰去使用，怎么監督，都是問題。他曾多次研究過相關案例的判決書，判決賠償修復治理的款項判到法院指定的賬戶。也就是款項專款專用，還有是指定的賬戶兩層含義。

判決后如何執行、如何管理讓馬軍等法官很為難。“邊審邊發愁，睡不著覺，一想到這件事情就覺得很痛苦，因為你不知道你下一步該怎么辦。”馬軍說，目前還沒有相關的法律法規可遵照執行。

針對這種情況，目前北京市第四中級人民法院的做法也是多從調解解決先入手。馬軍告訴記者，調解有它的優勢，被告直接就可以履行，就執行了。目前已經調解成功的和正在調解的幾件案子都有這個特點。其中“毒跑道案件”綠發會起訴后涉案的幼兒園將其旗下所有塑膠跑道全部拆除。另外也有的正在調解過程當中，進行異地的修復或者其他工作都試著去做。

法院方面也提出了相應的司法建議，如加強公益訴訟案件費用保障與資金賬戶的建立，通過多種途徑，建議在環境保護主管部門、公益組織等建立專項資金賬戶或公益訴訟基金。

馬軍說，通過多種途徑，力爭建立專項資金賬戶或公益訴訟基金，以確保賠償金能夠形成環境專項資金“蓄水池”和支持環境民事公益訴訟的“供水池”。同時，建議設立具有專業技術能力，能夠專門執行生態環境系統工程修復的機構，對造成的環境損害予以全面修復，綜合治理。

另外，馬軍認為，引入懲罰性賠償能夠適當地解決相關問題。他說，在環境民事公益訴訟中引入懲罰性賠償不僅符合懲罰性賠償成立的要件，還發揮預防遏制環境侵權的功能。司法實踐中，一方面完全將公益訴訟賠償與社會組織隔離，其能夠使社會組織提起公益訴訟真正公益化；另一方面法院面臨無法管理恢復原狀的賠償與懲罰性賠償的費用的問題。

因此法院建議成立專項公益訴訟賠償管理基金進行賠償費用管理，并設立監管組織，將懲罰性賠償與補償性賠償的款項統一管理、使用，建立完善公益賠償功能與修復功能相結合的制度。