綠色項目PPP快速發展背后存隱憂

李卓

國務院2017年7月發布的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》將PPP定義為：政府采用競爭性方式選擇社會資本方，雙方訂立協議明確各自的權利和義務，由社會資本方負責基礎設施和公共服務項目的投資、建設、運營，并通過使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動。自2013年以來，國務院和財政部、發展改革委等有關部委陸續發文，在城市基礎設施、民生公共服務、環境保護、公共交通等領域大力推動PPP模式，其中污水處理、垃圾處理、生態治理等綠色項目成為了PPP在環境保護領域的重點推廣方向。

綠色發展“擁抱PPP”

成為必然選擇

“十三五”以來，“綠色發展”作為國家戰略性優先事項，不僅受到各級政府的高度重視，推進落實的路徑也得到了極大的豐富和拓展。在繼續強化“兩高”行業污染減排和末端治理的同時，更加注重存量污染物治理和生態環境修復，進而對綠色基礎設施建設和公共服務體系的完善提出了更高的要求。

環境治理和修復等綠色項目具有典型的公益性特征，同時又具有投資需求大、項目運營和投資回收周期長等特點，因此一直以來主要依賴公共財政的投入。據統計，我國70%以上的環保資金來源于政府或公共部門。然而隨著綠色發展的不斷深化、環境治理及相關公共服務的需求還將進一步快速增長。在財政去杠桿不斷深化、政府嚴控債務規模的背景下，綠色發展“擁抱PPP”成為必然的選擇。

綠色公共服務“擁抱PPP”具有內在的必然性，主要表現在以下幾個方面：

首先，綠色項目以生態環境和污染治理為主要目標，不論是業務模式還是實施效果上，都以社會公眾為服務和受益對象，因此符合PPP為“社會提供公共產品和服務”的核心宗旨；

其次，綠色項目具有較高的技術含量，對建設和運營管理的專業要求較高。隨著環保產業的快速發展，大量環保企業已經在各自專業領域積累的成熟的技術和豐富的經驗，由專業性企業提供綠色公共服務在業務能力和經濟成本上都更有優勢。據美國環保部門估算，環境基礎設施的運營成本，私營企業要比公共部門低 10%～20%；

再次，綠色項目投資規模大、回收周期長，但收益穩定。通過公私合作的PPP模式確保私營部門能夠穩定地獲得項目收益，鼓勵企業積極參與公共服務和相關的基礎設施建設；

最后，推進綠色PPP項目有助于緩解公共財政壓力。根據國際經驗，美、日等發達經濟體大多在污染治理投資占 GDP 的比例達到3%時，環境質量才逐步得到改善。而我國的占比目前尚不到2%，可見我國環境治理還需要大量的資金投入。而對政府而言，開展綠色PPP在緩解財政壓力之外，更便于采取更加目標導向、效果導向的運營管理模式，提升公共管理能力和績效。

意識到綠色項目與PPP之間在諸多方面的高度契合與巨大發展潛力，國家相關部委近年來圍繞推進PPP模式落地出臺了一系列配套政策文件，其中都將環境保護和治理等綠色項目列為重點發展的領域。如財政部2014年發布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，要求各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如污水和垃圾處理等。2014年國家發展改革委發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，提出污水及垃圾處理等市政設施，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。2015年財政部、環保部聯合發布《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》等。

目前，綠色PPP項目已成為PPP主力軍。根據財政部“PPP中心”的“全國PPP綜合信息平臺”統計，截至2017年6月末，全國入庫項目中綠色低碳項目826個、投資額6.4萬億元，分別占全國入庫項目總量的57.7%、39.3%；在已落地項目中，綠色低碳項目1176個、投資額1.4萬億元，分別占總量的58.2%和41.1%。

綠色PPP快速發展

背后的隱憂

綠色PPP無論是市場還是政府都對其寄予厚望，但畢竟我國PPP模式尚處于發展初期，市場結構和項目運營管理過程中的一些不合理、不規范的現象，值得關注。

問題之一是市場份額過度集中。不論是綠色PPP項目還是其他PPP項目，均存在行業集中度高、國企及上市公司充分受益，非上市民營企業逐步邊緣化的態勢。根據全國PPP綜合信息平臺的統計數據，國有企業簽約的PPP項目總金額約為民企的3倍，其中民企投資的PPP項目大多為養老、文化等金額較小（3億元以下）的項目，而交通、市政、環保等項目則主要由國企承擔。上市公司也是PPP的主要受益者，據財政部PPP中心的統計，目前已有超過400家上市公司參與PPP項目，并且成為多數企業“業績預喜”的重要原因之一。以環保領域PPP項目的明星企業東方園林為例，2015年東方園林逐步轉型成為以水系治理、土壤礦山修復為主的生態修復企業，屢屢斬獲PPP項目訂單。截至2017年上半年東方園林陸續斬獲24個PPP項目，訂單總額達到354億元，占已簽約環保PPP項目總量的13.3%和20.8%，其中單體額度最大的項目金額達到54億元。

PPP模式的發展倚重國企和上市公司，有多方面的原因。從綠色PPP自身特征看：綠色PPP項目投入大、回報周期長，這在客觀上對于企業的融資能力提出了更高的要求。但PPP項目的過度集中，也反映出部分地方將PPP模式視為傳統融資平臺的替代，因此過分強調社會資本合作方的融資能力。另外，將多個項目打包成一個大型 PPP 項目進行招標，是目前環保PPP項目開發的常用模式，用以解決單一項目收益率差異較大的問題，而這也導致單個項目的投資規模越來越大。在這種情況下，融資成本較低的國有企業和上市公司就具有了明顯的優勢，而非上市的民營企業，尤其是規模偏小、融資能力不夠的民營企業參與PPP項目的空間就較為有限。

從主管部門的管理模式看：PPP項目開發需要經過項目識別（項目發起、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證）、項目準備（財務模型構建、風險分配方案優化、項目交易結構、回報機制設計、項目實施方案撰寫）、項目采購階段（市場測試、設置資格預審條件、核心邊界條件）等多個流程，確定社會資本方的復雜性較高、周期較長。此外，綠色PPP項目大多為20～30年的長期項目，項目建設和運營過程中可能出現的變數較多。因此，地方政府在選擇PPP合作伙伴時大多比較謹慎，自然地偏向于經營穩定性強的國有企業和上市公司。endprint

從市場主體自主選擇的角度看：盡管PPP項目引入了政府作為合作方，但是對于長期項目而言，項目經營主體的穩定性依然缺乏足夠的保障。地方政府換屆、政策變化等都可能導致項目經營主體的變動，使得政府溝通渠道有限、議價能力較弱的民營企業缺乏安全感。此外，按照財政部《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》，PPP項目跨年財政支出須納入中期滾動財政規劃，并每年進行評審。中期財政規劃的覆蓋時間為三年期，而未有對已簽約和運行的PPP項目設定保護期的案例。盡管規定了政府根據項目評審結果每年對財政規劃進行滾動，但也未明確要求必須將通過評審的項目納入財政規劃，因此這一規定無法對投資主體提供足夠的保障。運營主體保障的缺失，導致民營企業缺乏足夠的安全感，對于規模較大、投資周期長的綠色PPP項目熱情不高。

問題之二是重建設、輕運營傾向嚴重。項目后期運營是PPP項目能否持續的核心，也是充分體現社會資本優勢、提高公共服務供給效率的關鍵環節，綠色PPP項目尤其如此。然而，部分地方對于社會資本方的職責和功能認識不到位，或者片面追求“上項目”的短期目標，從而簡單地將社會資本等同于施工建設方，因而在選擇新建PPP項目社會資本方的過程中，常常要求施工資質，甚至明確要求由施工企業擔任牽頭方。

除了主觀認識不到位的原因外，項目招標過程中對于社會資本方項目運營的資質，以及對于項目方案的運營效益缺乏科學、完整和有效的評判標準體系，也是導致項目評審過程中呈現出“重建設、輕運營”的客觀原因。

“重建設、輕運營”對于綠色PPP項目的危害尤其突出。如前文所言，綠色PPP項目具有很強的專業性，對于運營主體在環境污染治理、生態修復等專業領域的能力，提出了很高的要求。而建筑工程企業往往缺乏項目運營所需的專業能力，以施工企業作為社會資本或社會資本方的牽頭人，其在建設環節控制成本的動力有限，不利于項目總投資的控制，可能降低運營方參與此類項目的積極性，也增加政府財政的支付壓力。

問題之三是低價中標現象普遍存在。低價競標問題在環保類PPP項目中非常普遍。據全國工商聯環境商會統計，從2015年6月到12月，僅僅數月時間里，垃圾焚燒發電項目的中標最低價就從48元/噸驟降至18元/噸，降幅高達62%。同時，污水處理領域最低中標價也呈現斷崖式跌落。2015年12月，安徽安慶市城區污水收集處理廠網一體化PPP項目以0.39元/噸污水處理費震驚業界。而這絕非個例，在已經啟動和實施的環保等綠色PPP項目中，惡意低價競標、中標的現象屢見不鮮，不僅極大地破壞了行業和市場的正常秩序，也對未來PPP項目進入運營期后帶來了潛在的隱患，違背了PPP模式的初衷。

我國《招標投標法》規定的政府項目中標人應當“能夠滿足招標文件的實質性要求，并且經評審的投標價格最低；但是投標價格低于成本的除外”；此外，《評標委員會和評標方法暫行規定》第二十九條也明確規定：“評標方法包括經評審的最低投標價法、綜合評估法或者法律、行政法規允許的其他評標方法”。雖然我國實施的評價方法并不唯一，但政府在實踐中出于避嫌的考慮，往往都采用最低價中標。

不合理低價中標的項目，正常情況下往往難以覆蓋企業承接項目的成本，難免出現中小企業以犧牲運營標準和服務質量為代價，提高自己的盈利空間的現象，導致項目建設和運營質量缺乏保障。也可能在項目啟動后要求提高支付價格或補償標準，如果無法達成協議，則存在社會資本方退出、政府被迫兜底的可能，無疑給公共利益和公共財政都會造成極大的損失。如果不合理的低價中標成為常態，則未來這不僅會打擊那些以高標準嚴格要求自己的環保企業的積極性，還有可能使得目前投入建設和運營的環保設施在未來成為環境污染源。因此，低價競標和中標對于行業整體發展，以及PPP模式在綠色產業的推廣都將造成惡劣的影響。

（作者單位：中創碳投）endprint