中國民間社會組織參與國際公共產品供給：一種調研基礎上的透視

王逸舟+張碩

國際公共產品作為全球化的重要基石和關鍵組成要素，在當今的世界政治中占據突出的位置。在新型全球治理模式下，中國民間社會組織在數量規模、組織能力和對外影響力各方面進步卓著，通過一些路徑參與到國際公共產品的供給中。但囿于各方面制約因素，目前中國民間社會組織在國際公共產品供給領域的話語權暫時落后于國家在世界上的整體影響力。研究中國民間社會組織參與國際公共產品供給的現有路徑與主要問題，把握這一領域的新趨勢，探索改進方式與未來可行性路徑，是發揮民間社會力量參與全球治理的重大舉措，同時對于增強中國民間社會組織自身發展能力與提升國家軟實力具有重要意義。

“全球治理”理念起源于冷戰結束之際。伴隨新世紀全球化進程的加劇，國際公共產品供給成為全球治理的重要方面。聯合國全球治理委員會在1995年提出，“聯合國應該重視全球公民社會在全球善治中的作用，將全球公民社會主體定位于非政府組織（NGOs）。”基于大國責任意識、與日俱增的綜合國力、國際權力的結構性轉移以及新的全球角色定位等因素，中國已在國際政治舞臺上正式提出將積極參與全球治理，中國民間社會組織在國際公共產品供給方面的關注度與參與度均有較大提高。

中國民間社會組織參與國際公共產品供給的原因

一、時代的必然選擇

伴隨全球化在世界范圍的擴展，全球公民社會普遍崛起，全球治理時代已經到來。一方面，民主、公正和有效的全球治理體系需要充分發揮民間社會組織在其中的效能；另一方面，民間社會層次的行動，塑造并加速了全球治理進程。

中國民間社會組織在這樣的國際時代背景下參與國際公共產品供給是大勢所趨，提高中國參與全球治理的能力，積極參與全球治理，主動承擔國際責任，推動全球治理體系的變革，業已成為中國在新時期的核心國家利益之一。

二、必要性與優勢

首先，“霸權穩定論”作為傳統國際公共產品供給理論的基礎受到沖擊：霸權國家可能出現實力衰落現象；制約和監督機制的缺乏動搖國際政治經濟秩序的公正性；諸多新型國際政治議題向“低度政治”轉變，政府具有僵硬性、競爭性和排他性，天然地不適合在國際公共產品供給方面“獨攬大權”。

社會組織參與國際公共產品供給則具有其他模式無法比擬的優勢，是“自下而上”多層次全球治理的重要模式，更加適應當今國際社會復雜多元的議題。二戰后國際NGO和各國NGO的發展成為國際公共事務的重要力量，在諸多領域以實踐證明了這種模式的巨大優勢。除此之外，中國民間社會組織自身結構轉型和發展水平提升均需要國際化的契機，這也是其參與國際公共產品供給的內在要求。

中國民間社會組織參與國際

公共產品供給的路徑與成果

《聯合國千年宣言》的執行情況體現在后續的《執行聯合國千年宣言的路線圖》報告中，其中提出了全球領域公共產品的十個類別，本文據此概括出三大領域，依次闡述中國民間社會組織提供這三大領域國際公共產品的路徑與成果。

一、“保障普遍人權”以及“和平與安全”領域國際公共產品

這一領域的物質性國際公共物品包括：教育與衛生保健的基礎設施、公共健康的科學技術、普及的醫療手段、全球維和裁軍的資金與行動支持；非物質性的國際公共物品包括：全球人權、教育、健康、和平與安全領域的國際機制與合作平臺，這一領域的國際制度、協定與規范。

（一）中國民間社會組織“走出去”直接提供全球援助

中國扶貧基金會2008年啟動“蘇丹阿布歐舍友誼醫院”與“母嬰平安”項目，在國務院扶貧辦、外交部的支持下“走出去”。通過蘇丹駐中國大使館與當地政府和醫院展開前期溝通，成立了專項委員會。此項目接受了中石油尼羅河公司60萬美元捐資，協同提供可持續的婦幼衛生保健公共產品。

中國青少年發展基金會與世界杰出華商協會合作，設立希望工程走進非洲基金管理委員會，2010年開始在坦桑尼亞、布隆迪、肯尼亞、盧旺達等非洲國家援建22所希望小學，為非洲提供保障受教育權利的持續性項目。

這類民間社會組織參與國際公共產品供給的路徑具有共性：非政府組織自身的國際化水平高，在全球擁有完善的國際非政府組織網絡體系，與中國政府部門、大型企業和涉外機構協同合作，提供優質高效的國際公共產品。“蘇丹阿布歐舍友誼醫院”項目和“希望工程”項目都與歷史上中國政府對外援助呈現出不同特點：建立現代醫院董事會制度，引進先進的管理制度，在“希望工程”中注重教育軟件建設。從以往單一性、短周期、硬件化的援助，到現在全面性、長周期、可持續性的國際項目，展現出新時期中國民間社會組織國際化水平不斷提高，更關注受援國的主觀需求，為將來參與提供更高水平的國際公共產品打下基礎。

（二）中國民間社會組織在重要的政府間國際組織框架中配合提供國際公共產品

中國全國婦女聯合會在聯合國經社理事會（ECOSOC）獲得咨商地位，參與相關的國際議程與決策。推動聯合國第四次世界婦女大會及非政府論壇的成果出臺，最終通過了《北京宣言》與《行動綱領》，被稱為全球婦女運動的發展高峰。

世界中醫藥協會聯合會作為國際標準化組織中醫藥技術委員會（ISO/TC249）A級聯絡組織，是聯合國教科文組織認證的咨詢機構，與世界衛生組織建立正式關系。制定世界中醫本科（CMD前）教育標準，中醫藥基本名詞術語、中藥材基本名詞術語、中草藥編碼系統和中醫藥臨床術語分類標準等四項國際標準。

中國人民爭取和平與裁軍協會獲得聯合國授予的“和平使者”稱號與咨商地位，在聯合國裁軍委員會參與提供維和裁軍、爭取全面禁止和徹底銷毀核武器方面的國際制度性公共產品。

這類民間社會組織參與國際公共產品供給的路徑具有共性：參與重要的政府間國際組織，在現行的國際權威框架中，通過提案、共同磋商、表決和執行等方式，參與國際公共產品供給。

（三）中國民間社會協同參與提供國際公共產品endprint

一些具有重大社會影響力的個人還通過多種方式參與和平與人權領域的國際活動，代表中國的積極形象，廣泛傳播理念、提供行動支持、動員與凝聚各方面力量。這體現了民間社會網絡治理模式在國際公共產品供給中的靈活性、創新性與多元性優勢。

二、“國際合作機制”領域國際公共產品

這一領域的國際公共產品指世界或區域范圍內的國際合作機制，在其中的物質性公共產品主要是跨邊界共享的基礎設施；非物質性的公共產品主要指制度及規則的建立、國際和區域多邊合作的平臺機制。

（一）中國民間社會組織在國家級頂層戰略項目——“一帶—路”中

政策溝通方面，中國民間社會組織明確“一帶一路”向區域乃至全球提供公共產品的愿景，化解隔閡并追求政策共識。其中包括：中國南海研究協同創新中心加強對東盟海洋公共外交的重視，傳播“和諧海洋”理念；亞信非政府論壇承認非政府組織在構建亞洲命運共同體中的作用，鼓勵它們推廣亞信理念、傳播亞洲安全觀、使政策溝通民意。

設施聯通方面包括：中國民間社會組織（如中國對外工程承包商會等）協助配合大型國有企業，為沿線國家提供跨邊界的交通、能源、通訊基礎設施建設，落實聯合國提出的17個全球可持續發展目標。

貿易暢通和資金融通方面，提高市場效率，在區域內提供公正的經濟貿易新秩序。其中包括：中國國際商會在“一帶一路”中積極應對經貿摩擦，深度參與全球治理；中國民間社會組織配合大型國有企業，在沿線國家展開貿易合作、試行經濟特區、創建投資貿易便利化新措施與經濟合作新規則。

民心相通方面，尊重公共產品受惠國的主觀意愿，提供高質量、可持續的公共產品。其中包括：國際生態經濟協會在歐洲籌備設立“絲路經濟帶”國際發展委員會駐外代表處，建立民間合作大數據平臺；中華環保聯合會、中國生物多樣性保護與綠色發展基金會聯合啟動“一帶一路”公益綠化帶環保公益項目，募集“一帶—路”公益綠化專項基金；中國紅十字基金會“絲路博愛基金”，重點應用于中巴急救走廊及阿富汗先心病患兒救助項目。

（二）中國民間社會組織在重要的國際機制框架中

二十國民間社會會議（C20）于2016年7月在青島舉行會議，以減貧、綠色、創新與民間社會力量為主題，通過政策文件《2016年二十國集團民間社會會議公報》并向G20領導人提交。

APEC中國工商理事會通過會議交流、沙龍討論、報告撰寫等方式，代表中國工商界參與APEC議題，向APEC各國貢獻中國企業的發展經驗。

博鰲亞洲論壇搭建區域合作平臺，提供構建國際政治經濟新秩序的重要框架，中國國際貿易促進委員會、中國企業聯合會是其發起會員。博鰲亞洲論壇旨在為民間社會組織和企業提供平臺，創造性介入國際公共事務。

這類民間社會組織參與國際公共產品供給的路徑具有共性：它們通過成為具有重要影響力的國際機制的次級機構，或者如博鰲亞洲論壇主導形成一個重要的國際非政府組織框架，圍繞某一領域議題持續性地參與國際公共事務，提供或完善“國際合作機制”領域的國際公共產品。

（三）中國民間社會協同參與供給

中國阿里巴巴集團董事局主席馬云出任聯合國貿易和發展會議青年創業和小企業特別顧問，指導中小企業及青年創業群體參與全球經濟，協同配合聯合國2030年可持續發展議程實施。

三、“全球公域保護”領域國際公共產品

這一領域國際公共產品的內涵是：對全球自然共有物進行協調管理，以促進對它們的可持續利用，為實現人類可持續發展的目標而進行保護全球公域的倡議與行動。

（一）中國民間社會組織“走出去”直接提供環保類公共產品

全球環境研究所與中水電集團合作在老撾開展國土資源可持續利用項目，通過提供先進技術和資金行動支持，幫助保護老撾生物多樣性，合理保護開發國土資源，促進經濟與社會協調發展。

全球環境研究所還在老撾、斯里蘭卡等國開展推廣沼氣技術項目，成立斯里蘭卡辦公室，引入市場融資機制，形成非政府組織、社會資本、社區和政府的多方合作體系。它走在了中國全球環境類民間社會組織的前列，在國際公共產品供給方面擁有一定的成果與經驗。

（二）中國民間社會組織在重要的政府間國際組織框架中配合提供國際公共產品

中華環保聯合會、中國綠化基金會和中國民間組織國際交流促進會，獲得聯合國經社理事會（ECOSOC）的咨商地位，參與相關國際會議與決策。中國民間組織國際交流促進會在巴黎氣候大會上表示，中國民間社會組織在倡議與行動方面，起到溝通政府與民間的重大作用。這反映出中國民間社會組織應對“全球公域保護”問題的積極意識，并通過政府間國際組織、權威框架與協議的路徑取得了一定的行動成果。

（三）中國民間社會協同參與提供國際公共產品

中國民間氣候變化行動網絡（CCAN）起草《中國民間氣候變化行動網絡一（COP21/CMP11）立場書》，聯合多家中國民間社會組織發出倡議并回應《巴黎氣候協定》。中國青年應對氣候變化行動網絡（CYCAN）凝聚中國青年應對全球氣候變化領域的力量，參與聯合國及國際重大氣候談判，在人類環境可持續發展領域提供力所能及的公共產品。

就個人層面而言，姚明接受聯合國邀請成為聯合國環境規劃署第一位“環境衛士”，配合政府與相關機構，運用個人巨大社會影響力呼吁各國民眾加入綠色行動。這些代表了中國民間和青年力量關注“全球公域保護”議題的現狀，具有民間社會治理的廣泛性、靈活性和多樣性優勢，是提供國際公共產品的新型路徑。

中國民間社會組織參與國際公共產品供給的問題與展望

一、中國民間社會組織“走出去”的固有制約因素

在國內層面，總體而言，中國民間社會組織不論從目標功能、組織架構、人才管理還是項目經驗方面，國際化的起步均較晚、水平較低、專業性不足。目前中國民間社會組織參與國際公共事務還屬于“特事特批”狀態，在國務院頒布的社會團體、民間非企業單位和基金會三個管理條例中，也找不到任何供中國民間社會組織在海外設立辦事處和分支機構的依據。國內行政審批和資質審查程序繁瑣，導致效率低下。在資金方面，既存在政府對民間社會組織資金支持不到位情況，也包括國內市場機制不完善導致的企業資金缺位現象。此外，由于國內公民社會培育尚不成熟，以及民間社會組織自身管理的現存問題，中國民間社會組織“走出去”還面臨社會不理解、不信任和質疑的壓力。endprint

在外部世界方面，由于政治文化環境的差異，中國民間社會組織遭遇海外籌資、人才招募和項目開展的困境。在全球治理中占據傳統優勢地位的國家，對中國懷有不信任態度，在準入機制和動員規則方面制約中國民間社會組織的參與。對于中國民間社會組織主導的行動框架，抱有不友好的“中國威脅”意識，扭曲中國民間社會組織“走出去”的意圖。中國民間社會組織“走出去”還面臨復雜多變甚至動蕩不安的當地環境，需要防范非傳統安全風險。

二、中國民間社會組織參與國際公共產品供給的現存問題與展望思路

（一）中國民間社會組織自身功能與發展

根據《中國社會組織理論研究文集》（2016年）2004-2013年的年檢數據，目前中國存在29個嚴格意義上的國際性社會組織。

在這些國際性社會組織當中，只有博鰲亞洲論壇具有全面性和綜合性，其國際化水平高，在國際重點事務中的影響力較大，而其余一些國際性社會組織功能較為單一，議題范圍集中在某一較窄領域。例如國際風箏聯合會、世界針灸學會聯合會、國際煙花協會等，主攻的領域較為邊緣，且在國際交流與合作方面傾向于較淺層次的活動，難以在國際公共事務中占據有影響力的地位。

因此這一方面的中短期目標應當包括，在目前較為欠缺的國際公共事務領域增加民間社會組織的數量與比例，提升中國民間社會組織的國際化水平，鼓勵民間社會力量有效地介入重要的國際公共事務中發揮作用。

（二）在國際體系中的話語權

中國的社會組織在聯合國咨商地位的占比明顯與中國的大國地位不相符，這嚴重限制了中國社會組織參與全球治理的國際影響力和話語權。中國民間社會組織在聯合國經濟社會理事會占據的咨商地位數量少、比例低，咨商地位總計數量是美國的二十分之一，是印度的四分之一，在“金磚五國”中僅比巴西與南非的情況略好。印度作為中等強國，民間社會組織在聯合國中把握了一定的話語權，而中國作為迅速崛起的新興大國，需要反思在參與國際公共事務、掌握全球治理話語權方面的差距。

因此這一方面的中期目標是，提升中國民間社會組織在世界重大政府間國際組織中的參與度，以及深化參與程度。更多的中國民間社會組織要主動進入到具有全球影響力的政府間國際組織中，占據一席之地。中國民間社會組織還需要更深程度地參與國際公共事務，包括與聯合國等重大國際組織的專門機構建立長效合作對話機制、承辦執行來自全球公民社會倡議的重大項目、在聯合國的相關議程與決策方面行使建議權利、聯動發展中國家形威公民社會網絡、建立國際公共事務新秩序與新機制等。

（三）主導能力、動員水平與議題質量

當前中國民間社會組織參與國際公共產品供給，其主要路徑是加入到有影響力的國際組織、國際非政府組織和權威的國際框架里，遵照成熟的規則與標準提供輔助性作用，在主導能力、動員水平、輻射范圍和影響力方面都較為欠缺。

提供有效的國際公共產品還有賴于高水平、創新性的倡議，在國際公共事務中把握前沿地帶和嶄新方向，關注人類命運共同體的偉大構想。例如南北極地區的開發與保護、太空探索等領域，正是帶有全球性共同屬性的公共產品，關乎全人類的共同命運，其自身特性決定了不能完全由主權國家操控，而必須有賴于國際和各國民間社會力量的主導。在這種背景下，能夠把握先機的國家和其民間社會組織，能夠在未來的國際公共事務新領域上占據主動話語權。

在長期目標中，中國民間社會組織需要提供更廣范圍、更高水平的國際公共產品，形成全球聯動網絡，關注創新型的國際公共事務，勇于向“高邊疆”領域探索，為人類命運共同體的偉大構想貢獻更為優質的國際公共產品。endprint