PPP項目咨詢實踐與操作要點

陳麗玲

【摘要】通過將PPP模式運用到基礎設施和公共服務建筑設施建設中去，不僅能夠大大降低政府面臨的債務風險，減輕政府償債壓力，還能有效促進基礎設施及公共服務水平提升，滿足人民群眾日益增長的需要。當前，PPP運作模式已經成為政府基礎設施及公共服務設施建設的重要模式了，但就PPP項目運作，政府依然缺乏相關經驗，但PPP項目建設熱情已然高漲，在這種情況下，政府部門亟需通過咨詢機構為其提供全方位的PPP項目咨詢服務，目前國內這種機構數量少之甚少，尤其是具有一定實踐經驗的。因此，本文分析和研究PPP項目咨詢實踐及操作要點具有重要實踐意義。

【關鍵詞】PPP項目；咨詢；實操要點

1、項目產出說明

為了確保后續工作的順利進行，必須確保項目產出明確清晰，一旦出現變更，就有可能導致后續咨詢工作量的明顯增加，這就要求在開展咨詢工作伊始，就應針對項目建設內容及產出與項目業主取得溝通并加強核對，使雙方想法一致。在后續工作開展過程中，還應高度重視項目建設內容及和產出的溝通工作。一般地，項目進入到PPP咨詢階段，說明前期可行性研究已經完成，項目產出也已確定，但是可能會因為平衡社會資本收支而對其授予其他土地或商業開發權，對于捆綁的這部門開發建設產出而言，不應該將其納入到項目產出范圍內，因此項目產出仍然主要是公共產品或供給。

2、PPP運作必要性與可行性論證

在開展PPP項目咨詢工作之初，這部分工作內容就容易使人混淆，很多人往往會誤認為論證的是項目的可行性，實際上，它所需論證的是項目采用PPP模式運作的必要性與可行性，所以，完全照搬項目可行性研究報告相關內容的做法是不可取的。一方面，必要性的論證應從推行PPP模式的背景、原因以及方向等角度入手，比如說項目建設具有一定的公益性；項目投資規模龐大，財政資金不堪重負；引入社會資金，不僅能為項目運營維護提供便利，同時也能持續性供應高質量產品。另一方面，要論證可行性，就必須針對項目進行物有所值評價，并對財政承受能力加以論證。同時，在論證可行性時，必須充分考慮項目性質以及技術要求等，只有確保項目不涉及安全保密的前提下，才能允許非政府機構參與進去，但必須保證參與的非政府機構必須能夠達到項目所需的技術要求。

3、物有所值評價和財政承受能力論證

這不僅是PPP項目可行性論證的重要內容，也是PPP項目咨詢工作的核心所在，對搭建項目PPP運作模型產生重要影響，包含多項重難點，比如說，風險識別與分擔、績效考核等。要想高質量地完成這項工作，必須把握以下兩點：一是在確保社會資本收益的基礎上，能夠立足于政府實際開展評價和論證工作，確保計算獲得的PPPs值與PSC值核算范圍存在一致性，從而在一個公平基礎上對政府和社會資本進行對比，比如說，在PSC值的計算過程中，為了盡可能地消除政府在傳統采購環境下公共部門與社會資本相比較而具備的競爭優勢，而需要進行競爭性中立調整值的計算。二是要確保項目組人員的多樣化，要全面征求有關專家的意見，如行業運營專家、投融資顧問、交易和財務顧問等。

4、加強對平衡點的關注

一方面，關注政府與社會資本之間的利益平衡點。在PPP項目模式下，無論是政府還是社會資本方，都十分關注利益分配問題。對于社會資本方而言，往往希望實現利益最大化；而政府一方則希望通過社會資本的融入，有效減輕自身負擔，防止暴利，確保社會公平性，進而使社會福利最大化，正因為這樣，在設計回報機制的過程中，必須尋找一個合理的利益平衡點，讓雙方都能接受和滿意。如果項目收益較高，則應當設計和制定政府分成條款，同時還要站在資金社會平均回報率和風險的角度上考慮社會資本分成。

另一方面，要在收費項目與同類項目價值之間尋求平衡。一般來說，PPP的項目收入主要來自于政府付費、可行性缺口補助以及使用者付費，其中后兩者往往會涉及針對消費者進行收費，但由于公共服務項目具有一定的公益性，這也就導致這種收費并非是隨意的，而需要召開聽證會，即便是服務內容一致，但倘若價格太高，往往很難被社會公眾接受，所以，在確定PPP模式下的特許經營性公共項目收費價格時，必須和由政府經營的同類項目價格之間存在一定的平衡性，比如說自來水價格，由PPP模式建設的水廠，在供水價格的確定上，不應超過那些通過傳統方式建設水廠的供水價。

5、合理運用加減法

在設計項目回報機制的過程中，應當通過對加減法的合理運用，從而實現對項目的PPP模式運作。如果某些項目投資收益率低下，收益價格受限嚴重，那么就應對其采取減法剔除部分投資，并根據留下的投資規模確定收費價格，確保價格充分合理。而對于那些收益很低甚至無收益的項目，則應通過加法將那些收益較高的項目納入到整個項目中進行打包經營管理。

比如說，北京地鐵4#線，這是一個典型的投資規模大、項目收益率水平低下的項目，必須通過確定較高的地鐵票價才能獲得預期回報，故將整個項目分為A、B兩部分，其中，A部分主要由洞體結構或軌道建設構成，耗資較大；B部分則主要是營運系統，投資量較少，在確定地鐵票價時，采用的是減法拿出耗資量較大的A部分，根據B部分合理確定票價，這樣就能確保采用PPP模式建設的4#線地鐵票價和傳統方式建設的其他線路票價基本一致，從而達到PPP項目運作的目標。

6、合理分配項目風險

要想實現PPP項目的長期運營，就必須對項目風險進行合理分配，在PPP回報方式設計過程中，要有長遠眼光，始終本著風險收益對稱以及風險可控等相關原則。仍以北京地鐵4#線為例，通過將A部分租賃出去，根據客流量水平確定租金高低，如果客流量很少，就應降低租金水平，直至完全免除，倘若客流量高，則可以適當提高租金水平。正是通過這種分擔風險的方式，大大降低了地鐵公司因客流量少、租金高而面臨虧損甚至倒閉的風險，當然，此舉也能避免地鐵公司因客流量高、收益過高而面臨不公的風險。

7、方案預留一定余地

為了使PPP項目進程加快，對已經打包好的PPP項目，要做好進一步的分類，挑選出條件較為成熟的項目，并將關聯性強的項目都納入到測算范圍。同時，在實施方案中應對那些列入后期項目預留一定接口，為后續順利實施提供保障。對于PPP項目而言，它屬于一種長期不完全契約，發生再談判的可能性是非常大的。此外，PPP項目回報機制也并非一成不變的，并根據外部條件變動建立相應地價格調整（下轉34頁）（上接32頁）機制，這樣做的好處是能夠避免PPP項目回報機制固定而無法有效應對市場變化，并在后續運營中由于長期性的入不敷出而影響項目的正常運行，也能防止項目暴利。

8、社會資本方文件把關

當前，參與PPP項目的社會資本方多為大型央企或地方國企，他們有著較為雄厚的資金與技術實力，在PPP項目方面的運作經驗十分豐富。因此，在PPP項目操作過程中，他們往往會主動的起草合作框架協議或PPP合同等，但這些文件起草都是基于他們自身的利益思路，對于政府方而言，不僅可以根據社會資本方文件與之展開條款談判，也可以結合項目實際起草文件，要敢于并善于挑出社會資本方文件的矛盾，尤其是有損于政府利益的條款，堅持自身原則，為政府利益提供保障。

9、 PPP項目報告編制不可求全責備

在PPP模式下，所編制的報告主要有以下幾種：項目產出說明、可行性研究報告、物有所值及財政承受能力論證報告等。截止到目前為止，僅財政部一家頒布了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，并未針對其他報告編制頒布相關指南或指引，對于財政承受能力論證指引只是系統性地，比如說政府債務處理方式對于財政承受能力的影響缺乏明顯確定。此外，國家針對PPP模式出臺有關規定與文件的時間僅有幾年光景，相信隨著PPP項目的實施中會遇到更多實踐性問題，相關國家部門也會出臺相關規定、指南或指引等，以提高項目報告編制的規范性，因此，這也就意味著現階段編制PPP項目報告，不應求全責備，因為隨著PPP項目的發展，報告編制規范化只是時間問題。

結語：

目前，在政府基礎設施及公共服務設施建設項目中，采用PPP模式已經成為一種必然趨勢，相信不久必將成為基礎設施建設及公共服務領域建設模式，在這種大的趨勢下，就必須把握PPP項目咨詢實踐及操作要點，不斷應對和解決各類實踐性問題，確保PPP模式的良好運行。

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