美國控槍為何如此艱難？

林垚

第二修正案只是為當代“槍權神圣論”者的政治動員提供了可資利用的原材料，這些原材料被以如此方式解讀和利用，以及擁槍派在政治上的被動員，并非自然之事。要真正了解美國控槍難的原因，必須拋開“第二修正案保障持槍權”的憲法迷思，把握更為深廣的社會政治背景演變脈絡

當地時間2017年10月1日晚，美國賭城拉斯維加斯，64歲的白人男子斯蒂芬·帕多克（Stephen Paddock）使用經過改裝的半自動步槍，從曼德勒海灣酒店第32層某房間的窗口，居高臨下地掃射廣場上參加拉斯維加斯年度鄉村音樂節的人群，造成59人死亡、489人受傷，繼2016年6月12日的奧蘭多夜店槍擊案（50死、53傷）之后，再次刷新了美國單人槍擊案的死傷紀錄。

拉斯維加斯槍擊案造成59人死亡、489人受傷，繼2016年6月12日的奧蘭多夜店槍擊案（50死、53傷）之后，再次刷新了美國單人槍擊案的死傷紀錄.

案發后，警察在涉事酒店房間中發現23支槍械及大量彈藥，以及數枚可將半自動步槍的射速提高到每分鐘700發子彈的撞火槍托（bump stock），不久又在槍手家中發現了另外19支槍械，以及未曾付諸實施的攻擊其他音樂節的計劃。

美國的槍支制度一向遭人詬病，拉斯維加斯槍擊案再次暴露出其中的重重漏洞。比如在聯邦層面，盡管1986年《火器擁有者保護法》禁止平民持有1986年以后生產的全自動槍械，但無論半自動槍械還是撞火槍托都不在目前的法律限制范圍內。1994年的《突擊武器禁令》曾一度禁止某些“突擊型”半自動槍械，但該禁令已在2004年因為未能續期而失效;至于撞火槍托這樣價格便宜、即插即用，實際上等于將半自動槍械升級為全自動槍械的改裝設備，其流通與使用更是全無限制，令《火器擁有者保護法》對全自動武器的管控形同虛設。

拉斯維加斯所在的內華達州，其州法對槍支的管理更是出了名的松懈：不要求物主對槍支進行注冊，也不限制單人擁有槍支的數量;不禁止平民持有或交易大口徑狙擊步槍及高容量彈夾;無需執照即可出售彈藥，也不要求出售者記錄彈藥購買者的姓名身份;從沒有執照的私人玩家處購買槍彈者無需接受背景檢查，等等。此外，內華達州議會還禁止地方市郡政府在轄區內自行立法對槍支進行小范圍控制。控槍倡議者早就警告過內華達州槍支政策的潛在風險，只是不料竟以如此慘痛的方式言中。

然而與過去數年里一次接一次的重大槍擊案一樣，拉斯維加斯的悲劇對于改革美國當代抱殘守缺的槍支政策，恐怕并不會有任何切實的推動。

1996年澳大利亞阿瑟港槍擊案（35死、23傷）發生后的短短12天內，澳大利亞政府便與反對黨合作，通過了全面改革槍支管理體系的《全國火器協議》;同年蘇格蘭鄧伯蘭學院大屠殺（18死、15傷）后，英國議會也只用一年時間便完成了對《火器法》的兩次修訂。這些改革在大幅降低澳、英兩國涉槍案件（包括殺人、自殺、搶劫等）的頻率與烈度方面，起到了立竿見影的效果，被公認為立法處理社會問題的典范。

在過去幾十年中，美國的槍支管理體制卻未見改善、甚至在某些方面還有退步，大規模槍擊案爆發得越來越頻繁。

為何歐美其他發達國家行之有效的控槍政策，在美國卻舉步維艱？為何美國的槍支管理改革會陷入今天的僵局，甚至成為意識形態斗爭的主戰場之一？對此，許多人的第一反應是援引美國憲法第二修正案對持槍權的保障。但細究歷史可以發現，在20世紀下半葉以前，第二修正案從未被視為槍支管理的阻礙;換句話說，第二修正案只是為當代“槍權神圣論”者的政治動員提供了可資利用的原材料，但這些原材料被以如此方式解讀和利用，以及擁槍派在政治上的被動員，卻并非自然而然之事。要真正了解美國控槍難的原因，必須拋開“第二修正案保障持槍權”的憲法迷思，把握更為深廣的社會政治背景演變脈絡。

第二修正案的迷思

文藝復興以后，古典共和主義在歐洲政治思潮中的影響與日俱增。根據古典共和主義者的說法，無論“雇傭軍”還是“常備軍”，都與公民美德及共和精神背道而馳：雇傭軍為錢賣命，周身散發銅臭;常備軍聽命于君主一人的調遣，以備戰為職業，在和平時期亦不解散，顯然意在震懾并鎮壓反對者，為專制與暴政添磚加瓦。在其理論圖景中，只有身兼平時“公民”與戰時“士兵”兩重身份的“民兵”，才是自由與共和賴以存續的基礎。

隨著歐洲各國向現代國家轉型，雇傭軍逐漸退出了歷史舞臺，但常備軍與民兵的理論之爭一度激烈。在17世紀的英國，先有克倫威爾“新模范軍”被斯圖亞特王朝復辟以后的主流輿論視為反面典型，后有1689年《權利法案》將擅自設立常備軍列為詹姆斯二世的罪狀之一。常備軍在母國的惡名，對北美殖民地正處在發育期的政治思想造成了深刻影響。

近百年后北美獨立戰爭爆發時，英國已經開始逐漸接受常備軍的理念，北美殖民地的主流意見卻仍舊對此嗤之以鼻，不少州在制定州憲法時均寫入了“和平時期不得維持常備軍”的條款。盡管各殖民地的民兵在獨立戰爭中表現不佳、并未發揮實質作用，但在戰后仍被作為北美建國神話的一部分廣受傳頌，而抗英主力“大陸軍”則一俟戰爭結束即遭解散。直到1791年瓦巴什戰役，一支大約千人的民兵隊在與印第安部落交戰的過程中全軍覆沒，關于民兵軍事能力的迷思才徹底破產，舉國上下終于承認：國防安全必須靠職業軍隊來保障、絕不能托付給業余的民兵，美國本已解散的常備軍體系也得以重建和發展。

不過在此之前，《邦聯條例》施行的短短幾年間，中央政府過于孱弱帶來的不便已然暴露無遺，1786年-1787年間的謝司叛亂（Shays Rebellion）是壓垮駱駝的最后一根稻草。盡管馬薩諸塞州民兵最終還是將謝司叛亂鎮壓了下去，但在隨后的立憲會議中，援引內憂外患為由，主張設立常備軍、并將民兵控制權收歸中央政府的“聯邦派”一時間占了上風。新憲法草案第一條第八款規定，國會有權常設陸軍與海軍（但對陸軍的每次撥款預算不得超過兩年），并有權組織、武裝、訓練、管理和征調各州民兵，只有民兵隊伍的軍官任命權完全歸州政府。endprint

這樣一來，常備軍與民兵優劣之爭，又同聯邦派與反聯邦派之爭掛上了鉤。由于新憲法草案必須交付各州批準方能生效，在若干州議會中占據優勢的反聯邦派對新憲法的懷疑與排斥，迅速催生了意在襄助各州抗衡聯邦政府的第二修正案：“鑒于一支管理良好的民兵對一個自由州的安全實屬必要，人民保存與佩用武器的權利不得受到侵犯。”

盡管第二修正案被兩個世紀后的“槍權神圣論”者奉為神主牌，但在當時人眼中，修正案所云“人民保存與佩用武器的權利”，只有放在“管理良好的民兵”這一語境下才能理解：任何符合民兵征召條件的公民，均有權響應號召加入民兵（亦即“佩用武器”）、有權在平日里為加入民兵做準備（亦即“保存武器”）、有權要求聯邦政府善盡對各州民兵進行組織、武裝、訓練等義務（亦即“管理良好”），從而防范中央集權的暴政、保障“自由州的安全”。

由于第二修正案對持槍權的保障以民兵效能為出發點，因此直到20世紀下半葉為止，幾乎沒有人視其為推行槍支管理政策的阻礙。在2008年顛覆性的“哥倫比亞特區訴海勒”案以前，聯邦槍支管理政策唯一遭遇的一次憲法挑戰發生于1939年的“合眾國訴米勒”案。其時最高法院以8∶0的一致意見支持聯邦政府，認為第二修正案所保護的，只是對“現如今與維持一支良好管理的民兵之存在或效能有著某種合理關系”的那些類型武器的持有權;由于槍管長度小于18英寸的霰彈槍并不在當時民兵的正常裝備之列，因此1934年《全國火器法》對這類霰彈槍的禁令并不損害民兵的效能，因此也不違反第二修正案。

除了武器的類型之外，武器的攜帶方式也一度受到嚴格的限制。直到20世紀80年代“隱蔽攜槍運動”之前，美國社會的主流觀念一直認為：持槍者一定要把槍支“公開佩帶”、讓周圍人都能看到并提前有所防備，才是正人君子所為;那些把槍用外衣蓋住，或是藏在口袋、手杖、提包、行李箱、車輛里的，多半是陰謀暗算他人、危害公共安全之徒。

在20世紀70年代末，全美50個州有49個要么完全禁止“隱蔽攜槍”、要么嚴控“隱蔽攜槍許可證”的頒發數量，并不認為這與聯邦憲法第二修正案或各州憲法中的持槍權條款有任何沖突。

高院前大法官斯蒂芬斯（John Paul Stevens）曾在其書中回憶道，當他于1975年就職高院時，法學界對第二修正案的理解基本一致：就像“合眾國訴米勒”案判決所說的那樣，第二修正案只保護平民持有民兵常用的某些武器類型，并且這種保護并不妨礙聯邦或各州政府出于公共安全考慮對槍支的流通與使用進行合理管控。就連身為保守派的首席大法官伯格（Warren Burger），在退休五年后（1991年）的演講中，還痛斥以全美步槍協會（NRA）為首的“擁槍派”歪曲第二修正案含義、鼓吹放松槍支管制，乃是他“這輩子見過的由利益集團向美國公眾實施的最大型欺詐之一”。

白人從“控槍”到“擁槍”

然而為何這場“大型欺詐”會在20世紀下半葉得到策劃和實施，又為何能在短短幾十年內斬獲如此巨大的成功？這背后最重要的動因，當屬保守派白人群體在政治上對五六十年代旨在打破種族隔離、實現種族平等的民權運動的強烈反彈。

吊詭——或者說諷刺——的是，對民權運動的反彈之所以會導致反對控槍，恰恰是因為在民權運動以前，控槍政策才是種族歧視的重災區。

槍支問題在歷史上一直與種族問題緊密糾纏。建國初期，由于持槍權被默認等同于民兵資格，而后者又以成年男性公民（“自由人”）身份為先決條件，因此不少蓄奴州都在州憲法中明文規定持槍權屬于“自由白人男性”，將黑人、印第安部落以及白人女性均排除在外。

內戰后，奴隸制遭到廢除，南方黑人在獲得自由的同時也購入了不少槍支。但南方白人并不死心，推出“黑人法典”，限制黑人的財產權、經營權、工作權、出庭作證權、持槍權等各方面權利。不但如此，在“南方重建”期間及其失敗后的種族隔離時代，各地白人暴民還紛紛組織“民兵”掃蕩黑人住所、收繳黑人槍支，對拒絕服從的黑人以及同情黑人處境的白人施以恐嚇、凌辱與屠殺。至今猶存、并在特朗普上臺后氣焰大漲的三K黨，最初正是田納西州的一支戰后白人民兵組織。

到了19世紀末20世紀初，隨著反東南歐移民情緒的興起，各州又短暫興起一波制定控槍法案的小高潮，將打擊對象從黑人拓展到意大利裔等新移民。

這段時間里，有些州推出的控槍法案缺乏明確的判定標準，將對持槍資格的裁量權完全交給地方執法人員，令其得以肆意實施歧視而無需接受問責。另一些州則有意出臺過分嚴苛、明顯違憲的控槍法案，用以在實踐中選擇性執法，專門針對缺乏資源或渠道打官司、無力挑戰法案的少數族裔。

在美國社會連對種族隔離制度都視若無睹的時代，控槍政策中這些明目張膽的種族歧視成分自然更不會有人去大驚小怪。然而到了“二戰”后期，反種族歧視、反種族隔離的力量開始壯大，進而衍生出上世紀五六十年代的民權運動。在這股時代潮流中，歧視性的政策——包括歧視性的控槍政策——逐漸不再那么理所當然，黑人重新開始大膽嘗試申請持槍許可證、甚至公開佩槍。

當地時間2017年10月1日夜，美國西部城市拉斯維加斯發生槍擊事件，人們翻越圍欄尋找掩蔽。

這個過程當然并非一帆風順，種族主義的舊勢力繼續想方設法阻撓黑人持槍。一個比較著名的例子是，1956年馬丁·路德·金的住處被種族隔離主義者炸毀后，他向阿拉巴馬政府申請持槍許可證，結果依舊毫不意外地遭到拒絕。另一方面，前面提到，公開佩槍本為美國社會所容，種族隔離時代白人公開佩槍威懾黑人更是家常便飯。上世紀60年代黑人激進組織“黑豹黨”的黨員也開始公開佩槍巡查街道、監督警察不法行徑之后，加利福尼亞州議會趕忙在州長里根敦促下制定了《穆爾佛德法案》，禁止任何人在公共場合公開佩槍。endprint

不過像加州這樣傷敵一千自損八百、為了不讓黑人公開佩槍干脆把白人的公開佩槍權一并剝奪的做法，畢竟屬于少數。在正常情況下，民權運動的興起只會意味著控槍政策中的種族壁壘被打破、黑人持槍變得比以前容易。

對此，白人至上主義者心知肚明，其中大多數人也因此從原本的控槍陣營轉投擁槍陣營。對他們來說，從前之所以支持控槍政策，主要動機其實是壓制和防范黑人;現在眼看此路不通、黑人擁槍是大勢所趨，那就干脆反過來鼓吹擁槍、把白人全部武裝起來，換一種辦法來壓制和防范黑人、或者至少獲得心理上的安全感。政策立場看似一百八十度大轉彎，其實就動機而言，不過是一枚硬幣的兩面。

正是在這種政治心理的背景下，從上世紀50年代末起，美國先后涌現出《槍》、《槍與彈》、 《槍支周刊》等擁槍派雜志;全美步槍協會原本專注于打獵等休閑娛樂活動的會刊《美國步槍手》也增設了“武裝公民”專欄，向其目標讀者（城郊與農村的保守派白人）灌輸“多囤槍、保平安”的思想。

當然，這并不是說當代所有擁槍派都有著明確而自覺的種族主義動機。但下意識的種族偏見，以及白人身份自帶的種族特權，確實在當代絕大多數人的擁槍立場中扮演著舉足輕重的角色。越來越多的研究表明，美國普通人的種族偏見與擁槍態度高度相關。在一項試驗中，美國白人在看到與種族相關的圖片后，會明顯更加傾向于支持擁槍派論調。

種族特權則令大多數白人可以對槍支泛濫的后果置身事外：放松槍支管制，最大的受害者是內城貧困的黑人社區。根據2010年的數據，盡管黑人只占全美人口的13%，但涉槍殺人案受害者的比例卻占總數的55%。白人涉槍死亡的主因則是自殺和誤殺。此外，槍支泛濫也造成美國當代警察暴力問題日益嚴重，這個問題同樣帶有強烈的種族色彩：警察在執法過程中遇到白人攜槍，往往解釋兩句就放過;一旦懷疑黑人攜槍則精神高度緊張，下意識地使用野蠻手段將其制服、甚至直接擊斃。

所以毫不意外，當代支持控槍的黑人比例遠高于白人。在皮尤調查中心2017年4月份的民調中，有73%的黑人認為槍支管理比持槍權重要，而只有42%的白人持相同觀點。

有人可能會認為，黑人社區受槍支犯罪所害，問題出在黑人社區本身，不能怪到放松槍支管制上，因為許多槍案犯罪率高的社區，恰恰坐落于控槍最嚴的地區。這種說法的問題在于，槍支管制與流動具有很強的外部性，尤其在交通便利的當代，高度依賴于全國統一的規范管理，否則很可能出現在一個法律上嚴格控槍的地區，由于周邊地區槍支管制寬松，更多非法槍支得以輕而易舉地流入本地區。城郊富裕白人社區與內城貧困黑人社區之間的居住隔離，進一步加劇了外部性的這種系統傾斜，也讓占人口多數的白人群體更難對黑人遭遇的槍支泛濫之苦感同身受。

右翼草根的高效動員

單從種族因素出發，仍然并不足以解釋擁槍派在上世紀70年代以后的大獲成功。后者的發生，離不開特定時代下諸多社會政治條件的共同作用，其中最不為人知的，或許是美國當代右翼草根政治運動高效的自我組織與動員網絡。

上世紀70年代全美步槍協會的“辛辛那提政變”與80年代全美狂飆突進的“隱蔽攜槍運動”，是展示美國右翼草根運動強大組織能力的兩個絕佳案例。如今身為擁槍派大本營與急先鋒的全美步槍協會，自其1871年成立起的近百年時間里，一直是一個以民兵訓練和打獵娛樂為主、支持溫和控槍政策的組織。1934年國會制定《全國火器法》時，協會的代表還在聽證會上信誓旦旦地表示，控槍政策與憲法第二修正案并不沖突。但50年代末民間擁槍派力量興起時，大量加入協會成為會員，利用其既有的基層組織相互聯絡聲援;到了70年代初，之前十幾年間加入的民間擁槍派會員，已經在政治理念上與協會高層管理人員存在明顯的差距，埋下了沖突的伏筆。

其時，協會高層正在考慮將總部從首都西遷到科羅拉多州，減少對國會的政策游說，專注于組織野外打獵、射擊比賽等槍支娛樂活動。在1977年于辛辛那提召開的年會上，高層向會員們宣讀轉型方案，不料草根會員們早已私下串通、有備而來，由擁槍派寫手諾克斯帶頭，向高層宣讀了15條最后通牒。在高層拒絕后，擁槍派會員們利用現場的人數優勢，投票廢黜了主張向娛樂路線轉型的理事，將大權掌握到了自己手中。從此全美步槍協會搖身一變，成為擁槍意識形態的旗艦組織，以及未來國會山上勢力最大的游說團體之一。

此時民間擁槍派雖已利用全美步槍協會“借殼上市”，卻尚未在政策游說方面嶄露頭角。不過他們很快就察覺到了機會，決定首先從“隱蔽攜槍”問題進行突破。上世紀70年代末，幾乎全美各州都對隱蔽攜槍有著嚴格管制，其中許多州將頒發隱蔽攜槍許可證的權力完全下放給地方治安長官，任其隨意裁量、無需問責。盡管這種制度絕大多數情況下是被用于選擇性地限制黑人及其他少數族裔持槍，但總歸也有不少白人深受其苦。有些地方官員把隱蔽攜槍許可證當作政治交易的工具，只頒發給那些有權有勢的人，有些地方官員借機索賄，還有一些官員出于對槍支的好惡而一般性地濫發或拒發許可證。

抓住這種任意施為、缺乏問責的管理模式作為突破口，借此放松對隱蔽攜槍的管制，是政治上極高明的一招：一來問題本身確實存在，需要解決，二來避開了種族主義的雷區，三來可以在宣傳中將對隱蔽持槍權的限制簡化為精英與草根的沖突——“他們那些精英可以走后門辦到隱蔽持槍許可證，我們這些草根卻要在刁難推諉、敲詐勒索的官僚面前點頭哈腰，這還是民主國家嗎？”這種民粹主義式的宣傳，為基層平行動員提供了強大的意識形態工具。

與此同時，1987年里根廢除聯邦通信委員會關于廣播執業者必須平衡呈現對立觀點的“公平原則”，令地方電臺的極右翼政論節目迅速在中西部與南部的廣大鄉村地區興起，連同上世紀六七十年代以后迅速政治化的福音派教會人際網絡，結合成為保守派基層動員的重要渠道。1987年“隱蔽攜槍運動”贏下關鍵戰役，佛羅里達州修訂隱蔽攜槍法，由“酌情向申請人頒發許可證”改為“必須給所有符合法定標準的申請人頒發許可證”。這次修訂成為各州紛紛效尤的榜樣，到了21世紀初，“必須頒發”模式已經在全美超過三分之二州獲得了勝利。endprint

“隱蔽攜槍運動”只是擁槍派實現心中宏偉藍圖的第一個步驟。1996年，共和黨控制下的國會威脅疾病控制與預防中心（CDC）停止資助任何與涉槍死傷有關的研究，否則就剝奪其所有研究經費。由此造成的寒蟬效應，令幾乎所有公立研究機構放棄了槍支犯罪學領域，造成美國相關數據的嚴重缺乏與質量低劣（對CDC的這項威脅直到2013年才被奧巴馬解除）。與此同時，又有擁槍派學者聲稱自己的研究顯示，一個地區內隱蔽攜槍率的提高會導致犯罪率的下降。盡管該研究在方法與數據上的可靠性在此后20年間屢遭批評，但擁槍派終于能夠給自己“好人有槍就能阻止壞人持槍行兇、槍支越多社會越安全”的信念披上學術的外衣，統一宣傳口徑、強化意識形態立場。

此次拉斯維加斯槍擊案后，許多擁槍派又抬出“好人有槍就能阻止壞人持槍行兇”這套話術，絲毫不顧及槍手是從32層樓向下掃射、地面群眾即便有槍也根本無從準確還擊的事實。親歷此次慘案的音樂節吉他手卡勒布·基特爾（Caleb Keeter）在事發后痛加反省，宣布放棄自己過去的擁槍信念——他當時本有帶槍去現場，但是在案發的混亂局面中，根本沒有哪個“好人”敢掏槍還擊，否則不是誤傷無辜，就是被警察（或者其他“好人”）當成協同作案的嫌犯一起射殺。

正是基于“槍權神圣不可侵犯”、“槍支越多社會越安全”這兩條迷思（或者說教義），擁槍派開始推動廢除一切形式的控槍措施。比如1994年的聯邦《突擊武器禁令》在十年期滿后無法通過續期投票而自動廢止;1990年的聯邦《無槍校園區法案》等，同樣是擁槍派迄今力圖推翻的規定：在擁槍派看來，“無槍區”是對槍支的污名化，暗示在某些區域（比如學校、托兒所、政府大樓、機場等）范圍內沒有槍比有槍更安全，這不是擺明了否認“槍支越多社會越安全”這條真理的普適性嗎？

在此過程中，全美步槍協會不但斥重金游說國會議員與州政府官員，而且為所有政界人士建立了嚴苛的“槍權評分系統”，追蹤其立法投票記錄與政策言論并打分，稍不符合協會之意便判為不及格，發動會員陳情或在選舉中投對手票令其敗選。

與此同時，自尼克松“南方戰略”與“里根主義革命”迄今的幾十年中，共和黨本身也在迅速地極端化，黨內溫和派力量不斷被極右勢力排擠出局，擁槍派的主張也在這一過程中不斷地被吸納和內化到共和黨的官方意識形態之中。尤其2008年奧巴馬成為美國第一位黑人總統，更是激活了共和黨選民的種族主義潛意識，成為共和黨在槍支問題上的立場拐點。從1993年到2007年，共和黨支持與反對控槍的選民比例大致各占一半，但從2008年開始，反對控槍的選民比例逐年飆升，并在2016年時達到82%的峰值。在同段時間內，民主黨選民對控槍理念的支持率一直保持在70%上下。

然而既然在奧巴馬上任之前，共和黨只有一半選民反對控槍、而民主黨的大多數選民則支持控槍，為何控槍政策在那時就已寸步難行？

因為絕大多數支持控槍的選民，都沒有把槍支管理列為自己最關心的政策問題，在選舉投票時并不會優先加以考慮。少數反對控槍的選民卻往往對“槍權神圣”抱有狂熱的信念，將候選人在槍支問題上的表態作為自己投票時首先甚至唯一的考量因素。由于這一小部分狂熱擁槍的選民往往在政治上處于高度動員的狀態，因此對共和黨的初選過程發揮著遠超人口比例的影響。美國選舉制度的若干方面，比如單選區眾數制、選區劃分規則、國會參議院每州兩席制、總統選舉人團制度等等，又放大了城郊及農村人口相對城市人口的政治影響力，從而給代表前者的當代共和黨帶來了額外的優勢。經過這兩重放大之后，原本只占人口少數的擁槍派，便足以牢牢掌握槍支管理改革的否決權，而美國槍支泛濫造成的種種社會問題，也因此在可預見的未來喪失了解決的希望。

（作者為耶魯大學國際與區域研究中心研究員，編輯：袁雪）endprint