我國(guó)農(nóng)村土地管理制度的改革與展望

李穎 孟倩 劉瑞

【摘要】：土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，土地制度的合理與否直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村的穩(wěn)定，所以我們黨和國(guó)家歷來(lái)生視農(nóng)村土地制度的改革與創(chuàng)新發(fā)展。本文從我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的績(jī)效評(píng)估入手分析，歸納了我國(guó)農(nóng)村土地制度改革與創(chuàng)新的發(fā)展方向，并對(duì)以后的發(fā)展提出了展望。

【關(guān)鍵詞】：農(nóng)村土地；管理制度；改革與創(chuàng)新

1.現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的績(jī)效評(píng)估

中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)受經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)折的沖擊明顯。但是，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)制度對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)作用都是有邊界的。中國(guó)現(xiàn)行的土地制度已經(jīng)越來(lái)越缺乏制度張力，受到了越來(lái)越多的質(zhì)疑。

1.1農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率結(jié)構(gòu)

研究表明20世紀(jì)80年代中期以來(lái)中國(guó)農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率上升的原因是來(lái)自于農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率上升的原因是來(lái)自于農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，而技術(shù)效率卻下降了。顯然中國(guó)農(nóng)業(yè)TFP的增長(zhǎng)屬于技術(shù)誘導(dǎo)型的增長(zhǎng)模式。農(nóng)業(yè)技術(shù)效率的持續(xù)性下降表明了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制激勵(lì)作用的下降。

1.2農(nóng)地流動(dòng)性的制度性障礙

農(nóng)地流轉(zhuǎn)包括了農(nóng)業(yè)內(nèi)部的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)。在當(dāng)前土地制度下，除了農(nóng)地買賣外，只要不改變耕地屬性，農(nóng)民已經(jīng)擁有了農(nóng)業(yè)內(nèi)部流轉(zhuǎn)農(nóng)地的自由。但是，由于這種流轉(zhuǎn)缺乏穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，導(dǎo)至當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的低效率。另外，農(nóng)地的非農(nóng)化流轉(zhuǎn)為政府所嚴(yán)格控制，缺乏自由。

1.3農(nóng)地資本功能沒(méi)有得到彰顯

農(nóng)地是農(nóng)民所擁有的唯一生產(chǎn)要素，也是唯一可以轉(zhuǎn)換為資本的要素。在城市化高度發(fā)展的今天，農(nóng)民進(jìn)入城市成為了大勢(shì)所趨。但是，這個(gè)過(guò)程是有成本的，要求農(nóng)民具備足夠的人力資本或其他資本用于支付住房、教育和日常生活等支出。然而，中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清，被禁止參與金融市場(chǎng)，事實(shí)上也是降低了農(nóng)民進(jìn)城的可能性，限制了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

2.我國(guó)農(nóng)村土地制度改革與創(chuàng)新發(fā)展

2.1農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，土地管理制度更加嚴(yán)格和規(guī)范

（1）農(nóng)村土地管理制度進(jìn)一步嚴(yán)格化、規(guī)范化。第一是最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線。第二是最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。這兩個(gè)制度配套進(jìn)行雙邊約束，實(shí)際對(duì)整個(gè)中國(guó)的土地管理是一個(gè)非常嚴(yán)格的要求。原因在于：首先，我國(guó)人均土地非常稀缺，現(xiàn)在耕地面積已經(jīng)下降到了18.26億畝，人均耕地只有1.38畝，只相當(dāng)于世界平均水平的40%，如果再減省就會(huì)危及到國(guó)家的糧食安全乃至于整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。其次，建設(shè)用地是投資的載體，是宏觀調(diào)控的閘門。相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)許多高耗能高污染的企業(yè)始終不能被關(guān)停，其重要原因就是和超計(jì)劃的建設(shè)用地供給有關(guān)系。只有嚴(yán)格規(guī)范建設(shè)用地的審批，才能更有效的保護(hù)耕地。

（2）農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持。這對(duì)于農(nóng)民而言意義重大。只有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，農(nóng)民才會(huì)更加珍惜土地，更多的投資土地，更放心的自由流轉(zhuǎn)土地。進(jìn)一步搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證制度，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。但是在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，要堅(jiān)持三個(gè)“不得”：不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。

2.2農(nóng)村土地制度改革與創(chuàng)新要立足國(guó)情，尊重科學(xué)，遵守法律

（1）農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的前提。土地作為一種特殊的生產(chǎn)要素，其特點(diǎn)決定了在委多方面有別于一般的經(jīng)濟(jì)要素和自然資源，所以在任何國(guó)家，土地制度的確立都有一定的前提。我國(guó)農(nóng)村土地制度的確立、改革的創(chuàng)新同樣必須在一定的前提下才能進(jìn)行。從我國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)國(guó)情來(lái)看，農(nóng)村土地制度的改革和創(chuàng)新需要以下三大前提：第一，農(nóng)村土地制度的改革與創(chuàng)新必須有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)科學(xué)發(fā)展，并促進(jìn)社會(huì)和諧。第二、農(nóng)村土地的管理必須遵循一定的規(guī)律。土地管理在任何現(xiàn)代國(guó)家都 有其特殊規(guī)律，在我國(guó)農(nóng)村土地的管理必須遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、分類管理、用途管制、嚴(yán)重格審批這一規(guī)律。第三，農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新必須遵守現(xiàn)有法律法規(guī)和政策體系。

（2）農(nóng)村土地制度改革與創(chuàng)新的原則。首先，產(chǎn)權(quán)時(shí)晰，不僅是改革完善土地制度、實(shí)現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)和逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的基本前提，也是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的根本舉措。當(dāng)前我國(guó)要重申農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，任何人不得改變。同時(shí)要做好土地所有權(quán)和使用權(quán)的登記頒證工作，建設(shè)與改革發(fā)展相適應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)制度。其次，用途管制，就是要按照土地利用規(guī)劃管地用地，保證土地資源的合理利用，使土地管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、資源環(huán)境保護(hù)相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)。土地利用規(guī)劃不僅要有科學(xué)性，有前瞻性，而且要通過(guò)立法程序，確立土地利用規(guī)劃的法律地位，有效實(shí)現(xiàn)依法管理土地用途。再次，節(jié)約集約，既是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的具體要求。最后，嚴(yán)格管理，是落實(shí)土地管理法規(guī)和各項(xiàng)政策的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)土地管理目標(biāo)的根本保障。當(dāng)前既要抓緊完善相關(guān)的法律法規(guī)和配套政策，抓緊完善土地利用總體規(guī)劃和用途制制度，不要建立嚴(yán)格依法監(jiān)管的執(zhí)法體系。

3、我國(guó)農(nóng)村土地管理制度的發(fā)展與展望

3.1因地制宜，開(kāi)展試點(diǎn)，逐步推廣

我國(guó)幅員遼闊，各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件各不相同并且存在較大差異，農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平也表現(xiàn)出參差不齊的發(fā)展趨勢(shì)，農(nóng)民的思想觀念也存在差異，因此，即使一種制度在某些地區(qū)實(shí)施的效果很好，也不代表它具有普遍性，只有因地制宜地進(jìn)行農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新，才能充分發(fā)揮不同地區(qū)土地資源的最大潛能。

3.2充分尊重農(nóng)民意愿，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性

我國(guó)農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新多來(lái)自農(nóng)民，農(nóng)民具有創(chuàng)新土地制度的獨(dú)物優(yōu)勢(shì)。另外，一種土地制度是否合理有效，最終只能通過(guò)農(nóng)民在這種制度下的實(shí)踐來(lái)得檢驗(yàn)。因此，農(nóng)村土制度創(chuàng)新的過(guò)程中必須重視農(nóng)民的作用，尊重農(nóng)民意愿。在重視農(nóng)民作用的同時(shí)，不要加強(qiáng)以農(nóng)民的培訓(xùn)，提高農(nóng)民的文化素質(zhì)和技能水平。通過(guò)對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn)，使農(nóng)民能夠了解和掌握土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本知識(shí)，為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立提供條件，保證土地使用權(quán)轉(zhuǎn)機(jī)制的建立提供條件，保證土地使用權(quán)交易在具體實(shí)踐過(guò)程中順利進(jìn)行。

3.3完善法律法規(guī)，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用

政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控應(yīng)至少我括以下兩個(gè)方面：第一，國(guó)家宏觀調(diào)控為市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行創(chuàng)造良好外部環(huán)境和條件。第二，國(guó)家宏觀調(diào)控要通過(guò)土地政策等宏觀政策不彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中的不足，使土地的流轉(zhuǎn)規(guī)范化。

3.4加強(qiáng)農(nóng)村配套改革，保障農(nóng)民利益

政府可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村金融體制改革，農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)和農(nóng)村基層民主制度的建設(shè)等方面的配套改革。通過(guò)改革為基本制度改革創(chuàng)造好的外部條件，扒動(dòng)農(nóng)村土地制度改革的深化。為了確保土地制度改革的配套改革。比如完善和健全縣鄉(xiāng)行政體制、財(cái)政制度，落實(shí)業(yè)格保護(hù)耕地的國(guó)策。改革戶籍制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，給農(nóng)民遷徙自由的權(quán)利、平等就業(yè)的權(quán)利、公平享黨受社會(huì)福利和保障的權(quán)利，等等。

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