淺談土地儲備中政府為了公共利益的需要征收國有出讓工業用地怎樣補償的問題

李丹

隨著社會經濟的發展，政府經常會為了公共利益的需要征收國有出讓工業用地，各地國土資源部門常用的補償方式就是按照該宗地的取得成本加上開發成本與資金利息對其補償，其理由說是按照當地的規定“涉及到政府為公共利益或公益事業需要收回（或收購）的國有土地，應對擁有該土地使用權人予以補償，其補償標準為土地使用權人取得該宗土地成本、開發成本的費用和資金利息組成”。并說這種補償方式合情合理。

但筆者認為當地國土部門的做法值得商榷，其具體原因有以下幾個方面：

首先，不管是《物權法》、《土地管理法》還是《房地產管理法》，都規定了國家為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋和土地，但應給予補償，只是沒有明確規定補償標準，也就是說，當地政府可以為了公共利益的需要征收朋友的土地。

其次，在補償的時候按照什么標準補償的問題。要弄清這樣一個問題，首先要看這種舊城區的工業用地拆遷補償標準適用法律。

1、《物權法》第四十二條規定“為了公共利益的需要，

依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益。這里就明確指出了，依據法律規定的權限和程序亦即有權征收的政府按照合法的程序就可以征收土地、房屋及其他不動產，當然也就包括舊城區的工業用地。

2、《土地管理法》規定“為公共利益需要使用土地的；有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權，但應對土地使用權人應當給予適當補償”。

3、《房地產管理法》第六條“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法”。

4、《城市房屋拆遷管理條例》第二條規定了“凡在城市規劃區內國有土地上，因城市建設需要拆遷房屋及其附屬物的，適用本條例”。第二十二條規定，“拆遷人應當依照本條例規定，對被拆遷人給予補償”。第二十三條規定，“除本條例第二十五條第二款、第二十七條第二款規定的外，被拆遷人可以選擇拆遷補償方式”，第二十四條規定， “貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定”。

也就是說，不論是否是為了公共利益需要，只要城市建設需要拆除房屋及附屬物，都適用該條例。而無論是否公益事業用地，其目的就是為了城市建設城市建設，因此，舊城區的工業用地上的房屋及附屬物拆遷就適用于《城市房屋拆遷管理條例》。

綜上所述，不論政府是否為了公益事業的需要，在拆遷賠償時，對該宗土地的補償應按照該宗土地的市場價格評估確定而不是按照該宗地的取得成本加上開發成本與資金利息。當地的規定與《物權法》、《房地產管理法》和《城市房屋拆遷管理條例》等法律法規的規定相悖。

第三，對土地和房地產來說，其價格除了遵循一般商品的價值規律外，還有其特殊的方面，在拆遷補償時還應考慮。

1、土地具有明顯的權利價格特征：（地價的構成公式，地價=土地取得成本+開發成本+稅費+資金利息+利潤+土地增值收益）。從該公式看出：一般商品都是人類勞動的產品。而房地產的物質構成中包含土地在內，原始土地本身是非勞動產品且都有地域性和社會屬性，而其價格是地租的資本化，只有加工在土地上的勞動才能以社會必要勞動時間來計量，因此，房地產不完全是勞動產品，房地產價格也不完全是社會必要勞動時間決定的。如前所述，房地產價格只能說基本上是房地產價值的貨幣表現。由于土地是稀缺資源，不能再生，因而土地價格受到供求關系的影響特別大，市場需求的無限性和土地供給的有限性，必然拉動地價上漲，由此影響到房地產價格也呈現出長期上升的趨勢。

2、作為房地產價格基礎的價值具有特殊性

從總體上看，房地產價格的基礎仍然是價值，基本上也是房地產價值的貨幣表現，但又有其特殊性。

在這里之所以說是“基本上”，是因為房地產價格的形成與其它一般商品的價格形成相比，有著不同的特點。房地產價格是一個復雜的經濟范疇，既包括土地的價格，又包括房屋建筑物的價格，房與地是不可分割的統一體，房地產價格是這個統一物的價格。房屋建筑物是人類勞動的結晶，具有價值，這與一般商品價值的形成是相同的。但是土地是一種特殊商品，卻不完全是勞動產品，一方面，原始土地是自然界的產物，并不包含人類勞動在里面，其所以具有價格是因為土地壟斷引起的地租的資本化，而地租實質上就是土地使用者為使用土地而向土地所有人支付的費用，反映了土地的自然資源價值、空間區位價值。

3、土地與房地產價格具有特殊的形成機制

土地與房地產價格受需求量變動的影響特別大。一方面是其自然與位置的唯一性和個別性使每一宗土地與房地產都是唯一的，不可能因某宗其價格上升就大量生產一模一樣的商品，因而任何一宗土地與房地產的供給都是缺乏彈性的；另一方面，其建設周期長和地域性的特點，也使供給有明顯的滯后性，在一定時期供求關系不可能隨時調整，一旦供過于求或供不應求，都要經過相當長時間（短則一、二年，長則三、四年至十數年）才能調整過來，土地與房地產商品的供給彈性小，因而其均衡市場價格（指市場供給和市場需求相平衡時的價格）的形成主要是由需求量的變動所決定的。當需求量增加，供給量不能相應增加時，價格便呈現出上升趨勢。

4、土地與房地產價格總水平具有上升趨勢

一般商品的價格隨供求關系的變動而上下浮動，總趨勢是隨著勞動生產率的提高，單位產品成本的降低而趨于下降。而一個城市或地區的地價與房地產價格總水平，雖然受供求關系影響會出現周期性上下起伏，但從一個較長時期看卻呈現出上升趨勢。主要是因為土地的稀缺性和供應量的有限性，需求拉動地價上升，同時，城市基礎設施建設的展開，增加在土地上的開發成本也使土地不斷增值，地價上漲必然引起房地產不斷升值。此外，一個城市或地區地價與房價還同經濟發展水平密切相關，隨經濟發展和收入水平提高，區域環境不斷改善，也使地價與房價相應上升。綜合上述因素，從長期發展趨勢看土地與房地產價格總水平趨于上升，這是同一般商品價格所不同之處。

第四，就宗地本身的補償而言，其補償價格應由市場評估價格決定，而不是按照取得成本加開發成本加資金利息。如果在正常情況下，如果市場價格高于取得土地的取得成本加開發成本加資金利息，那么政府就侵犯了被拆遷任的的合法權益；而在特定的市場情況下，如受國家招商引資和工業市場不景氣的影響，工業用地的市場價格往往低于甚至大幅低于土地的取得成本與開發成本，如川東某市，其工業園區，土地取得成本加上片區開發成本達到52萬元/畝，而工業用地的市場出讓價格才20萬元/畝。如果按照這種標準賠償就會導致國家利益蒙受巨大損失。

所以，不論是從法律法規，還是從遵循市場，堅持客觀、公正、公平的原則來看，在土地儲備中，不論政府是否為了公共利益的需要，對國有出讓工業用地都應堅持按照市場評估價格補償，對于拆遷導致企業搬遷、停產或者其他原因造成的損失同樣可以單獨賠償，與土地補償并不矛盾。