環保新常態下環境保護綜合名錄工作的定位與重點探究

李曉亮*，葛察忠

（1. 北京化工大學，北京 100029；2. 環境保護部環境規劃院，北京 100012）

環保新常態下環境保護綜合名錄工作的定位與重點探究

李曉亮1,2*，葛察忠2

（1. 北京化工大學，北京 100029；2. 環境保護部環境規劃院，北京 100012）

本文分析總結了環保新常態下面臨的環保新形勢，對環境管理轉型提出的新要求，認為在環境管理模式由污染控制導向向質量改善導向轉變，環境管理思路由注重行政許可、事前審批、指標分配向注重事中事后監管、市場自治、社會共治轉變的背景下，現有環境管理制度體系整體與政策手段個體的覆蓋主體、切入界面、作用機制、內在邏輯等基礎理論問題需要再審視，制度架構頂層設計和分工體系需要再完善。在此背景和趨勢下，本文從理論和實踐兩個層面深入探析了名錄工具和產品主體在環境管理中的特性與作用，認為產品是市場經濟條件下同時承載功能流、價值流和資源環境流的流通載體，也是制定差別化環境監管政策與市場監管政策、建立跨主體環境成本合理分擔機制的最恰當主體，以此為基礎，清晰界定了環境管理系統化、科學化、法制化、精細化、信息化轉型要求下環保綜合名錄的本質特征、基本定位和潛力方向，并提出了綜合名錄工作下一階段的重點任務。

環保新常態；環境保護綜合名錄；定位；重點；產品環境管理

引言

我國經濟與社會發展步入新常態，經濟發展的速度、結構和動力均呈現出新特征，對國家的治理理念、治理水平和各領域的政策工具也帶來了諸多變化與挑戰。準確把握新常態下的經濟社會、資源環境的新特征對于環境管理制度的理念、模式和機制等方面的新要求、新啟示，是下一階段推動任何一項具體管理制度改革升級的理論基點與現實前提。環境保護綜合名錄（以下簡稱“綜合名錄”）是我國特色環境管理體系中一項重要的基礎制度，是寫入環保部三定方案的一項基礎職能，是環境管理服務和引導綜合決策的橋梁，是環境管理精細化的重要依托，是建立環境成本社會分擔機制和社會行動機制的主要載體，在未來環境管理體系系統化、科學化、法制化、精細化和信息化水平提升過程中承擔重要任務、發揮重要作用。本文總結了環保新常態下的新形勢與要求，深入分析了名錄的地位與作用，清晰界定了環境管理轉型新要求下以綜合名錄為依托與代表的產品環境管理制度體系的本質特征、基本定位和潛力方向，并提出了下一階段的重點任務。

1 環境保護工作面臨的新常態與新特征

環境問題本質上是發展方式、經濟結構和消費模式問題[1]，即環境問題是經濟問題，那么經濟社會新常態一定會產生環境新特征、管理新要求，環境管理必須被動調整和適應。另一方面，生態文明理念上升為統籌謀劃解決環境與發展問題的重大理論[2]，環境保護成為推動、調節和優化經濟社會發展的重要工具，是發展方式和理念的重大轉變，也是執政方式和理念的重大轉變[3]，所以，環境管理更需要積極轉型、主動作為。本部分重點分析了新常態下環境形勢的新特征，以及針對環境管理轉型升級的新要求。

1.1 我國環境承載能力已經達到或接近上限，環境壓力仍處高位

我國在成為世界第二大經濟體的同時，也成為世界上環境壓力最大、環境矛盾最重、環境受害最深的國家之一。我國是污染排放大國，主要污染物排放量均居世界第一。大氣、水體和土壤環境質量形勢均不容樂觀。同時，目前我國環境形勢復雜，常規污染尚未得到有效控制，新型污染又在不斷涌現，2010年我國人為源VOCs排放量達到2500萬噸左右，為美國的2倍、歐盟的3倍[4]；新型和有毒有害污染物如POPs、EDs（內分泌干擾物）、藥品和個人護理品（PPCPs）等污染問題不斷涌現且影響日益顯著。

1.2 環境管理理念從注重行政管理、事前審批、指標分配，向注重事中事后監管、市場自治、社會共治轉變

環境問題是技術問題更是社會問題，生態文明建設的背景與要求使得環境管理從專業管理向公共管理轉變，從單一職能部門的“小環保”走向多部門、全社會共同參與的“大環保”轉變[5]，相應的管理理念、思路和方法都需要調整和創新，以適應新需要。首先，摒棄“事前審批、直接干預”，推行“事中監管、負面清單”。順應“簡政放權”，弱化以政府信用來為市場主體環境行為進行“備書”的事前審批，在清晰列明各主體的各項職責、標準和要求的基礎上，加強事中合規性監管，能夠使得政府、市場和社會的環保職責更為明晰。其次，注重發揮市場對環境資源配置的決定性作用，激發市場主體節能減排的內生動力。黨的十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用，而環境是發展的基本要素，是一種稀缺資源[1]。整體來講，我國目前的環境管理模式依舊是以行政手段為主的“底線約束、外加監督”式的管理，仍舊是一種對立的“貓鼠游戲”，應該通過制度設計使得企業能夠同時獲取環境效益與經濟效益的雙贏，推動環境管理模式向“上限引導、自發提升、持續改進”轉變，持久有效地激發市場主體節能減排的內生動力。再次，信息公開逐步成為環境管理的基礎手段和監管形式創新的主要陣地，社會主體逐漸成為環保監管的重要依靠力量[6]。從美、日等發達國家的經驗來看，環境信息公開以政府、企業（設施）和產品為主要對象[7]，是掌握環境信息的主要工具和促進環境績效自覺自主改善的重要推動力[8]。從我國現狀來看，諸如手機軟件“蔚藍地圖”等的流行，說明了公眾環保參與的強烈意愿與創造力，下一步應從參與渠道的設計、參與方式的引導等方面充分發揮并保障社會主體的環保參與能力。

1.3 環境管理制度模式由污染控制導向向質量改善導向轉變，要求管理的全面性、系統性、精細化和個性化水平顯著提升

環境管理的目的是保障人體和生態健康，基本追求是環境質量改善，污染控制是任務、工作和手段，要圍繞和服務于環境質量改善。首先，應加強對全部污染物的控制。我國現行環境管理對污染物管控不全面，實際基本僅圍繞四項總量控制污染物和重金屬等幾種有限的污染物制定執行管控政策，對影響地球化學循環、生態與人體健康的污染因子的關注范疇與控制力度與發達國家比起來仍顯不足（表1）。其次，環境管理的精細化程度有待提升。總體來說，鑒于各相關行業污染物產生的機制、種類、數量、毒性以及在產業鏈中所處位置的差異，發達國家基本上采取了“一業一標準、一業一對策”的管理體系，管理的精準度和政策效力恰當、有效。而我國在管理針對性等方面有欠缺，截至2017年3月，環保部僅發布68個行業的水污染物排放標準以及46個行業的大氣污染物排放標準，遠不能滿足監管特異性的需要。再次，更加注重區域的差異性，發揮地方能動性。在我國現有的環境管理體制下，地方政府是轄區環保工作的責任主體，對轄區環境質量負責。而現有的環境管理中的央地關系系“任務導向、直接指揮”，以污染物排放總量減排等各種各樣的具體任務作為主要工作和考核標準，難于有效應對各地環境基底與環境問題的差異性和個性需求，起到全面改善環境質量的作用；應該轉變為“目標約束、技術支撐”，在設定環境質量標準與達標期限的基礎上，研究建立豐富的包括總量減排等各項政策手段在內的改善環境質量的政策工具包，供各地方因需選用，同時提供必要的技術支撐與指導。

表1 國內外主要環境管理制度關注污染物的數量對比

1.4 現有環境管理的覆蓋主體、切入界面、作用機制、內在邏輯等基礎理論問題需要再審視，制度架構頂層設計需要再完善

環境問題具有涉及主體多、污染因子多、產生原因多、產生機制復雜等特點，同時也牽扯到方方面面的利益，是技術問題也是社會問題，環境管理的頂層框架與具體政策設計是科學問題也是現實的利益問題，需要理論性與實踐性兼顧。首先，我國現行的環境管理體制“塊狀”管理強而“條狀”管理弱。一方面，由于《環境保護法》對環境質量由轄區政府負責的規定；另一方面，也由于負責相關行業“投資—開發—設計—建設—監管—統計”等全方位工作的工業部委的撤銷，基于行業的環境管理遭到較大弱化。而相較于“塊狀”環境管理，“條狀”環境管理的特點是基礎數據清晰、政策針對性強，整體來講條狀環境管理的欠缺使得環境管理整體的針對性也受到影響。其次，政策受體的特性與政策工具的固有屬性間的對應關系需要再梳理。總體來講，環境管理主要有區域、企業、產品等政策受體，不同政策受體有不同的外部性表現形式與產生原因，而諸多環境政策手段也均有其作用機制與適用范圍，應該加強主體與受體間的對應性與適用性研究，避免出現“誰都應該管，誰都可以管、但誰都沒管好”“哪項政策手段都有理，但哪項政策都不管用” 的尷尬局面。再次，各項政策的分工與協同等頂層設計需要加強。在我國環境管理體系中，各要素均沒有優先控制污染物的設置，而“十一五”“十二五”期間總量控制制度的強勢推出，相當于隱含地為其他所有制度設置了優先控制污染物，從而間接使得整個污染控制制度體系基本只關注這四項因子開展工作，某種程度上忽略了對其他污染物的管控，影響了整個管理體系的均衡性。

2 環保綜合名錄工作的進展概括與定位探究

2.1 綜合名錄進展概括

環境保護綜合名錄是2007年以來，環保部根據國務院部署組織開展的一項工作，是依據加強污染治理、保障環境安全、強化環境管理、促進綠色發展等方面需求制定的，包含從資源節約和環境保護角度區分為限制類（淘汰類）和鼓勵類的產品、工藝、設備等內容與主體的綜合性名錄。

自2007年以來，綜合名錄基本上每年更新和發布一版，在對上年已發布名錄進行修訂、完善的基礎上，匯總當年制定的新一批名錄形成當年新版名錄，并以環辦函形式提供國家發改委、工信部、財政部、商務部、中國人民銀行等14個相關部門，以及各省級環保部門，并向社會公開。截至最新一版名錄，《綜合名錄（2015年版）》中包含“雙高”產品835項，涉及超過20類大行業、近100種四位代碼中行業（國民經濟行業分類（GB/T 4754—2011）），且對每種產品水、氣、固廢等各種特征污染因子的種類、總量和強度等進行了詳細分析和論述。經統計，“雙高”產品生產過程中產生工業廢水大約40億噸、廢氣13 820億立方米、工業固廢58.75億噸、危險廢物3654萬噸，產生廢水中含COD 542.12萬噸、氨氮26.19萬噸，產生廢氣中含SO21973萬噸、NOx近千萬噸、煙塵473.56萬噸、VOCs 200余萬噸。

名錄工作在將重點產品的污染程度、污染原因、污染機制、政策現狀、監管要點等基礎情況說清楚的基礎上，重在輔助提升環境管理“五化”中的環境管理精細化水平，已成為環保部門制定差別化環境經濟政策、環境監管政策，其他部門制定差別化市場監管政策的重要依據，也是市場主體開展綠色投資、綠色生產、綠色消費、綠色供應鏈構建等活動的重要參考。

2.2 綜合名錄的本質與定位探究

一項具體環境政策的現實定位，一方面與其政策受體、作用機制和工具形式三者在理論層面的特性有關；另一方面也與其所處的經濟社會發展階段、現時環境管理指導理念和基礎技術工作支撐情況等現實條件有關。前文重點分析了現階段經濟社會和資源環境特征，以及現時環境管理指導理念，本節著重從理論層面分析產品主體（產品作為政策受體）和名錄工具的特點，以及在環境管理中的地位作用。

2.2.1 名錄從形式上看是環保工作的工具書，是環境管理精細化進程在“條狀”層面的依托載體

依據概念，名錄泛指一類圍繞一個專題或某一方面提供名稱及相關基本信息的工具書，即環保綜合名錄本質上是滿足各方主體、各種需求的環保工具書。工具書存在的根本價值在于使用，其能夠廣泛、有效使用的基本前提主要在于兩點：一是分析是否科學、全面；二是能否保障使用方便、準確。鑒于名錄的主要應用在于行業層面，其主要對象系產品、工藝和設備，所以，名錄可以通過明確兩個基本定位來保證編制科學與使用便捷：一是排放清單。名錄需要準確描述名錄中所包含的各個對象針對于所有污染因子的產污系數和排污系數，科學、準確地評估各對象環境影響的實物量與價值量、環境影響的程度與范圍，從而形成一本描述和表征各種主體、各種活動單位強度下污染物產生與排放量的工具書[9]，并告知管理部門和對象本身。二是備選政策工具包。名錄在準確描述相關產品、工藝和設備排放清單的基礎上，能夠自然地識別問題和找出原因，進而針對問題和原因，從管理部門、企業和公眾等層面提出解決問題的思路和建議。以管理部門為例，就是提出差別化的市場監管政策和環境監管政策備選工具包，供相關部門制定政策時參考取用。

2.2.2 綜合名錄從實質上看是以產品生態占用概念為基礎的污染控制理論，是以產品為載體的環境經濟政策

首先，從理論層面來看，產品生態占用概念是外部性理論的延伸與重塑，產品是外部性理論最恰當、最系統且最清晰、準確的現實載體。外部性理論是環境管理的基石，但外部性在不同主體、不同行為中有不同表現形式，外部性表現形式的多樣性、復雜性，也導致環境管理政策工具的多樣性和散亂性。而產品作為環境管理的對象、環境政策的受體，有其特殊的地位與價值，產品是人類系統與生態系統間進行交換聯通的主要載體，也是人類系統內、市場經濟條件下同時承載功能流、價值流和資源環境流的核心流通載體，更是影響和破壞地球化學循環、造成人類社會生產再生產與自然界生產再生產間矛盾的主要障礙物。所以，可以說產品生態占用——產品生命周期過程中對地球化學循環以及自然界生產再生產造成的負面影響，是外部性的主要表現形式與系統重塑。而且，產品還是時空邊界最清晰、環境績效表征最準確的“條狀”環境管理對象。其次，從實踐層面來講，產品是制定差別化環境監管政策與市場監管政策、建立跨主體環境成本合理負擔機制的最恰當主體。一方面，產品是受各部門、各項政策監管最多的政策受體，從統計制度中的產業劃分到金融、貿易、行業管理等具體管理領域之中，均是以產品對監管主體和差異化政策制定對象的，現有的成熟系統的相關管理政策最多；另一方面，產品環境績效差異顯著，而產品又是市場流通載體，是各市場主體間分擔環境責任、分擔環境成本的恰當政策載體。從美國的產品環境管理體系中就可以看出這種責任和成本分擔機制（圖1）。尤其可以協助解決現行環境管理中生產者責任與消費者責任脫節的問題，就產品角度來講，消費者不僅是環境問題受害者和良好環境質量享受者，同時也是環境問題制造者、施害者，必須通過相關制度明確其責任與成本分擔，發掘其貢獻潛力。

圖1 美國基于產品全生命周期的工業環境管理法律法規框架體系

2.2.3 名錄從新常態下環境管理轉型方向上看是環保社會共治平臺，是環境管理轉型的依托載體之一

首先，名錄是環境保護介入綜合決策的平臺。產品、工藝、設備是經濟發展、產業結構調整、技術進步的主要載體與表征指標，是綜合決策的重要內容，綜合名錄通過區分產品、工藝和設備的環境績效，為環境保護介入綜合決策建立了固定的工作平臺和機制。其次，名錄是環保負面清單，是政策宣傳與信息溝通的平臺。綜合名錄向社會全文公開，向社會提供環保負面清單，引導企業綠色投資、綠色采購、綠色轉型，引導公眾綠色消費，宣傳環保政策、提高群眾環保意識。再次，名錄是環境管理制度探索與創新的平臺。我國現有的環境管理政策多僅是針對產品生產過程制定的，且存在與經濟貿易政策不協同的現象，綜合名錄以產品為對象，探索建立貫穿生產、消費、廢棄等全生命周期的產品環境管理制度，提高環境管理政策與產業政策、貿易政策、稅收政策等的協同度，成為環境管理制度探索與創新的平臺。而且，以產品為對象可以探索建立覆蓋全部污染物、覆蓋全部行業的管理機制，提升環境治理水平。

表2 英文簡稱說明（圖1）

3 綜合名錄探索創新重點方向與研究任務

在明確了環境管理轉型的總體方向、思路理念和具體要求，以及深入解析與闡釋了綜合名錄工作的本質與定位的基礎上，本文從夯實技術基礎、完善工作機制、拓展成果應用、加強制度建設、服務管理轉型等方面提出了名錄工作下一階段的重點任務建議。

3.1 進一步提升名錄制定工作的科學性與規范性

首先，夯實名錄制定方法體系的共同技術基礎。參考國際各要素優先控制污染物篩選結果，結合國內相關產業情況與污染情況，綜合考慮污染物產生排放量、污染物危害、污染物來源等因素，提出名錄優先關注的污染物清單；細化提出產品環境代價、生態占用理論等的基于實物量、價值量的計算方法體系，以及清晰、科學的名錄判定指標標準體系。其次，提升名錄制定方法體系的區域化、個性化和精細化水平。開展基于最大日負荷量模型（TMDL）的區域性“雙高”名錄制定方法與實證研究，構建小區域內基于典型污染物環境容量的重點行業承載規模及其行業組合的測算方法體系，為制定區域內基于環境容量和資源承載力的產業準入標準與規范提供技術基礎。

3.2 完善名錄工作機制，拓展和豐富名錄形式，創新名錄應用機制

首先，制定與發布環保綜合名錄地方版。在以往名錄工作機制重“雙高”定性的基礎上，基于已有名錄成果進行分析整理，深入分析“雙高”產品的污染節點、治理難點和監管重點，重點分析行業概況、集中區域、生產工藝與物耗水平、污染產生與治理、環境風險、治理技術、治理成本等方面問題，作為地方環保部門環保執法和政策制定的依據與參考。其次，繼續豐富名錄內容，探索制定“高污染、高環境風險”工序與工段名錄。梳理現有已發布的“雙高”產品與重污染工藝目錄，總結提煉其中的共性工藝與工段，找到導致“雙高”產品與重污染工藝具有產排污總量大、產排污強度高、治理技術難度大、經濟成本高的共性原因與癥結，制定發布包含光氣化工藝、電解工藝（氯堿）、氯化工藝、硝化工藝等“高污染、高環境風險”工序與工段在內的名錄。

3.3 提升名錄工作與其他領域相關管理制度的融合性與協同性

首先，加強與國家基礎統計制度的融合銜接。與國家產業統計、環境統計、污染源普查等基礎統計制度進行統合銜接，將基于產品的統計融入上述統計制度的基礎分類與編碼、基表參數、工作機制等方面，形成產品口徑、環保導向的標準化的工具書。其次，加強與國家產品管理相關制度的融合銜接。匯總整理國家針對于各個行業、各種產品從產品設計、產品準入、生產管理、使用銷售、回收利用等方面的各種制度與要求，建立起與國家規范的產品管理制度相結合的“雙高”產品全過程管理機制。

3.4 嘗試探索獨立的產品環境管理制度

首先，建立全覆蓋的產品環境績效區分與標識制度。基于國家統計局《統計上使用的產品分類目錄》和質檢總局《全國主要產品分類代碼》中列舉數萬種國民經濟中生產與流通的產品清單，參考產品能效標識體系，開發產品當期污染指數、產品累積污染指數、產品污染潛力指數等，探索建立覆蓋全部污染物、覆蓋所有產品的環境績效標識體系。其次，建立基于產品環境績效標識體系的綠色產供銷一體化政策機制。以市場經濟流通主體——產品為主體和切入點，基于產品環境績效標示體系，突破傳統的以廠界內污染治理為主的管理方式，建立起覆蓋資源性產品、中間產品、終端消費品在內，覆蓋企業和消費者等主體，包含綠色采購與綠色消費在內的綠色供銷政策機制和綠色產銷網絡，探索建立起產品導向、環境成本合理分擔的環境管理新模式。

3.5 充分利用現代互聯網技術探索名錄制定與應用新機制

首先，建立基于互聯網的重點產品與企業環保數據信息抓取技術。順應環境信息公開的大趨勢，針對在線監測數據、企業自行監測數據和監督性監測數據，以及企業公開公布的其他相關環境信息，建立軟件工具進行專門抓取與留存，作為“雙高”名錄制定、名錄成效評估等方面的重要基礎素材。其次，建立基于互聯網的綠色供應鏈政策機制。通過建立網站、制作手機APP等方式，將名錄產品、工藝、企業等主體環境績效的基礎信息進行公開以供查詢，形成能落實的綠色供應鏈信息支持機制。

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[9] 中國工業污染源產排污系數核算技術項目組. 中國工業污染源產排污系數核算技術研究報告[R].

Study on the Orientation and Focus of Environmental Protection Comprehensive List under the Environmental New Normal

LI Xiaoliang1,2*, GE Chazhong2
( 1. Beijing University of Chemical Technology, Beijing 100029; 2. Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012 )

This paper analyzes new situation and demands of the environmental new normal, considering the whole current environmental management system must redesigned under the trend of the focus of environmental management from pollution-control-oriented to quality-improvement-oriented and the idea of environmental management from pre-approval to post-control. In this context and trends, the characteristics and function of the list and product in environmental management systems are analyzed from both theoretical and empirical angles, considering that the product is the carrier of function, value and resource & environment flows in market economy conditions, also is the most appropriate subject to develop differential policy and establish environmental cost burden mechanism. Based on it, the essential characteristics, basic positioning and potential directions of the list are defined under the systematization, scientization, legislation, precision, information trend of China's environmental management systems. Finally, some important tasks on next stage are proposed.

the environmental new normal; environmental protection comprehensive list; orientation; focus; product environmental management

X321；X22< class="emphasis_bold">文章編號：1674-6252（2017）05-0025-06

1674-6252（2017）05-0025-06

A< class="emphasis_bold">DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.05.025

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.05.025

*責任作者： 李曉亮（1982—），男，助理研究員，碩士（北京化工大學在讀博士），主要從事工業污染控制理論與政策、環保規劃、環境經濟政策等方面的研究，E-mail:lixiaoliang@caep.org.cn。