關于構建企業環境守法引導機制框架的思考

陳瑾*，程亮，逯元堂

（環境保護部環境規劃院，北京 100012）

關于構建企業環境守法引導機制框架的思考

陳瑾*，程亮，逯元堂

（環境保護部環境規劃院，北京 100012）

當前我國經濟發展步入新常態階段，經濟發展速度減慢，部分企業資金縮緊，難免出現逃避監管、偷排漏排等現象。在這種形勢下，只有轉變對企業的傳統監管模式，從單純的行政執法向行政執法與守法激勵相結合模式轉變，建立企業環境守法引導機制，才能更好、更快地促進企業自覺調整結構，創新技術，發展綠色產業，從而實現環境效益、經濟效益和社會效益共贏。本研究基于環境規制、利益相關者以及企業社會責任等理論基礎，提出構建企業環境守法引導機制的基本框架由行政監管、經濟激勵、企業自律和社會監督等四個方面構成，并分析目前我國企業環境守法引導機制建設存在不完善問題，建議從完善行政監管執法機制、健全經濟激勵政策、加強企業環保意識培養、完善社會監督機制等方面間接和直接引導企業環境守法。

環境守法；行政監管；經濟激勵；企業自律；社會監督

引言

當前我國經濟發展正由過去傳統粗放的高速增長階段逐步進入到資源集約利用的中高速增長階段，經濟發展走向新常態階段。這種經濟新常態將不斷促使我國產業結構進行調整，走向資源環境消耗減少、污染排放強度下降、污染物增幅縮小等有利于環境保護的方向，同時也將導致部分企業資金縮緊而出現環境違法現象。企業既是經濟效益的創造者，又是主要污染物的排放者，建立和完善我國企業環境守法引導機制，有利于促進企業自覺環境守法、履行環保責任、主動綠色發展。

1 構建企業環境守法引導機制的必要性

我國經濟正處于增速換擋、提高質量和效益的新常態階段，這雖然有利于環境保護，但經濟發展速度減慢將導致部分企業由于資金縮緊可能不上治污設施，或者上了治污設施也不正常運行，甚至出現逃避監管、偷排漏排等現象，從而增加環境行政執法的難度。目前我國傳統的環境行政執法手段主要包括行政處罰、行政強制、行政許可等，強調政府對企業的強制監管，在行政主體和行政相對人之間采取的是命令必須服從的執法模式，這種政府主導型的執法模式的缺點是容易遭到行政相對人的抵抗和逆反，從而使環境行政執法的實效性大幅度降低[1]。我國缺乏建立以懲治違法和引導守法為一體的環境執法理念，環境執法存在疲于奔命、效率不高、效果不大等問題[2]。如果今后仍單純依靠“從嚴、從快、從重”的運動式行政執法，只能讓排污企業被動履行環境責任，治標不治本，從長遠來看是不利于市場經濟可持續發展的。

自新環保法頒布實施以來，最大的立法轉變就是著力解決“違法成本低、守法成本高”的問題，提出要充分運用市場經濟下的利益驅動機制來促進企業守法，鼓勵建立環境經濟政策激勵機制，明確提出采取財政補貼、稅收、價格、政府采購等方面的政策鼓勵和引導企業主動加強自身環境管理與減少污染物排放，這強調了應建立一種行政強制手段和政策激勵手段相結合的模式管理企業環境行為。只有轉變對企業的環境監管模式，從單純的環境行政執法向行政執法與守法引導相結合轉變，建立企業環境守法引導機制，才能更好地激勵企業自覺審視自身的環境行為，調整經濟活動朝著更有利于環境的方向邁進，促使企業創新環境技術，主動環境守法，履行環保責任，實現環境效益、經濟效益和社會效益共贏。構建企業環境守法引導機制，不僅是適應經濟新常態的有效舉措，還是推進環境法治建設的客觀需要，更是提高環境監管效能的重要手段。

2 構建企業環境守法引導機制的理論基礎

2.1 環境規制理論

環境規制一般分為三種類型：以法律、行政命令和規定標準為手段的命令控制型；以產品稅、排污稅(費)、補貼機制、價格機制為手段的市場激勵型；以及以道義勸說、環境管理認證、生態標簽為手段的類型，它們分別具有污染者機械遵守、可自由選擇、無強制約束力等主要特征[3]。由此可見，環境規制理論不僅強調約束企業行為，而且注重引導企業轉變行為。采取組合型的環境規制政策，可以驅動企業逐步由僅以滿足環境規制的基本要求為目的的消極應對型向為了防止污染事故影響經營能力或破壞企業形象的風險規避型轉變，繼而轉向在積極實行污染治理過程中尋求技術創新以增強盈利能力與提高市場地位的機會追求型，最終轉變為盈利和環保目標結合常態化的可持續發展型。

2.2 利益相關者理論

利益相關者是指能夠影響企業目標達成或在企業達成目標的過程中，受到企業生產運營影響，同時又能影響企業的生產運營和可持續發展的個人和群體[4]。從企業環境管理的角度，企業的利益相關者主要包括政府部門、環境保護社會團體、當地居民等，不同利益相關者對企業的干預手段和影響程度不同。對政府部門而言，政府通過立法、行政管制等強制手段約束企業經營行為，或者通過補貼、價格、稅收、信貸等經濟手段，激勵企業綠色發展[5]。對社會公眾而言，企業的經營行為時刻受到社會公眾和媒體的監督，企業經營行為是否影響當地居民生活環境直接決定與當地居民的關系好壞，社會輿論與壓力直接影響企業的生存與發展，進而引導企業調整經營行為。

2.3 企業社會責任理論

企業社會責任通常是指企業在謀求股東利益最大化之外所負有的維護和增進社會利益的義務[6]。一般認為，企業社會責任包括遵守商業道德、生產安全、職業健康、保護勞動者的合法權益、保護環境、保護弱勢群體等[7,8]。由此可見，企業環境責任成為企業承擔的諸多社會責任中的重要一項，強調了企業不僅要考慮自身的經濟效益，還應同時考慮環境效益。企業自身環保責任意識的強弱決定企業內部環境管理水平的高低，體現的是一種非強制性的、意識引導的企業自律行為。企業具有強烈的環保責任意識，往往會主動披露企業環境信息，自覺環境守法，履行企業環境責任，保障社會公眾環境權益。

3 構建企業環境守法引導機制的基本框架

以上述理論基礎為指導，可見企業環境守法既有主動守法也有被動守法。被動守法背后的引導機制主要是強制行政執法監管，體現的是消極型引導方式，這種強制行政執法監管通過做出行政命令或指示，間接引導企業改善環境行為，從而達到對企業行為的管制約束，起到督促守法的作用。主動守法背后的引導機制主要包括以經濟激勵、社會監督為代表的外部促進因素和以企業自身環保意識為代表的內在自律因素，體現的是積極型引導方式，這種正面引導手段能直接促使企業自覺加強環境管理、主動環境守法、履行環保責任，起到激勵守法的作用。本研究認為，構建我國企業環境守法引導機制既要考慮直接引導，也要考慮間接引導，基本框架主要由行政監管（間接引導）、經濟激勵（直接引導）、企業自律（直接引導）、社會監督（直接引導）等四個方面構成，具體內容如表1所示。

表1 企業環境守法引導機制的基本框架

4 我國企業環境守法引導機制建設現狀

4.1 以間接引導為目的的行政監管執法機制仍欠完善

當前我國對企業的環境行為主要是以強制性的行政監管執法手段為主，目前我國關于執法的處罰規定達300多條[9]。隨著新環保法的配套實施細則的出臺，“按日計罰”、“查封扣押”及“限產停產”等行政處罰制度的可操作性進一步增強。盡管如此，面對規模不同、污染類型不同、違法行為各式各樣的企業，“按日計罰”制度未能按照追溯以往的立法理念實施，且處罰額度難以計算，查封、扣押等強制措施的實施有一定難度，新環保法規定的4種適用行政拘留的行為不夠細化明確，與公安部門的銜接程序不夠清晰，行政執法與刑事司法銜接機制尚不健全。總的來說，現有的行政監管執法程序在某些方面仍欠缺可操作性和規范性，給環境執法的隨意性留下了空間，有時對企業做出的行政命令或指示不足以震懾企業，因此難以有效引導企業調整和改善自身行為。

4.2 以直接引導為目的的企業守法激勵機制不夠健全

一是環境經濟激勵政策不夠完善，目前我國環境經濟激勵政策大部分是一些原則性的要求，不夠具體，操作性不強，應用有限，環保補貼、稅收優惠政策等對企業的吸引力不夠，難以大范圍實施[10]。二是企業自身環保意識低下，企業自我引導不足，缺乏自律精神，導致企業內部環境管理水平低下，環境管理培訓力度不夠，企業自律意識仍有待加強。三是社會監督機制實效性不高，目前對企業的監督主體主要是各級政府部門，社會公眾監督作用尚未真正有效發揮[11]。我國企業環境信息公開制度仍不夠完善，企業環境信息公開的時效性差，信息公開內容不完整或造假，公眾缺乏完善的救濟制度作保障，尚未形成企業自覺發布環境信息的社會格局，導致公眾難以及時掌握有效的企業環境信息，進而影響社會監督效果，對企業還未形成強大的外部驅動力，社會輿論帶來的外部壓力難以促使企業改善自身行為。

5 完善企業環境守法引導機制的政策建議

以企業環境守法引導機制的基本框架為基礎，根據目前我國企業環境守法引導機制建設現狀，結合我國國情，面對嚴峻的環境形勢，完善我國企業環境守法引導機制，一方面應繼續保持環境行政執法高壓態勢，加強監管執法力度，健全行政監管執法機制，督促企業改善經營行為達到間接引導作用；另一方面，應綜合運用法律、經濟、技術等管理手段，大力推動完善環境經濟激勵政策，加強培養企業環境保護自律意識，健全社會監督機制，加大直接正面引導激勵作用，使企業主動守法逐漸成為常態化，形成主動、事前、預防、積極的新局面。

5.1 建立健全行政監管執法機制，引導規范企業環境行為

建立和完善行政監管執法機制，做到規范執法、科學執法、嚴格執法，提高監管執法效能，對企業形成有效的約束力，督促引導企業調整規范自身行為。一是在監督檢查機制上，應實施分類管理。建立差別化監督檢查機制，對長期污染物排放穩定達標、環境管理到位、環境行為長期合法的企業，采取信任模式，減少檢查頻次，實行抽查制度，重點加強指導服務，鼓勵其自我約束和自我管理。對污染物排放超標、環境行為違規違法頻次高的企業，采取嚴管模式，加密監管頻次，督促引導企業改善環境行為。二是在行政審批程序上，應進一步簡化。建立有利于向環境守法信譽良好企業傾斜的行政審批程序，對環境行為評價良好、信譽較高的企業，在項目改擴建、環保設施建設等方面建立環保審批綠色通道，進入綠色通道審批的企業可享受專窗受理、告知承諾、先行辦理、審批時間縮短、先批后補材料等專有權利，減少審批流程，提高審批效率，間接引導激勵企業為加快通過項目審批而自覺審視調整自身行為。三是在行政執法程序上，應進一步細化。增強行政拘留、查封扣押等行政強制措施的可操作性，出臺相關配套實施細則或補充實施意見，進一步細化各種適用情形，明確環境違法情節、污染輕重的界定范圍。完善行政執法與刑事司法銜接程序，建立環保部門與公、檢、法部門聯席會議制度，健全環境案件移交移送程序，完善執法信息互通制度。通過完善監督檢查機制、行政審批機制以及行政執法程序，約束規范企業行為，間接引導企業調整改善生產經營行為。

5.2 構建完善環境經濟激勵政策，引導企業積極主動作為

建立靈活有效的環境經濟政策激勵機制，利用財政補貼、價格激勵、稅收優惠、綠色信貸等經濟手段，引導激勵企業為了自身利益而主動加強環境管理，積極改善環境行為。一是健全財政補貼政策。通過財政直接投資、轉移支付、設立專項資金等手段，對長期環境守法記錄良好的企業給予適當補貼。對守法企業的重點污染治理項目、清潔生產項目、環保新技術新工藝新設備的研發應用項目等實施專項轉移支付，將環境保護稅費、環?；鸬囊欢ū壤糜谘a助支持守法企業環保設施建設、改造及運營。二是完善價格激勵政策。對安裝使用污染治理設施的企業實行生產上的優惠水價、電價，長期守法的企業優先享受峰谷分時電價、季節性電價等政策，制定守法企業用電高峰低電價用電的優惠政策機制，降低企業生產成本。制定針對環境守法企業的排污交易價格優惠機制，降低企業排污權買進成本。三是大力實施環境稅收優惠政策。優先對環境守法企業按照其守法的程度實施不同程度的稅收減免政策，長期守法的企業可以享受較低的企業所得稅優惠稅率，對購買進口環保材料、環保產品、環保設備的環境守法企業加大進口關稅減免優惠力度。四是全面推行綠色信貸政策。建立多部門信息共享平臺，幫助銀行業金融機構及時、全面獲取信息，金融機構依據企業以往守法記錄和環境信譽實施差別化信貸政策，優先對長期環境守法的誠信企業項目實施貸款貼息，實行低息的綠色信貸支持、優先授信或提高授信額度等，鼓勵企業積極治污、更新排污設備和創新節能減排技術。

5.3 加強企業環保自律意識培養，引導企業自我改善管理

提高企業環保責任意識，培養企業自律精神，引導企業主動建立健全內部環境管理制度，提高環境管理水平，自覺加強環境守法。一是建立長效的環保宣傳教育機制。各級環保部門應充分利用電視、廣播、報紙等傳統媒介，開通微博、微信等新媒體，拓展環保宣傳渠道，深入、持久地對廣大生產經營者開展有針對性的環保宣傳教育，加強環保法制宣傳，建立環保部門與企業的溝通對話機制，提高企業對環保的認知和理解。二是建立企業人員環保培訓機制。對企業內部不同級別的人員進行分類培訓，對企業負責人、中高層管理者開展環境保護相關法律法規政策的培訓，對企業基層業務操作人員進行環境污染防治技術和污染治理設施運行維護等環保技術方面的培訓，對企業環境監督管理人員加強環境管理、環保業務等方面的培訓，全面提升企業內部各級人員環保意識。三是建立環境管理技術咨詢服務援助機制。各級環保部門應建立企業環境管理咨詢服務援助機制，設立咨詢服務援助站點，為企業長期提供污染預防措施、污染防治方案制定、清潔生產審核、環境風險管理等方面的免費咨詢服務，幫助引導企業主動淘汰落后工藝及設備，掌握環境保護污染防治新技術運用，改造升級現有污染防治設施，提高企業內部環境管理水平。

5.4 完善社會公眾監督參與機制，引導企業自覺環境守法

通過完善企業環境信息公開制度，健全社會監督和公眾參與機制，對企業形成有效的社會輿論壓力，進而促使企業為了保持良好社會信譽和企業形象而主動審視和改善自身行為。一是健全企業環境信息公開制度，為公眾環境知情權提供保障。在《企業事業單位環境信息公開辦法》（下稱《辦法》）基礎上，補充出臺相關解讀文件，進一步細化完善企業環境信息公開的主體、公開的內容及遵循原則、信息收集方式、公開的方式、發布的途經、責任與救濟機制等內容。對不同污染級別的企業實行不同方式、不同程度的環境信息公開，明確重點排污企業的界定，對被列入重點排污單位名單的企業在《辦法》要求的基礎上拓展其環境信息公開內容，補充公開企業內部環境管理體系狀況、相關法律法規遵守情況、企業產品的環境信息、企業年度能源資源消耗總量、對廢物的處理和回收利用情況、受行政處罰情況等信息。嚴格規范企業環境信息公開程序，建立和完善環境信息收集—信息整理—信息審計—第三方認證—發布信息的企業信息公開程序。健全企業環境信息公開的獎懲制度，在《辦法》的基礎上，對不按要求公開環境信息或公開內容不真實、弄虛作假的企業加大處罰力度，增加罰款數額，對造成嚴重后果的企業應追究相關人員的刑事責任，對按要求公開且信息真實可靠的企業應給予正面宣傳和獎勵，提高企業公開環境信息的積極性。二是完善社會監督和公眾參與機制，形成對企業環境行為的外在約束力。健全環境舉報制度，完善12369環保投訴熱線網絡，實行有獎舉報，建立舉報人信息保護機制。建立社會監督員制度，在重點排污企業周邊聘用社區群眾作為企業環境行為的監督員，明確其權利、義務和職責。完善建設項目環境影響評價公眾參與制度，擴大公眾參與范圍，提高公眾參與程度。充分發揮社會媒體、環保組織對企業的監督作用，利用多方輿論對企業施以外部監督壓力，促使企業為維護社會形象而調整生產經營活動。

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Reflections on the Construction of the Framework of Guiding Mechanism about Enterprise Environmental Law-abiding

CHEN Jin*, CHENG Liang, LU Yuantang
( Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012 )

At present, Chinese economic development has entered a new normal stage, and economic development slows down. As a result, some enterprises are confronted with capital shortage and occur some phenomena such as escaping supervision, secretly emissions and leakage emissions, etc. Under this situation, the only way is to transform single administrative law enforcement into a mode of the combination of administrative law enforcement and law-abiding incentives,and establish the guiding mechanism of enterprise environmental law-abiding, in order to be better and faster to promote enterprises to proactively adjust the structure, innovate technology, develop green industry, and finally achieve environmental,economic and social benefits win-win situation. Based on the theoretical basis of environmental regulation, stakeholders and corporate social responsibility, this study puts forward the basic framework of building the guiding mechanism of enterprise environmental law-abiding, which is composed of administrative supervision and management, economic incentive, enterprise self-discipline and social supervision. This study also analyses the current imperfect problems of the guiding mechanism of Chinese enterprise environmental law-abiding, and proposes some suggestions for indirectly and directly guiding enterprises to environmental law-abiding, including improving the administrative supervision and law enforcement mechanism, improving economic incentive policy, strengthening enterprise environmental awareness cultivation, and improving social supervision mechanism.

environmental law-abiding; administrative supervision and management; economic incentive; enterprise selfdiscipline; social supervision

D922.68< class="emphasis_bold">文章編號：1674-6252（2017）05-0037-05

1674-6252（2017）05-0037-05

A< class="emphasis_bold">DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.05.037

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.05.037

*責任作者： 陳瑾（1988—），女，碩士，工程師，主要從事環境 監管與環境規劃研究，E-mail:chenjin@caep.org.cn。