農(nóng)地確權(quán)中歷史遺留問(wèn)題及思考

李云奇

摘要：本文經(jīng)過(guò)三年來(lái)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作中重點(diǎn)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證中呈現(xiàn)出的歷史遺留問(wèn)題進(jìn)行探究。據(jù)筆者調(diào)查，在農(nóng)地確權(quán)中呈現(xiàn)出的歷史遺留問(wèn)題主要分為四類：因政策抵觸問(wèn)題，承包地證賬地不符問(wèn)題，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，未進(jìn)行二輪延包問(wèn)題。同時(shí)農(nóng)地確權(quán)中歷史遺留問(wèn)題呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多樣性的特點(diǎn)。最后，針對(duì)確權(quán)中呈現(xiàn)出的歷史遺留問(wèn)題，提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：土地確權(quán)問(wèn)題類型；對(duì)策建議

加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)體系的建立，是我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村綜合改革工作的重點(diǎn)內(nèi)容。早在1994年凌源市就開(kāi)始農(nóng)村土地二輪延包。第二輪土地承包多數(shù)村組基本上延續(xù)了第一輪土地承包關(guān)系，并沒(méi)有對(duì)農(nóng)民承包地進(jìn)行重新測(cè)量。因此，二輪延包后遺留的歷史較多且復(fù)雜。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，各項(xiàng)支農(nóng)政策的落實(shí)，農(nóng)民對(duì)土地權(quán)能的訴求越來(lái)越強(qiáng)烈，土地產(chǎn)權(quán)政策改革逐漸成為當(dāng)前農(nóng)村綜合改革的主要任務(wù)。土地確權(quán)明晰了土地產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)民更有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，提升了農(nóng)地資源的配置效率，從而使農(nóng)民在土地上獲得更多的收益。2013年中央一號(hào)文件提出要用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。2014年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》再次提出，要用5年左右時(shí)間基本完成土地確權(quán)登記頒證工作。目前，距這一時(shí)間還剩約一年半時(shí)間，各地的土地確權(quán)工作也進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)階段。因此，在土地確權(quán)中也呈現(xiàn)出不少問(wèn)題，深入探究歷史遺留問(wèn)題的類型、原因和相應(yīng)的解決之策，以期待土地確權(quán)工作穩(wěn)步開(kāi)展，具有重要的借鑒和參考意義。

1歷史遺留問(wèn)題的類型

在農(nóng)地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)中，呈現(xiàn)出諸多的歷史遺留問(wèn)題，本文從產(chǎn)生的原因入手，根據(jù)調(diào)查結(jié)果大體分為四大類，值得探究。

1.1因當(dāng)時(shí)政策抵觸產(chǎn)生的問(wèn)題

在1994年土地二輪延包時(shí)，由于當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)稅未被廢除，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，多數(shù)村民組本應(yīng)將實(shí)際的人均分地畝數(shù)登記在每戶的土地承包合同中，但為了少交農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)村提留統(tǒng)籌費(fèi)等，卻不按人均分地實(shí)數(shù)填寫。據(jù)調(diào)查某個(gè)村民組長(zhǎng)把自家人分得的5畝承包地，在家庭土地承包合同中填寫了1.9畝，少填寫3.1畝，全村民組都是按照他家的比例數(shù)進(jìn)行填寫的，造成確權(quán)面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于家庭承包土地面積，如何確定這些農(nóng)戶確權(quán)面積值得探討。

1.2承包地證賬地不符問(wèn)題

賬地不符是指實(shí)際種植面積與承包地面積不一致，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，主要呈現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是不合理侵占，即農(nóng)戶在耕地中擴(kuò)邊展沿，侵占作業(yè)路、水溝、水渠等公共用地。二是二輪土地延包時(shí)留給農(nóng)戶的“磨犁地”“樹(shù)影地”。三是不同地塊的“級(jí)差地”。四是小組長(zhǎng)的揮手地，主要體現(xiàn)在土質(zhì)較差耕種不便的山地，未實(shí)際測(cè)量，村民組長(zhǎng)一揮手，這一大片地就分給了農(nóng)戶，實(shí)際面積很大。五是分地小組成員地，分地小組成員借本人自份便利，多給自己分地。上述5種類型的體現(xiàn)，在農(nóng)地確權(quán)實(shí)測(cè)中，大大增加了土地面積。據(jù)調(diào)研，農(nóng)地試點(diǎn)鄉(xiāng)前進(jìn)鄉(xiāng)實(shí)測(cè)面積比二輪承包地面積增加了6127.8畝，比國(guó)土二調(diào)面積增加了3625.4畝。增加的土地面積如何公平、公正、合法的分配二輪承包分地人口，真正讓群眾達(dá)到滿意，不留后患，值得我們思考。

1.3未進(jìn)行二輪土地承包問(wèn)題

據(jù)調(diào)研，未進(jìn)行第二輪土地家庭承包的村民組極少，僅占我市村民組總數(shù)的0.19%，其產(chǎn)生的主要原因：一是第一輪農(nóng)地承包時(shí)家庭人口較多，分得的承包地也較多，而到1994年第二輪農(nóng)地承包時(shí)承包農(nóng)戶家庭因人員發(fā)生變化（婚嫁、死亡等）不愿再重新分地。二是第一輪農(nóng)地承包的農(nóng)戶家庭人口較少，但在本村組有實(shí)力的農(nóng)戶獲得的地較多。三是人際關(guān)系問(wèn)題，為了照顧臉面，對(duì)村組干部及親屬多分給土地，對(duì)未進(jìn)行二輪土地承包的問(wèn)題，從數(shù)字上看雖占的比例較小，但在農(nóng)地確權(quán)登記頒證中難度極大，如何保證確權(quán)工作順利開(kāi)展，值得探索和思考。

1.4土地互換

據(jù)調(diào)研，在土地流轉(zhuǎn)中呈現(xiàn)問(wèn)題較為突出的是土地互換上，造成問(wèn)題較多、較復(fù)雜，也給土地確權(quán)中造成一定的難度。具體體現(xiàn)在設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)上，我市設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展較早、發(fā)展速度快，現(xiàn)我市蔬菜、花卉、食用菌等設(shè)施農(nóng)業(yè)已發(fā)展到24.7萬(wàn)畝，基于2010年朝陽(yáng)市政府根據(jù)多年設(shè)施農(nóng)業(yè)是可避災(zāi)農(nóng)業(yè)、抗災(zāi)農(nóng)業(yè)、富民農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)，朝陽(yáng)從實(shí)際出發(fā)，做出了百萬(wàn)畝設(shè)施農(nóng)業(yè)的重大決策，各級(jí)黨委政府對(duì)此十分重視，為完成工作任務(wù)，分級(jí)下達(dá)任務(wù)，因此造成了群眾互換地許多弊病。一是以政府行政命令的手段劃分土地建設(shè)保護(hù)地。二是群眾自換，群眾在自換地中以多換少，造成自家地面積減少1/3，有的換來(lái)?yè)Q去家中已無(wú)原來(lái)的承包地。這些農(nóng)戶當(dāng)時(shí)都未簽訂互換協(xié)議，只是口頭協(xié)議，有的因政府行為將承包地給了扣棚戶，現(xiàn)扣棚戶不愿拿出土地流轉(zhuǎn)費(fèi)給出讓戶，無(wú)耐政府每年出款補(bǔ)貼給這些農(nóng)戶，這些問(wèn)題在土地確權(quán)中如何處理妥善解決值得我們認(rèn)真加以思考。

2對(duì)策建議

2.1扎實(shí)做好土地管理基礎(chǔ)工作，穩(wěn)定承包關(guān)系

進(jìn)一步清理歷史遺留問(wèn)題，穩(wěn)定承包關(guān)系。對(duì)土地二輪延包時(shí)的遺留問(wèn)題排查摸底，對(duì)混亂錯(cuò)雜的農(nóng)地承包關(guān)系進(jìn)行全面清查，分類處理，強(qiáng)化合同意識(shí)，未訂立農(nóng)地承包合同的及時(shí)補(bǔ)訂。對(duì)尚未承包到戶的家庭承包地，本著尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)、穩(wěn)定承包關(guān)系的原則，出臺(tái)統(tǒng)一政策，界定承包對(duì)象，統(tǒng)一測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，按照法律程序法發(fā)包，訂立二輪農(nóng)地承包合同，核發(fā)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，保障農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.2完善土地確權(quán)，穩(wěn)妥處理矛盾糾紛

土地確權(quán)是有利于從根本上解決大量土地糾紛特別是歷史遺留問(wèn)題的治本之策。當(dāng)然，確權(quán)的過(guò)程中當(dāng)然會(huì)有激化矛盾的危險(xiǎn)，這就需要在確權(quán)過(guò)程中采取符合大量政策且因地制宜的解決措施，本著“尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)、平等協(xié)商”原則處理好相關(guān)問(wèn)題，避免出現(xiàn)承包糾紛顯化和激化問(wèn)題。接下來(lái)的土地確權(quán)工作需要密切關(guān)注土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，應(yīng)充分利用確權(quán)解決一些矛盾和糾紛，確保確權(quán)工作有序、平穩(wěn)、不引發(fā)新糾紛，真正起到保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定和長(zhǎng)久不變的目的。

2.3強(qiáng)化仲裁渠道，化解土地糾紛

隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛利益格局日趨復(fù)雜，難度日趨加大，單憑調(diào)解難以有效穩(wěn)妥化解的案例也日趨增多。仲裁作為一種居中裁決的糾紛解決機(jī)制，具有公正、高效、便民化解糾紛的優(yōu)勢(shì)，將成為集體經(jīng)濟(jì)組織外部化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的主要渠道。因此，建議構(gòu)建以仲裁為核心、以其他糾紛解決方式為補(bǔ)充的多元化土地糾紛解決機(jī)制。為此建議：一是清晰界定關(guān)鍵性法律概念，對(duì)實(shí)踐中難以操作的法律條文，出臺(tái)配套政策或指導(dǎo)文件，避免基層實(shí)際工作因缺乏明確政策指導(dǎo)而出現(xiàn)五花八門做法的情況，同時(shí)減少不合理糾紛訴求。二是加大仲裁工作物質(zhì)保障力度，主要包括仲裁基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，仲裁員培訓(xùn)及相關(guān)專業(yè)人才培育、仲裁工作經(jīng)費(fèi)落實(shí)三個(gè)方面。三是增強(qiáng)仲裁工作的針對(duì)性，特別是通過(guò)對(duì)糾紛案件發(fā)生頻率、類型、地域的分析，有針對(duì)性的對(duì)重點(diǎn)類型糾紛進(jìn)行重點(diǎn)跟蹤。

2.4土地糾紛需置于綜合性農(nóng)村改革下協(xié)調(diào)解決

土地承包糾紛不僅與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革密切相關(guān)，而且需要更加綜合性的實(shí)施方案，農(nóng)村收入結(jié)構(gòu)和生活方式的改變，有利于弱化或轉(zhuǎn)移歷史遺留的瘤疾對(duì)少數(shù)農(nóng)戶的影響。應(yīng)通過(guò)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理，綜合地解決土地糾紛的根源問(wèn)題。對(duì)二輪農(nóng)村土地承包過(guò)程中，由于多種因素影響出現(xiàn)的分配不均，部分畸多畸少等歷史遺留的諸多問(wèn)題，本著公平、公正、合法的原則，充分尊重村民大會(huì)，村民代表大會(huì)意見(jiàn)妥善解決。

2.5尊重農(nóng)民意愿，因地制宜推進(jìn)土地確權(quán)工作

在確權(quán)中應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，充分發(fā)揮基層社會(huì)組織的能動(dòng)作用，引導(dǎo)“村民的事情村民自己做”“村民的矛盾村民自己解決”。土地確權(quán)過(guò)程中產(chǎn)生的歷史遺留問(wèn)題，應(yīng)交予村民集體討論決定，依靠村民自主決策，通過(guò)協(xié)商方式，妥善解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的歷史遺留問(wèn)題。endprint