綜合監管之路 變則通

監管主體和手段都要多元化

《健康報》社副總編輯、《中國衛生》雜志社編委閆麗新：

習近平總書記在全國衛生與健康大會上提出，要著力推進基本醫療衛生制度的建設，5項基本制度建設為我國醫改指明了著力的大方向。其中，綜合監管制度的完善有著非同尋常的意義，加快完善醫療監管體系，健全綜合監管機制，強化行業的監管職能是健康中國建設的重要工作目標，也是醫改進入深水期的客觀要求。

國家衛生計生委體改司監察專員姚建紅：

姚建紅

“十三五”醫改規劃提出，要建立嚴格規范的綜合監管制度，深化醫藥衛生領域“放管服”改革，構建多元化的監管體系，強化全行業綜合監管，引導規范第三方評價和行業自律。加強綜合監管是鞏固和完善基本醫療衛生制度的重要內容，構建大健康、大衛生格局的重要途徑，提升衛生治理體系能力的重要手段，確保人民群眾獲得安全、價廉、方便、有效的基本醫療衛生服務的重要保障，也是完善綜合監管制度體系的重要契機。

綜合監督涉及衛生部門、人力資源和社會保障部門、發展改革部門，甚至是工業和信息化部、商務部、食品藥品監督局等，現存的問題是，第一不會管，第二不想管，第三不敢管。不會管是沒有能力做這件事，不想管說明缺乏動力機制，不敢管是缺乏膽識魄力。所以，今后的監管重點可以概括為“4＋N”，4個重點包括：醫療服務監管；打擊醫保騙保等行為；監控藥品耗材使用是否規范；公共衛生監管。用什么手段進行監管也很重要，要保障執業法制化、管理信息化、技術標準化、行為規范化和體系信用化。綜合監管要建立責任清單制，權利應該劃分清楚；建立正向引導的績效考評機制，以及事中事后監管機制，引導行業形成自律。監管制度要多方聯動，機構要發揮重要作用，政府要發揮保障作用，行業要發揮補充作用，社會要發揮監督作用，最終形成多元治理格局。

將來，在完善綜合監管制度體系上，需要完成幾個目標：首先是明確職能，第二是行為規范，第三是政策聯動，第四手段多樣，最后達到效果共贏。

國家衛生計生委體改司副司長莊寧:

莊 寧

我國的醫療衛生服務綜合監管正在遵循全行業監管的思路向前推進。在強調政府監管的同時，必須在行業監管等綜合監管方面做好規劃和標準，將行業監管作為主要的監管方式和主體，充分調動行業組織、協會的積極性，提供行業自律標準制定、技術支持等標準化服務。同時，醫療衛生服務涉及全體社會成員，每一個人都有可能面對非法醫療衛生服務，所以每一個人都有義務承擔起社會監督的責任。醫療衛生機構也應注重發揮自我監督作用，管控和約束自身行為。

國家衛生計生委綜合監督局副局長段冬梅：

段冬梅

衛生計生綜合監督工作涉及醫療秩序、社會穩定，是全局性工作，任務繁重，責任重大。目前，國家共有衛生計生法律12部、法規40部和部門規章97部，對貫徹計劃生育基本國策、依法行政、保障人民群眾身體健康和生命安全、促進社會和諧穩定發揮了重要作用。

國家層面在不斷加大監督執法力度，去年監督檢查48萬戶次，監督檢查覆蓋率達到83.07%。今后將構建以風險管理為基礎的監督工作模式，加快建設信用信息體系和黑名單制度，針對突出問題開展專項行動或專項整治，督查督辦大案要案等；繼續嚴厲查處違法行為，提高執法工作能力，推動雙隨機、執法全過程記錄等的落實。充分運用信息化與互聯網，進一步發揮行業協會自律作用，強化并規范事中事后監管，強化社會監督，落實主體責任，做好醫療監督對策建議。

國家衛生計生委衛生科技發展中心副主任代濤：

代 濤

通過與不同國家監管體制的對比就可以發現，各國都是實行由政府部門和專業機構、非政府行業組織，多部門、多主體、多方式的綜合監管，發揮不同機構的主體作用。監管制度與各國的醫療衛生體系形態緊密相關，各國的監管體制對于國家建立完善的監管制度都有一定的借鑒意義。

對醫療衛生的行為進行監管，如果僅靠政府是絕對不可能完成的，應該由多種性質的監管主體，依據相關法律法規和政策，采取多種手段，對醫療行為和結果進行引導、干預和監管，監管的主體是綜合的、手段是綜合的、內容也是綜合的。目前，我國醫療衛生綜合監管的法律框架還不夠健全，應先從加強法律法規的建設、建立衛生行業監管制度做起，利用信息化手段，建立信息公開制度，發揮第三方評估和社會監督的作用。

找準短板精準發力

復旦大學公共衛生學院教授陳剛：

陳 剛

我國醫療衛生服務監管工作存在不少問題和短板。人力配置結構不盡合理，存在基層不足與省級“充裕”并存的問題，專業能力相對有限。基層醫療衛生機構經費保障不足，執法工具嚴重短缺。層級間職能同質化嚴重，深層執法得不到良好落實，省級機構看似按專業執法，但并未做精做細，監督工作重表面輕實質。行政部門與監督機構職能分工不清，信息溝通不暢，存在監管風險。第三方機構僅負責部分項目的監測與檢測，幾乎不參與監督執法檢查工作，不參與許可職能履行，醫療監督執法能力欠缺難以改變。

此外，醫療衛生服務監督依據也存在空白和滯后，處罰條款缺失或力度偏輕，法律法規和相應標準滯后，難以解決新問題，工作開展過多依賴文件而非法律法規；監督手段落后，缺乏醫療衛生服務監督綜合管理信息平臺，仍依靠傳統的現場監督檢查，機構內部信息傳遞不及時。

蘇州市衛生計生委主任譚偉良：

譚偉良

蘇州市實施健康衛生“531”行動計劃，這是在新形勢下衛生監督改革與發展的重要規劃，是政府醫療監管向社會治理轉變的重要標志，同時也是在蘇州特色醫療監管工作基礎上的制度創新。“1”是指建設現代衛生計生綜合監管體系；“3”是指全面監管的三大重點：覆蓋重點領域、監管重點環節、健全重點機制；“5”是指提升監管能力的五大任務，即完善法規制度建設、強化執法規范建設、構建風險管理模式、強化專業能力建設、統一監管信息平臺。

總體目標是到2020年，完成市、縣區、鎮（街道）監督執法體系建設，形成以政府為主導，行業組織、市場主體和社會積極參與的衛生計生監管模式，提升科學管理和執法水平，實現蘇州衛生計生治理體系和治理能力現代化。

深圳市衛生計生委醫改辦處長李創：

李 創

醫改的核心在于轉變政府職能，衛生行政部門職能不轉變，不能構成新的衛生綜合監管新格局的話，醫改的推進也會是非常困難的。管辦分開和政事分開尤為重要，衛生計生行政部門應該站在公平、公正、法制的角度思考和構建衛生監管制度。

深圳市強化全行業監管，健全“三位一體”綜合監管體系。設立了市、區、街道三級衛生監督執法機構；強化綜合監督執法，醫療衛生機構的執業行為、醫療質量評估情況、衛生監督執法結果等事項，通過多種渠道和方式向社會公開，接受社會監督。

完善“三化”監管方式：標準化，即制定衛生計生行政職能權責清單、行政處罰自由裁量規則和裁量標準；信息化，即全市衛生監督執法機構信息實現互聯共享；常態化，即強化“放、管、服”，打破社會力量辦醫數量限制，加強事中事后監管。

安徽省衛生計生委醫改辦副處長馬玉龍：

馬玉龍

安徽省加強制度建設，在制度建設過程中，堅持公開化、信息化和聯動化。針對醫療服務綜合監管中存在的突出問題，提出了監管主體責任制、監管力量協同制、監管內容清單制、不良執業記分制、訴求回應平臺制和結果應用聯動制6項制度。

安徽省將信息化作為綜合監管制度建設的基礎和方向，建立醫療服務綜合監督管理平臺系統，實現醫療機構及醫務人員不良執業行為記分功能、醫療服務訴求回應功能及醫療機構自查功能；在部分地區開展信息系統建設試點，適時查看前一天醫療機構處方、治療等情況，并形成分析排名，可細化至鄉鎮衛生院科室、醫生和患者。在綜合監管制度信息化方面，“三醫聯動”是關鍵。綜合監管不是孤立的，應與經濟社會發展水平是相適應的。