“一帶一路”建設背景下境外國有資產審計策略

羅廷婷

隨著“一帶一路”建設的深入實施，我國國有企業紛紛加大“走出去”的步伐，國有資產境外投資風險也不斷增大。與此同時，國家審計存在著一定的滯后性，對企業境外國有資產的審計監督還存在著大量空白。國家審計只有主動適應“一帶一路”建設的特點，探尋科學有效的審計策略，增強境外審計監督力度，才能及時發現國有資產境外投資活動中存在的問題和風險，維護境外國有資產的安全完整，確保實現國有資產保值增值的目標，保障國民經濟的發展，促進國家綜合競爭力、政治影響力的提升。

一、國有企業“走出去”面臨的新形勢

習近平總書記提出的建設“一帶一路”建設的構想，對促進我國經濟的可持續發展具有重要意義。近年來，國有企業主動融入國家“一帶一路”建設，積極“走出去”，充分利用兩種資源、兩個市場，國際化經營不斷擴大。在2017年3月9日的十二屆全國人大五次會議記者會上，國務院國資委主任肖亞慶表示，已有9112家央企法人在大約185個國家和地區進行投資運營活動，境外國有資產超過5萬億元。國際化、全球化思維對于推動國有企業轉型發展、做大做強做優發揮了積極作用，對開創我國經濟社會發展的新局面也起到了重要的促進作用。

當然，國有企業在境外投資的實踐中還存在著一些問題。由于市場風險具有不確定性，經營者的能力不足，對境外市場、文化、法律制度不熟悉等原因，一些項目未達到預期投資目標，形成投資損失；國有企業盲目“走出去”或國有企業之間為爭取海外項目，采取非理性競爭，相互壓價，導致國有資產收益嚴重受損；境外國有資產的存量不清、產權混亂，安全與保值現狀依然堪憂，處于閑置或者流失狀態的國有資產比例長期居高不下；一部分人利用國有資產來謀取自己利益，造成國家和人民的資產損失。監管缺位，制度缺失或落實不力無疑是境外國有資產流失、國有資產未實現保值增值目標的根本原因。

繼續實施“一帶一路”建設，必然伴隨著更大規模的對外投資，如此龐大的境外國有資產如果不監管或監管不到位就會使國有資產的安全得不到保障。與此同時，隨著投資地點和業務種類的不斷增加，許多新情況也相繼出現。李克強總理在2017年3月21日國務院第五次廉政工作會議上說：“國企國資走出去，監管必須及時跟出去，要健全境外國資經營業績考核和責任追究制度，確保企業境外國有資產安全運營和保值增值。”加強境外國有資產監管并非是一個新課題，而對外投資額和海外業務復雜性的陡增無疑為本來就十分薄弱的境外國有資產監管再加難度，給監管者提出了更高的要求，監管的力度和方法都需要與時俱進。

二、加強企業境外國有資產審計的必要性

為強化央企在境外以各種形式出資所形成的國有資產權益的監督，規范境外企業經營管理，維護國有資產權益，防范國有資產流失，國務院國資委于2011年出臺了《中央企業境外國有資產監督管理暫行辦法》，明確“境外企業應聘請外部審計機構，不具備條件的由內部審計機構，對年度財務報告進行審計；國資委應當定期組織開展境外企業抽查審計；國有企業應當對境外企業中方負責人開展任期及離任經濟責任審計，并出具審計報告”。各省國資委也相繼出臺了省國資委監管企業境外國有資產監督管理暫行辦法。

然而，作為企業境外國有資產監管的重要途徑和內容之一的國家審計還存在著大量空白，目前難以實現對企業境外國有資產審計監督的全覆蓋，審計質量也達不到新時期的新要求。究其原因，一是制度存在缺失，因受法律法規的制約，審計機關對企業境外國有資產的審計職責和權限難以界定，不能做到依法審計；二是審計力量不足，審計人員和審計經費的配備難以滿足大量境外審計的需要，審計人員的素質也難以適應涉及投資國法律、規則等復雜問題的需要。

在新的時代背景下，對企業境外國有資產進行直接審計，特別是對國有資產投入巨大的投資項目進行直接審計尤為必要。國家審計只有主動適應“一帶一路”建設的特點，強化企業境外國有資產的審計監督，才能發現境外國有資產運營管理中存在的問題和風險隱患，保障國有企業對外投資實現既定的戰略目標；才能有效地維護國有資產的安全完整，保障國有資產保值增值目標的實現；才能預防和治理腐敗，確保“一帶一路”建設布局健康、有序、充滿活力地推進。

三、企業境外國有資產審計的策略

為保障“一帶一路”建設順利實施，防范和化解境外投資風險，維護國家經濟安全，審計機關應按照審計監督全覆蓋的要求，全面布局，探索建立起一套科學適用的境外審計監督體系，加大審計力量的投入，探尋科學有效的審計策略，創新審計監督的方式方法，開展常規性、經常性的境外審計。

一是建立和完善境外審計監督體制。要解決法律依據不足的問題，必須加快制定或修訂有關境外審計的法律法規，明確國家審計機關對境外國有資產的審計職責和權限。認清境外審計與境內審計的巨大差異，積極探索、研究境外審計的制度、規則和方法，促進國際審計和司法合作。充分認識到境外審計的特殊性和挑戰性，全盤考慮境外的語言環境、商業環境、法律環境、政治環境和生態環境等，摸索建立起一套合理適用的審計流程。要將境外審計作為常規工作來進行，建立起對企業境外國有資產和領導人員經常性的審計制度。隨著“一帶一路”建設進入大規模實施期，大量的境外審計人才必不可少，要加強境外審計機構和干部隊伍建設，培養、建立境外審計人才庫和實踐平臺。

二是科學拓展境外審計監督的對象和范圍。一方面，要加強對境內母公司履行管理職責情況的審計。部分企業一味追求“走出去”，作為境外資產管理的責任主體，境內母公司忽視了對境外投資的管控。而境內母公司是審計法規定的國家審計的監督對象，因此要重點關注境外投資決策流程、風險控制機制、考核評價體系等方面，促進企業加強境外投資風險管理，提高境外資產收益水平。在開展母公司高管經濟責任審計時，可對境外業務進行延伸審計，實現境內境外審計監督一體化。另一方面，要加強對主管部門履行監督管理職能情況進行審計。對國資委等國有企業主管部門進行審計，是一種再監督，有利于從體制和制度方面發現問題。審計要關注國資委等主管部門制度建設和職權責任劃分情況，關注其在境外資產監管中發現的主要問題，關注境外資產保值增值情況的績效評價，提出加強監管的意見建議和相關對策，促進境外資產監管體系的完善。此外，還要整合國有企業外派監事會、財政專員辦、發展改革部門重大項目稽查辦等部門的監管職能，充實審計力量，并且與紀檢、監察、巡視等工作密切協調配合，形成監督合力。

三是加強信息化建設，探索遠程審計和大數據審計。在境內外搭建可靠的網絡鏈接，在對財務會計和業務管理等相關信息系統進行分析和評價的基礎上，采集財務數據和業務數據進行篩選和分析，實現遠程審計，為境外國有企業及時提供服務，以期加強經營管理、提高經營效益。促進主管部門建立境外國有資產管理平臺，統一報送和采集數據，提高信息化審計能力。同時，建立和完善信息披露制度，將境外國有資產信息披露納入法律法規體系，對境外國有企業的“三重一大”事項，通過信息化手段加強管控，依據網上披露的境外國有資產的運營狀況，進一步完善審計監督，維護境外國有資產的安全性和完整性。在實現傳統審計與大數據環境下的數字化審計相結合的過程中，既要加強國內公共數據的采集分析，又要善于搜集和利用國外機構的數據，構建和運用多級數據分析平臺。比如，在審計財務會計報告時，應參考外部審計機構出具的審計報告，必要時可以根據相關監管合作協議，抽查境外組織審計工作底稿，對財務會計報告進行復核。

四是側重“一帶一路”建設實施的績效審計。我國的對外投資，帶來的不僅僅是經濟效益，“一帶一路”建設的重要目標是實現政治、經濟、社會、文化的充分交流，提升國家的綜合競爭力和政治影響力。因此，績效審計評價既要考慮經濟效益，還要考慮政治、社會、文化和生態環境效益，要在財務審計的基礎上，根據境外投資的實際目標，做出合理的審計評價。對于不同的投資目標制定不同的審計策略，有的境外國有資產應重點評價其安全性、完整性和保值增值的效益性，有的境外投資則側重于評價其政治、社會、文化和環境的效益性。在進行績效評價時，要運用客觀指標進行表達，建立科學合理的審計評價體系。 （作者單位：陜西省審計廳）endprint