“三權分置”背景下的土地流轉與人口流動互動關系探析

任毅

摘要：通過相關文獻的回顧，分析了“三權分置”下土地流轉對人口流動的激勵功用以及戶籍制度深化改革下的人口流動對土地流轉的推動效力，并對維持土地流轉和人口流動互動關系可持續的因素進行了探討。

關鍵詞：三權分置；戶籍改革；土地流轉；人口流動

中圖分類號：F301.24；C924.24 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）18-3590-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.18.049

Abstract： Through review of relative literatures， the incentive effect of land transfer on population migration under the background of “Separation of Three Rights” and the effect of population migration on land transfer under the deepening reform of household registration were analyzed， and the factors maintaining the sustainable interactive relationship between land transfer and population migration were discussed.

Key words： Separation of Three Rights； household registration reform； land transfer； population migration

隨著城市化進程的不斷推進，中國的城鄉二元格局逐漸被消融，大量農村勞動力流向城市使得農村人地分離的現象越來越普遍。2016年10月，中共中央及國務院辦公廳發布了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，將土地承包權和土地經營權進行了分離，使得土地的權利體系由“兩權分離”變為“三權分置”，進一步放活了土地經營權。同時，國務院辦公廳印發了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》的通知，旨在促進農村轉移人口逐步在城市進行就業落戶，這將為進城落戶的流動人口的土地承包權有償退出、土地經營權流轉提供更多的可能性。作為城鄉發展系統的兩個重要運轉點，土地流轉和人口流動的持續互動是當代經濟發展的產物，新時期下的土地制度和戶籍制度的聯動改革勢必會為土地流轉和人口流轉之間的互動關系增加新的內涵。

1 文獻綜述

在土地流轉制度方面，劉衛柏[1]通過實證分析邵陽市農村土地流轉機制，梳理了農村土地流轉的歷史演變，提出了動力、市場、風險及配套措施機制；田歐南[2]對吉林省的農村土地流出主體的成本效益和流入主體的驅動因素進行了實證分析，探究了農村土地流轉的作用、問題及原因；孟祥遠[3]對土地流轉的嘉興模式和無錫模式的制度設計及實踐進行了分析，認為兩者有成效也有待解決的問題；孫翱翔等[4]認為農村土地流轉可能有威脅土地糧食安全、分配不公等問題產生，應審慎對待農村土地流轉；劉衛柏等[5]認為推進中國農村土地流轉，應規范土地流轉用途管制，完善保障體系。李長健等[6]認為在土地流轉立法及實踐中，應注意土地流轉風險防范，促進法律完善。

在土地“三權分置”研究方面，朱繼勝[7]認為“三權分置”下的土地承包權是權利人行使土地承包經營權、在其上設立一種“權利用益物權”——土地經營權的結果；丁文[8]認為尋求土地承包權和土地承包經營權分離的途徑，要對現行理論進行分析并重視制度設計和立法完善；陳金濤等[9]認為實現“三權分置”要完善法律體系、承包權權能以及監管、配套機制；陳朝兵[10]重釋了農村土地“三權分置”的功能作用，提出了制度構建的建議；潘俊[11]認為“三權分置”應嚴格堅持農村土地集體所有制，合理控制經營權和承包權的分離權限、時間和監管，加強確權登記；黃瑩瑩[12]對土地經營權進行了必然性和可行性的分析，并對“三權分置”機制提出設想。

在土地流轉和人口流動研究方面，王兆林[13]以重慶市戶籍制度改革中農村土地退出為例，探討了農戶兼業及土地退出行為關系、意愿、風險規避等，對改進現有制度提出了建議；方正松[14]從制度經濟學的角度分析了土地制度創新與農業流動人口的互動關系，并提出若干農村土地創新思路；邵彥敏[15]認為農村土地制度變遷推動農業人口流動，而且人口流動也要求土地制度變革；楊云彥等[16]認為應該按照城市化不斷推進和農村人口有序轉移來規劃建設新農村；周滔等[17]對重慶市九龍坡區的改革示范區中的土地流轉和農村剩余勞動力進行了耦合關系研究；張四梅[18]發現老齡化、農戶化對土地流轉規模影響不大，但會促進轉包、出租等，務工化對土地流轉有顯著影響；趙智等[19]基于四川省的471個農村轉移人口樣本，考察了土地流轉、非農業化對市民化傾向的影響；孟令國等[20]認為應健全農村社保制度，完善土地流轉法規，培育市場和金融創新服務。

上述學者對土地流轉制度、土地“三權分置”進行了闡釋和分析；在土地流轉和人口流動的關系層面上，主要對土地流轉和人口流動的耦合關系方面進行了經濟學研究，在土地流轉制度和農村建設、社會保障等方面也進行了闡述，但是在結合“三權分置”和最新的非戶籍人口落戶戶籍改革下的土地流轉和人口流動互動關系的探討較少。本研究通過對“三權分置”土地流轉制度改革和《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》戶籍改革的分析，進一步探析土地流轉和人口流動的互動關系。

2 “三權分置”下土地流轉對人口流動的激勵功用

1978年開始實行的家庭聯產承包制將土地所有權和土地承包經營權進行了分離，土地所有權歸集體所有，農民享有承包經營權。家庭聯產承包制是為了解決人民公社運動產生的問題而提出的，它在中國農村較長的一段時間發揮了很大的作用，調動了農民的生產積極性，促進了農村經濟的發展；但是在發展過程中逐漸產生的土地產權主體不明確等問題對農業的現代化進程產生了阻礙，二元的權力體系無法滿足農民土地流轉的現實需求。土地“三權分置”的設立，對中國農村土地產權結構進行了新的調整，經營權和承包權進行了分離，所有權、承包權和經營權之間的權能進行了重新劃分，明確了各個權利主體的收益分配，形成了相互協調、配合的有機機制（圖1）。endprint

2.1 保證了土地對于流動人口的社會保障功能

土地作為農業生產中最重要的要素，是農業生產的基本載體，在現代社會它還成為土地擁有者的精神倚靠和“最后保障”。雖然近幾年來中國農村的社會保障、養老、醫療等體系在逐漸完善，但是仍然無法從根本上動搖土地對農民的內心意義。在經營權和承包權未分離之前，農村勞動力向城市轉移后，他們雖然已將城市作為主要的生活和生產之地，但是有部分流動人口并不愿將“承包經營權”進行流轉，出現了交由親戚、熟人代管或者甚至拋荒的狀況。經營權和承包權分離后，流動人口可以保留承包權，進行經營權的流轉，并不妨礙自己土地的承包狀況，在一定程度上保證了自己土地的擁有權，將土地的社會保障功能通過保留承包權的形式保存了下來。

2.2 土地流轉促進新的流動人口產生

經營權和承包權的分離將加快土地流轉的速度和頻率，農村的土地利用可以逐步從碎片化走向連片化發展，緩解中國人多地少的困境，并且產生更多的農村剩余勞動力，他們可以向城市的第二三產業轉移，補充城市發展所需的勞動力資源，促進城市化和工業化的發展。這部分流動人群由于在城市中尚未穩定下來，所以自愿有償退出承包權的可能性不大，只有通過流轉經營權獲得流轉收益來作為城市生活的一個收入補充。

土地流轉的加快導致因人口流動而釋放的土地資源得到重新配置和整合；擴大經營主體的范圍使得非農主體可以加入到農村的農業生產之中，實現農業的規模化經營。不僅可以引起非農主體對農村農業生產資金的注入，還可以推動農業現代化發展，為農村的就地城鎮化打好經濟基礎。

2.3 土地流轉增加已進城就業流動人口的收入渠道

對于在“三權分置”之前已成為流動人口的群體而言，經營權的流轉可以改變他們工、商與農的兼業狀態，使得他們在從事工、商職業時，將在農村的土地經營權流轉出去，變成資本進入市場，從而獲得一定的流轉收入。這將使他們有更多精力投入到自己的本職工作之中，同時還可以獲得土地的部分收益，拓寬了他們的收入渠道。并且經營權和承包權的分離，也不妨礙部分流動人口自愿退出有償承包權，這不僅會使他們獲得更多的補償，也會給其他富余勞動力、想承包較多土地的農戶家庭更多的承包機會。

3 戶籍制度深化改革下的人口流動對土地流轉的推動效力

城鄉二元戶籍制度是中國在建國初期為了優先發展城市的需要而形成的，它本身具有一定歷史背景。城鄉二元戶籍制度在中國建設初期確實加快了城市的發展，但卻是建立在犧牲農村利益之上的。隨著經濟、社會的發展，城鄉二元戶籍制度已經不能滿足城市、農村發展的需要，城市的發展既需要從農村轉移而來的勞動力，但在戶籍制度下卻無法滿足進城務工流動人口的社會保障、公共服務等需求。在中共中央提出“工業反哺農業”的背景下，中國的城鄉二元戶籍制度在近幾年來已經在逐步調整和消融，以適應市場經濟和社會的發展。1984年的《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》是中國第一次對“農轉非”的限制放松，在自理口糧的前提下，農戶可以進城落戶。從1984年開始中國逐步進行了戶籍政策調整，2016年10月《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（下文簡稱《方案》）的印發，進一步推動了戶籍制度的深化改革。

該《方案》重點指在城鎮有穩定工作和生活的群體，包括農村學生、軍人、居住5年以上的和舉家遷徙的農業轉移人口以及新生代農民工。并且戶籍遷移目標設立為戶籍人口城鎮化率要平均每年提高1%以上，每年轉戶1 300萬人以上，在2020年實現全面小康時，全國的戶籍人口城鎮化率要提高到45%。這不僅可以改善已有穩定工作的流動人口群體的生活水平，將他們真正納入到城市之中，而且還可以進一步吸引更多有能力的農村剩余勞動力進入城市。

3.1 準市民的流動人口與土地流轉意愿

戶籍制度改革推動了城市流動人口中常住人口的落戶，實現農民的市民化，將減少城鄉二元戶籍制度所遺留下來的制度性歧視。將流動人口納入到城市的社會保障體系中，改變生活消費觀念；通過城市市民的多種福利政策，提高其收入和生活水平。

對于有能力和資格落戶的流動人口而言，假如他們在農村有自己的土地，那么在“三權分置”的土地流轉政策和即將成為城市市民的雙重推動下，他們通過土地流轉而獲得流轉收入的可能性將很大，他們不再需要土地作為生活保障，土地流轉意愿將得到很大提升。

3.2 潛在的流動人口與土地流轉意愿

《2015年農民工監測調查報告》顯示，2015年中國農民工總量27 747萬人，比上年增長1.3%。其中，外出農民工16 884萬人，增長0.4%；本地農民工10 863萬人，增長了2.7%。由于戶籍政策改革和城市化進程不斷加快，會吸引更多的潛在流動人口進入城市從事非農務工活動；城市第二、三產業的發展也將促進工業技術水平進步，通過現代化的農業生產工具，農業可以減少勞動力需求，產生更多的農村剩余勞動力到城市中形成新的勞動力轉移。在繼續從事農業生產和進城務工的農村勞動力間就形成了一種合理的流動水平，促進了資源的合理配置，使得土地流轉的速度加快，提高了土地利用率，推動了農業規模化經營（圖3）。

4 實現“兩個流轉”可持續互動的關鍵因素

4.1 保證承包權和經營權的確權，加快相關法律的完善

在承包權和經營權分離之后，要加快農民的土地承包權和經營權的確權登記，保證外出農村流動人口的承包權不會改變，使他們能夠安心地轉移到城市中就業，使土地得以流轉，并且不能將退出土地承包作為城市落戶的條件，流動人口退出承包權需要本著自愿有償的原則，并加快在試點進行承包權有償退出的探索。在經營權方面，經營權目前在法律里作為一種承包經營權派生的權利，并不是一個獨立的權利，政府應加快農村土地的經營權的定性，明確經營權權能范圍，同時保證農民和經營權流入的新經營主體的利益，加快其他相關法律法規的修訂和完善，在確認三權主體的基礎上穩定土地承包、經營關系。endprint

4.2 逐步放松落戶的限制，提高城市化水平

農村流動人口在城落戶不是一步就能完成的，是逐步進行的，需要考慮到城市的發展程度和落戶的基本條件。所以在較長一段時間內，非戶籍人口的落戶還將主要集中在進城時間較長、就業水平較高、能力較強的流動人口群體，這就使得另一部分生活水平較弱和新增的農村流動人口無法在短時間內落戶。在現有城市社會保障、公共服務體系下，他們將仍然無法獲得與市民同等的保障和服務，在住房、醫療、子女入學等方面存在一定問題，這很可能使土地經營權的流轉收益和打工收入都滿足不了他們的生活成本，他們可能選擇重回農村，停止土地流轉。所以在逐步提高城市化水平的前提下，相關部門還應該加快調整支出結構力度，盡可能地為農村流動人口提供與市民基本同等的社會保障和公共服務，建立相關的流動人口補助機制。

4.3 加快宅基地自愿有償退出的探索，建立農村流動人口住房保障機制

與農民切身利益相關的不僅有耕地，還有宅基地。隨著農村流動人口在城市逐漸進入生活穩定狀態，他們會選擇在城市進行定居。對于經濟能力強、有資格落戶的流動人口群體來講，他們可能已有房屋或者需要一定資金在城市購房，而對農村家鄉的宅基地就有退出的意愿，以獲得一定的資金來源。所以在土地三權分置之后，中國應加快宅基地自愿有償退出的探索，建立農村人口進城宅基地置換制度，降低農村流動人口在城市購買房屋的成本。

5 結語

由于城鎮化、工業化的快速發展，戶籍制度的逐步改革，大量的農村勞動力進入城市成為流動人口，進城農民由于時間、精力等原因無法經營自己的承包地的現象越來越普遍。“三權分置”的出現滿足了想保留承包權而流轉經營權的意愿，承包權和經營權的分置并行使得農民可以從“經營者”角色剝離出來，只作為“承包者”而存在。土地流轉得到了法律的保護，減小了其他經營者的投資風險。戶籍制度的進一步改革也將對農村勞動力形成更大的吸引力，促進農村勞動力進一步流動，緩解農村緊張的人地關系，并提高農村的土地利用效率。土地流轉既給人口流動提供了保障和契機，也使得因人口流動而釋放的土地得到重新的配置和整合。但是土地流轉和人口流動之間要形成長期的良性互動關系，也需要三權分置機制的進一步完善、戶籍制度的深化改革以及工業化、城市化水平的提高，這樣才能保證土地流轉和人口流動的動態互動關系得以持續進行。

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