積極推進監管模式的轉型升級
——天津市基于“市場監管云”構想的“智慧監管”調查

文 張衛星 吳利蕊

積極推進監管模式的轉型升級
——天津市基于“市場監管云”構想的“智慧監管”調查

文 張衛星 吳利蕊

2017年1月國務院發布《國務院關于印發“十三五”市場監管規劃的通知》（國發[2017]6號）中明確提出要“以市場監管信息化推動市場監管現代化，充分運用大數據等新一代信息技術，增強大數據運用能力，實現互聯網+背景下的監管創新，降低監管成本，提高監管效率，增強市場監管的智慧化、精準化水平?！弊鳛槌鞘姓芾淼闹匾h節，市場監管工作依靠增加人力資源、要素投入的粗放型傳統監管模式難以為繼，革新理念、轉變方式、調整戰略，以“智慧”的監管理念推進監管模式轉型升級刻不容緩、勢在必行。全國多省市圍繞“智慧監管”均開展了探索研究工作。

2014年7月，按照黨的十八屆三中全會關于改革市場監管體系、實施統一市場監管的總體部署，天津市作出了實施“一個部門管市場”的重大決策，整合原市工商局、市質監局、市食藥監局，組建天津市市場和質量監督管理委員會，在全國省級層面率先建立了大部門市場監管新體制。2016年12月，天津市市場委發布《天津市市場和質量監督管理改革發展“十三五”規劃》，其中將“智慧監管”能力提升項目作為重點任務列入其中。天津市質量管理研究所針對“智慧監管”開展了調查，形成了初步的調查分析。

總體現狀

一、監管對象繁雜 涉及環節眾多

現代城市的市場監管是一項高度復雜的系統工程，包括政府部門、生產商、消費者、非盈利和第三方機構等多個主體；有從農產品種植、倉儲、加工、物流、零售等供應鏈中多個環節；監管對象包括了食品、藥品、特種設備、工業產品、化妝品、保健品、醫療器械、檢驗檢測機構等多個對象；監管市場行為包括合同管理、網絡商品交易、不正當競爭及壟斷、廣告、商標等。

二、監管呈現“三多一少”

截至2016年底，天津市各類市場主體近83萬戶，市場監管機構整合后，市場監管部門承擔了原來的工商、食藥監、質監的所有職能，監管對象風險程度不同，監管任務各自具備不同專業性，執法難度高，基層市場監管所面臨人手吃緊、技術不專、設備短缺等問題，典型的“三多一少”，即監管企業多、產業產值多、從業人員多、監管資源相對少。

三、“市場監管云”已初見成效

據了解，目前天津市市場委有市場主體信用信息公示系統、食品生產許可管理系統、藥品流通監管系統、特種設備動態監管系統、日常辦公輔助系統等多個業務系統，基本實現了“三大安全”監管領域業務管理信息化，從“人控”逐步走向了“機控”，個別監管領域還實現了統計分析能力，具備了數據管理、風險預警、安全信用等級評定等特色功能。

存在的問題

一、監管方式單一 監管水平落后

天津市目前的市場監管仍有摸清“底數”靠人工報，監管執法靠“跑斷腿”的現象，監管方式較單一，基礎設施還不完善，全面感知程度低，各種監管對象的監管重點、關鍵環節等相關信息的感知水平差，接收質量參差不齊，無法動態、全面、準確、及時地反饋監管系統的準確形態。

二、信息化程度良莠不齊 監管效率低

據調查，有一些業務處室的業務工作還停留在傳統工作模式，數據來源靠催要，數據統計靠筆桿，數據展示靠文字；同一數據多次統計，多次統計結果不一致等造成了監管工作被動，監管效率較低，監管人員抱怨的不良局面。

三、監管信息重復 缺乏溝通途徑

現有應用系統數據量大，數據類型不一致，數據結構復雜，數據海量且離散，而且多種監管業務之間橫向、縱向、內外部數據采集重復率較高，部門之間數據需求存在共性部分。但是各應用系統之間相互割裂，區域、條塊分割現象較為嚴重，各業務部門之間信息資源共享和業務協同程度不高，各系統采集信息不能互通，相關數據挖掘、人工智能和業務系統之間融合程度較低。

四、數據應用分析能力弱 科學決策水平低

當前的應用系統注重信息采集、數據展示與簡單匯總，數據質量不高，數據加工處理和應用分析相對薄弱，系統的運行和決策仍需要大量的人工參與、人工干預和人工判別，使得決策的超前性、主動性、準確度無法得到有效保障。

原因分析

一、數據標準尚未統一

目前天津市市場監管的信息化工作缺乏宏觀的整體規劃，沒有建立出臺一套業務系統建設的統一標準，造成了各業務系統“各自為政”，數據類型、數據結構、數據庫各式各樣，無法實現數據的共享與互通，久而久之，形成了多個“數據孤島”。

二、創新動力有所欠缺

筆者通過調研發現，多數監管業務人員抵觸信息化創新建設工作，原因有三方面：一是業務人員習慣了現行工作模式，思維模式固定，不愿接受新事物與變動，抵觸業務系統的新建、改造與升級；二是業務工作繁忙，工作量超負荷，無暇顧及業務系統的具體建設工作；三是業務人員走入了思想誤區，認為增加新技術手段后的信息化系統會帶來更多的監管漏洞，擔心承擔更多的責任與風險。

三、資金來源沒有保障

據調查，目前有多個業務系統功能落后，不能滿足現業務工作需求，落后業務系統無資金支持進行改造升級，造成原業務系統“無人問津”。另外，通過筆者對外省市調研發現，僅實現某個單項領域的“智慧監管”就要花費巨資，市場監管領域眾多，資金來源與保障是一個擺在監管部門面前的棘手問題。

四、研究水平有待提高

目前政府監管部門普遍缺乏既有專業業務知識，又有行政管理經驗、同時具備較高網絡信息化研究水平的專家型人才隊伍，對智慧監管系統建設的研究應用和技術保障還不夠深入，對已積累的數據，掌握的信息資源，在做深度風險評估、風險預警等方面，還處于起步階段。

對策建議

一、監管對象圍繞“三大安全”

通過對典型省市的調研，筆者發現先進省市在智慧監管方面均圍繞“食品、藥品、特種設備”三大安全進行了“智慧監管”方面的探索。江蘇省、廣州省等多個省市在食品藥品智慧監管方面走在前列，江西省、遼寧省、黑龍江省等城市正在初探，另外還有一些地級市也在全面推開此項工作。而對于特種設備的智慧監管，貴州省建設了“貴州省特種設備大數據監督管理平臺”，目前正在向甘肅、吉林等全國多個省市進行推廣。天津市市場監管對象繁雜，應該有所重點的逐步推進“智慧監管”建設工作，宜效仿先進省市先行圍繞“三大安全”開展智慧的探索。

二、規范“統一標準”

筆者發現浙江省探索“智慧監管”模式的思路就是以“標準化”推進“信息化”，建立食品藥品監管信息化標準體系，省、市、縣各級系統按照“統一標準”建設，實現數據溝通共享，走出“數據孤島”。江蘇、山東多個省市均先行建立健全信息化標準規范體系進行規范數據的統一范式。由此可見，信息標準規范體系是“智慧監管”的必備條件也是首要條件，構建智慧的監管系統必須構建數據交換標準、公共服務接口標準和技術指南等標準規范，各業務系統需要“統一標準”，統一應用入口，建立統一的信息訪問渠道，通過將內部和外部各種分散獨立的信息組成統一的整體，這樣實現各類業務軟件的互聯互通。

三、設施體現“動態感知”

眾所周知，智慧交通的鮮明特征即是全面感知能力，利用遍布各處的傳感設備和智能終端，對交通運輸網絡和節點、交通運輸裝置、交通運行狀態中的服務主體進行全方位的測量、監控和分析，使交通管理者全面、實時、動態、精準地掌握整個交通系統的運行狀況。筆者認為市場監管也可復制此模式，利用高清攝像機、硬盤錄像機、寬帶網絡等三者所組成非現場的可視化監管模式，在食品、藥品、特種設備的生產、流通、消費（安裝使用）企業安裝高清攝錄電子監管裝置，通過高速網絡調取攝錄機上的實時視頻和歷史錄像，實現動態監管，實時掌握企業生產經營情況，實現全天候、全流程、可追溯監管。

四、充分調動“公眾監管”

市場監管面臨“食品、藥品、特種設備、質量、安全”五大風險，有限的監管人員難以“面面俱到”，監管容易出現漏洞，所以充分調動公眾監管就顯得尤為重要。筆者調研了“智慧環?！?，發現其中一個亮點做法即是“250你發布”APP，公眾只要安裝此APP，可以隨時隨地把所到之處的PM2.5拍攝出來，然后上傳到APP里，當幾萬個數據匯集在一個區域，就可根據照片的坐標，定位一個區域的空氣質量指數。市場監管部門也應該借鑒此種做法，研究如何充分運用現在的APP、微信、二維碼等通訊技術，調動公眾主動參與到監督工作中的積極性，營造政府監督、行業監督、民眾監督、商家自律的良好局面。

五、首要建設“數據中心”

各地市場監管部門都正在研究“大數據”技術在監管工作中的應用，均建立了以大數據為核心技術的“數據中心”。因為大數據可以幫助政府在監管過程中摒棄經驗和直覺，通過各個領域獲取的實時信息，及時掌握社會某一領域的趨勢或更全面地了解某一事件的進展，從而做出更科學的決策，并對未來做出更準確的預測，提高應急響應能力。因此，急需建設一個包含分析系統、風險預警系統、應急指揮系統等子系統的“數據中心”，利用這一“智慧大腦”的支持，為天津市市場監管工作的科學決策提供全方位的支撐。

作者單位：天津市質量管理研究所