煤礦安全監管創新機制研究

李 樸,王 飛,鄭凌霄

(1.山西呂梁桃園鑫隆煤業有限公司,山西 中陽 033499;2. 太原理工大學礦業工程學院,太原 030024)

煤礦安全監管創新機制研究

李 樸1,王 飛2,鄭凌霄2

(1.山西呂梁桃園鑫隆煤業有限公司,山西 中陽 033499;2. 太原理工大學礦業工程學院,太原 030024)

安全監管是保障我國煤炭安全生產的關鍵。現有的煤礦安全監管系統在保證煤礦安全生產方面取得了良好的效果,但依然存在著缺陷和不足。基于此提出了借鑒工程監理制,成立獨立于煤礦企業安全管理部門和國家煤礦安全監管機構的對煤礦企業實施監督管理的第三方安全監管企業,并探討了建立煤礦安全生產監管第三方管理制度。結果表明,引入煤礦第三方安全監管公司,對煤炭安全生產能起到積極作用,彌補政府監管主體的動態監管的缺失和煤礦企業安全生產能力的不足。

煤礦安全;第三方;安全監管

隨著我國煤炭經濟的快速發展,煤礦安全生產得到了越來越多的重視,成為現階段煤礦行業的首要任務。在國家政府的政策要求下,憑借著現有的安全管理制度和先進的設備我國的煤礦安全生產狀況已得到了很大的改善。但是,由于我國煤層地質條件差,相關的煤礦安全監管制度還不夠完善,存在一些弊端和缺陷。因此,如何做好煤礦企業安全生產工作,完善和創新煤礦安全監管機制,約束煤炭企業的違規行為,防止事故的發生,是當前保障安全生產的首要任務[1]。

1 我國煤礦安全監管現狀及存在問題

我國的煤礦安全監管制度從建國以來發生過數次改革,在吸取國外先進管理經驗并考慮煤礦實際情況的基礎上,施行“國家監察、地方監管、企業負責”的管理模式對煤礦進行安全監察,并采用“垂直管理,分局監察”的監察體制。煤礦企業在政府煤炭安全生產管理部門和企業內部安全管理部門的共同監管下進行開采生產。

為了適應新時代煤炭行業的發展,我國的煤礦安全監察體制也在不斷的完善。政府煤礦安全監管人員和從事安全監管領域研究的學者,在解決煤礦監管工作中出現的問題和創新煤礦安全監管機制方面做出了突出貢獻。高勤社根據多年的安全監察經驗分析了依法治理的必要性和具體實施內容,提出了存在與監察過程中的問題,并給出了合理的建議[2]。黃剛通過分析國外的煤礦監管制度,對比國內的安全監管現狀,提出了以進一步明確煤礦安全檢查職能來提高管理效率的建議[3]。李紅以工程監理制為出發點,建立適用于煤礦的安全監理制度,并給出了健全煤礦安全監管制度的建議[4]。黃昶生等通過經濟學原理分析了煤礦安全第三方監管的可能性,對可能出現的問題給出了建議[5]。

雖然現有的煤礦安全監管系統在保證煤礦安全生產方面取得了良好的效果。但是在煤炭產量連年大幅增加的情況下,安全生產狀況不容樂觀。現有的煤礦安全監管系統依然存在著缺陷和不足。

1)多部門聯合監管。我國施行的“垂直管理,分局監察”的監察體制在上下級方面共分為三個層次:安全生產監督管理局,煤礦安全監察局,省、地、縣級煤炭管理局。我國煤礦安全監管體系見圖1。國家煤礦安全監察局是隸屬于國家安全生產監督管理局的專管煤礦安全的直屬機構,各省各地市分別設有安監局、煤監局、煤炭工業局,縣一級設有安監局、煤炭局。過多的煤礦安全監察機構存在職能交叉、管理不統一、權限不分明等問題[6]。煤礦發生事故后各部門之間相互推卸責任的現象偶有發生,政府不同機構之間沒有明確的責任劃分,難于協調。

圖1 我國煤礦安全監管體系Fig.1 Safety supervision system of coal mines in China

2)地方保護主義。部分地方政府為了發展經濟、增加業績,對煤礦違法開采現象不及時治理,任由企業亂開亂采,造成了許多重大隱患。在政府和監管部門的庇護下,許多煤礦追求利益對安全管理不管不顧,使安全生產政策沒有得到有效的落實。國家規定的安全監察成了一紙空文[7]。

3)監察監管不到位。監管部門的檢查流于形式,總是按計劃監察,并在檢查前通知煤礦,沒有突擊性。造成了煤礦企業在檢查前已做好準備工作,不利于煤礦隱患的有效治理。

4)行政問責偏失。煤礦事故的發生多少都要與政府主管部門的檢查不利和工作失職有關。國家雖然頒布了行業法規對安全事故責任人進行依法追究,但目前仍為形成完善的問責機制,主要是由于判罰和處理過程存在弱化行政問責的因素[8]。

鑒于上述煤礦安全生產的嚴峻形勢和監管制度的缺陷,應施行一套能夠在煤礦企業內部全方位、全周期、動態的安全監管模式。

2 第三方安全監管

安全監管指在安全管理運行過程中實施檢查、審核、監督,運用法律和行政措施對安全進行監督和管制的一種特殊活動。能夠有效的將風險控制在允許的范圍中,確保安全生產[9]。

2.1建設工程安全監理

1988年我國開始施行建設工程安全監理制度,抑制建設工作的隨意性,保證工作的安全開展。安全監理作為工程建設監理的重要組成部分,在作業現場保證安全管理,提高管理效率方面起到了重要作用。建設工程安全監理是建設工程項目管理體質改革的一種新模式[10]。

施行安全監理政策可以大幅度減少施工方繁瑣的管理事項,使作業人員將精力投入到施工中。作為獨立的第三方,監理的利益不受建設方和承建方的制約。當建設方和承建方在項目施工過程中存在分歧和矛盾時,監理方可以按照相關的規章制度,公平的解決問題。監理通過合約和國家規章制度確保施工質量和完成進度。

2.2建設工程與煤礦生產安全管理相似性

在我國建筑行業和煤炭行業都是高危行業,建設施工企業和煤炭企業對安全生產工作的認識、作業過程、從業人員素質和安全管理等反面存在的問題具有一定的相似性:①企業對安全生產工作重視度不夠;②作業人員素質和安全意識不高;③行業安全管理不夠規范。通過以上的分析,可以確定借鑒建設工程安全監理制度能夠改善我過煤礦安全監管中存在的缺陷。

2.3煤礦第三方安全監管

2.3.1煤礦第三方安全監管定義

煤礦第三方安全監管是指煤礦企業將生產過程中的安全管理工作委托給既不是本企業的安全管理部門也不是國家的煤礦安全監管機構的第三者,通過有償的服務方式,根據簽訂的協議對煤礦生產安全實施監督管理。這里的第三者是指根據國家相關法律規定,在從事的領域內具有一定的專業性、權威性的獨立于煤礦企業和政府機構的安全監管企業。

第三方安全監管具有以下幾個性質:①有償性。第三方安全監管根據簽約的合同對煤礦安全生產工作進行監督管理,煤礦企業需要支付一定的費用提供給第三方以維持必要的開支。②合法性。依據國家法律成立的第三方具有行使國家規定的權力,并負有法律責任。③專業性。從事于第三方安全監管企業的人員要具有相關的專業資質,有豐富的行業經驗,能夠及時發現問題處理問題。④獨立性。第三方安全監管獨立于煤礦企業和國家安全監管機構之外。它依據相關行業標準和規定工作,不受煤礦企業的干擾和國家安全監管部門的影響[11]。

2.3.2第三方安全監管工作機理

第三方安全管理工作者為了保障煤礦的安全生產,需要不間斷的對煤礦進行安全檢查,搜尋可能導致事故發生的隱患,制止工人的不安全行為,并將需要整改的信息及時通報給煤礦企業。如若不能即使整改可上報給政府安監部門,以便于責任的劃分。通過政府部門的介入,能夠及時采取果斷措施要求企業改進[12]。

2.3.3第三方安全監管可行性

2012年,山西省臨汾市古縣經煤炭資源整合后,將原來的13個煤炭企業合并為8個。煤礦整合后人員素質和管理水平不高。在沒有改變原有的煤礦安全監管機制的基礎上,臨汾煤業局引進了第三方煤礦安全生產監督體系,對古縣吳翔煤礦,東瑞煤礦,林運煤礦為試點。借鑒建筑行業的安全監管制度,根據煤礦安全觀的市場運作,采用煤礦安全管理專業分包的模式,進行現場安全生產監督。煤礦安全監管第三方公司通過協議提供采煤、通風、瓦斯治理和電器等方面的專業人才進行24小時監控服務。通過第三方全體員工的努力,減少了煤礦安全隱患,提高了煤礦安全生產整體管理水平。動態的現場監管,最大限度地控制了工人的作業行為,避免了事故的發生[13]。

3 煤礦安全監管制度的研究

3.1安全監管工作應遵循的原則

在安全監管的是實施過程中,監管公司作為獨立的第三方受煤礦企業的委托,監督工作任務的完成。工作主要依據相關法律法規和合同條理,依靠自己的專業技術知識進行管理。第三方監管單位要做到公平、科學、獨立。在實際的項目中監管單位應遵循以下原則:

1)服務性。企業性質決定了其要為煤礦進行安全生產監管服務。第三方監管單位作為中介公司不僅要提供咨詢服務更應全身心的開展安全管理工作。根據簽訂的合同條款解決問題確保煤礦生產順利進行。

2)公正性。公正是社會發展的必要條件,也是監管行業的基本原則。在實施安全管理的過程中,管理工程師要以事實為依據,以規定為準繩,結合合同約定內容去解決問題,維護雙方的合法權益。監管單位作為三分之一方,必須公正地履行應盡的義務、行使具有的權利和完成己方的責任。

3)科學性。煤礦安全生產監管活動是遵循煤礦生產的客觀規律,其主要表現在:安全監管工程師要掌握先進的安全管理技術和專業知識,同時具有豐富的煤礦生產管理經驗和嚴謹的工作作風。

3.2煤礦生產安全監管思路

通過分析建筑行業中監理公司遇到的問題和安全監管工作應遵守的原則,提出了制定煤礦第三方安全監管制度的具體制定思路:

1)煤礦安全生產監管的法律依據和資格認證。從法律規定、行業法規、委托執行和安全責任等方面進行全面分析和研究,考慮增加安全生產監督安全生產法的可行性,或提供專門的法律法規作為依據。借鑒建設項目監理的經驗,建立煤礦安全生產監管企業的準入制度、資格證書和審查制度,對監理公司資質認定標準和管理問題進行研究。

2)煤礦安全生產監管人員管理。針對煤礦安全生產中存在的隱患,考慮建立煤礦安全生產工程顧問,并建立了煤礦安全生產咨詢測試系統。承擔第三方監管工作要有專業素質,掌握相應的技術和管理技能,熟悉相關的法規和標準,對從事此項的專業人員要有一套科學的管理制度。可以借鑒注冊安全工程師制度,通過對煤礦安全監管人員的書面考試的形式,擇優授予注冊工程顧問資格。

3)安全生產監督技術標準體系。煤礦安全生產中的災害主要集中在瓦斯災害、水災、火災、頂板災害和爆炸五種類型,針對性的研究和開發煤礦安全生產監管公司的主要工作內容及其分類。根據監管的主要內容,按照法律、法規和監理標準,判斷和處理各種隱患。

4 結論

煤礦企業的安全生產監管不僅需要煤礦企業本身和國家煤炭安全生產部門來實施有力的監督管理,也需要獨立的第三方進行有效的監管。通過第三方代理企業生產安全管理,可以避免政府各部門職能重疊和責任推托現象,使煤礦企業專于人員控制和勞動組織、生產指揮等經營管理工作。把安全監理公司從形式上的責任主體變為具有獨立地位的實際責任主體,承擔安全專管的法律責任和業務責任。形成政府以執法監管形式抓企業執行國家法律、法規、政策和行業標準;企業抓制度建設、措施制定貫徹、各大系統建設、日常運行和生產勞動組織管理;安全監理方獨立抓制度措施落實和現場動態安全施工監管這樣一種三方共管的安全管理模式。

[1] 傅傳洋.我國煤礦安全監察體系分析研究[D].阜新:遼寧工程技術大學,2011.

[2] 高勤社.當前煤礦安全監察行政執法的實踐與思考[J].陜西煤炭,2003(1):56-57.

GAO Qinshe.Practices and Thoughts on Holding Laws of Administration for Present Coalmine Safe Supervision[J].Shaanxi Coal,2003(1):56-57.

[3] 黃剛.中外煤礦安全監管監察模式對比及啟示[J].中國安全生產科學技術,2013,04:156-160.

HUANG Gang.Chinese and Foreign Coal Mine Safety Supervision Mode Comparative Analysis and Some Suggestions[J].Journal of Safety Science and Technology,2013,04:156-160.

[4] 黃昶生,馬海寧,陳春歡.煤礦安全生產導入第三方監管機理研究[J].河南科學,2011,07:878-882.

HUANG Changsheng,MA Haining,CHEN Chunhuan.Mechanism about Introduction Third Party Supervision in Coalmine Safe Production[J].Henan Science,2011,07:878-882.

[5] 張星海.我國煤礦安全監察工作體系的研究[D].太原:太原理工大學,2010.

[6] 趙倩,楊道晗.煤礦安全生產監管的博弈理論分析[J].西安科技大學學報,2013,01:66-71.

ZHAO Qian,YANG Daohan.Game Theory Analysis of Coal Mine Safety Production Supervision[J].Jounal of xi’an University of Science and Technoloy,2013,01:66-71.

[7] 金永飛,靳運章.我國煤礦安全生產存在的若干問題及應對措施[J].煤礦安全,2015,04:234-236，240.

JIN Yongfei,JIN Yunzhang.Problems of Coal Mine Safety Production in China and Theirs Countermeasures[J].Safety in Coal Mines,2015,46(4):234-236,240.

[8] 辜崢.建筑安全監督管理指標體系研究[J].工業建筑,2005,S1:982-986.

GU Zheng.The Research On Founding Safety Assessment Index System Of Construction[J].Industrial Construction,2005,S1:982-986.

[9] 徐麗娟.基于第三方的企業安全生產管理(模式)研究[J].中國安全科學學報,2004,01:45-47，2.

XU Lijuan.Study on Mode of Production Safety Management in Enterprise Based on Third Party[J].China Safety Science Journal,2004,01:45-47，2.

[10] Tan B,Song Y,Shi W.The Innovation Mechanism Research of the Coal Mine Safety Production Supervision[C].Advanced Research and Technology in Industry Applications.IEEE,2014:118-122.

[11] 徐禮余.關于引進煤礦安全監管“第三方”機制的探索與思考[J].煤礦安全,2014,07:230-232.

XU Liyu.Exploration and Thinking About the Introduction of “the Third Party” of Coal Mine Safety Supervision Mechanism[J].Safety in Coal Mines,2014,45(7): 230-232.

InnovationMechanismofSafetySupervisioninMines

LIPu1,WANGFei2,ZHENGLingxiao2

(1.TaoyuanXinlongCoalCo.,Ltd.,Zhongyang033499,China;2.CollegeofMiningEngineering,TaiyuanUniversityofTechnology,Taiyuan030024,China)

Safety supervision is the key to safe production in mines. The current safety supervision system has achieved some good results but still has some defects and limits. Therefore, in light of the engineering supervision system, we propose to set up a third-party safety supervision company which is independent of the supervised coal enterprise and national coal mine safety regulatory agency. In addition, we discuss how to establish the management system of the third-party company. The results show that the introduction of the third-party safety supervision company could actively protect the safe production and compensate for the lack of dynamic supervision of the government and the capacity deficiency of the safety production in mines.

safety in mines; third-party; safety supervision

1672-5050(2017)04-0073-04

10.3919/j.cnki.issn1672-5050sxmt.2017.08.021

2017-06-17

李樸(1972-),男,山西臨縣人,大學本科,工程師,從事煤礦管理工作。

X922

A

(編輯:劉新光)