煤礦安全監(jiān)管創(chuàng)新機(jī)制研究

李 樸,王 飛,鄭凌霄

(1.山西呂梁桃園鑫隆煤業(yè)有限公司,山西 中陽(yáng) 033499;2. 太原理工大學(xué)礦業(yè)工程學(xué)院,太原 030024)

煤礦安全監(jiān)管創(chuàng)新機(jī)制研究

李 樸1,王 飛2,鄭凌霄2

(1.山西呂梁桃園鑫隆煤業(yè)有限公司,山西 中陽(yáng) 033499;2. 太原理工大學(xué)礦業(yè)工程學(xué)院,太原 030024)

安全監(jiān)管是保障我國(guó)煤炭安全生產(chǎn)的關(guān)鍵。現(xiàn)有的煤礦安全監(jiān)管系統(tǒng)在保證煤礦安全生產(chǎn)方面取得了良好的效果,但依然存在著缺陷和不足。基于此提出了借鑒工程監(jiān)理制,成立獨(dú)立于煤礦企業(yè)安全管理部門和國(guó)家煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的對(duì)煤礦企業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理的第三方安全監(jiān)管企業(yè),并探討了建立煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管第三方管理制度。結(jié)果表明,引入煤礦第三方安全監(jiān)管公司,對(duì)煤炭安全生產(chǎn)能起到積極作用,彌補(bǔ)政府監(jiān)管主體的動(dòng)態(tài)監(jiān)管的缺失和煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)能力的不足。

煤礦安全;第三方;安全監(jiān)管

隨著我國(guó)煤炭經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,煤礦安全生產(chǎn)得到了越來(lái)越多的重視,成為現(xiàn)階段煤礦行業(yè)的首要任務(wù)。在國(guó)家政府的政策要求下,憑借著現(xiàn)有的安全管理制度和先進(jìn)的設(shè)備我國(guó)的煤礦安全生產(chǎn)狀況已得到了很大的改善。但是,由于我國(guó)煤層地質(zhì)條件差,相關(guān)的煤礦安全監(jiān)管制度還不夠完善,存在一些弊端和缺陷。因此,如何做好煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)工作,完善和創(chuàng)新煤礦安全監(jiān)管機(jī)制,約束煤炭企業(yè)的違規(guī)行為,防止事故的發(fā)生,是當(dāng)前保障安全生產(chǎn)的首要任務(wù)[1]。

1 我國(guó)煤礦安全監(jiān)管現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

我國(guó)的煤礦安全監(jiān)管制度從建國(guó)以來(lái)發(fā)生過(guò)數(shù)次改革,在吸取國(guó)外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)并考慮煤礦實(shí)際情況的基礎(chǔ)上,施行“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的管理模式對(duì)煤礦進(jìn)行安全監(jiān)察,并采用“垂直管理,分局監(jiān)察”的監(jiān)察體制。煤礦企業(yè)在政府煤炭安全生產(chǎn)管理部門和企業(yè)內(nèi)部安全管理部門的共同監(jiān)管下進(jìn)行開采生產(chǎn)。

為了適應(yīng)新時(shí)代煤炭行業(yè)的發(fā)展,我國(guó)的煤礦安全監(jiān)察體制也在不斷的完善。政府煤礦安全監(jiān)管人員和從事安全監(jiān)管領(lǐng)域研究的學(xué)者,在解決煤礦監(jiān)管工作中出現(xiàn)的問(wèn)題和創(chuàng)新煤礦安全監(jiān)管機(jī)制方面做出了突出貢獻(xiàn)。高勤社根據(jù)多年的安全監(jiān)察經(jīng)驗(yàn)分析了依法治理的必要性和具體實(shí)施內(nèi)容,提出了存在與監(jiān)察過(guò)程中的問(wèn)題,并給出了合理的建議[2]。黃剛通過(guò)分析國(guó)外的煤礦監(jiān)管制度,對(duì)比國(guó)內(nèi)的安全監(jiān)管現(xiàn)狀,提出了以進(jìn)一步明確煤礦安全檢查職能來(lái)提高管理效率的建議[3]。李紅以工程監(jiān)理制為出發(fā)點(diǎn),建立適用于煤礦的安全監(jiān)理制度,并給出了健全煤礦安全監(jiān)管制度的建議[4]。黃昶生等通過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理分析了煤礦安全第三方監(jiān)管的可能性,對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題給出了建議[5]。

雖然現(xiàn)有的煤礦安全監(jiān)管系統(tǒng)在保證煤礦安全生產(chǎn)方面取得了良好的效果。但是在煤炭產(chǎn)量連年大幅增加的情況下,安全生產(chǎn)狀況不容樂(lè)觀。現(xiàn)有的煤礦安全監(jiān)管系統(tǒng)依然存在著缺陷和不足。

1)多部門聯(lián)合監(jiān)管。我國(guó)施行的“垂直管理,分局監(jiān)察”的監(jiān)察體制在上下級(jí)方面共分為三個(gè)層次:安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局,煤礦安全監(jiān)察局,省、地、縣級(jí)煤炭管理局。我國(guó)煤礦安全監(jiān)管體系見圖1。國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局是隸屬于國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的專管煤礦安全的直屬機(jī)構(gòu),各省各地市分別設(shè)有安監(jiān)局、煤監(jiān)局、煤炭工業(yè)局,縣一級(jí)設(shè)有安監(jiān)局、煤炭局。過(guò)多的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)存在職能交叉、管理不統(tǒng)一、權(quán)限不分明等問(wèn)題[6]。煤礦發(fā)生事故后各部門之間相互推卸責(zé)任的現(xiàn)象偶有發(fā)生,政府不同機(jī)構(gòu)之間沒有明確的責(zé)任劃分,難于協(xié)調(diào)。

圖1 我國(guó)煤礦安全監(jiān)管體系Fig.1 Safety supervision system of coal mines in China

2)地方保護(hù)主義。部分地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加業(yè)績(jī),對(duì)煤礦違法開采現(xiàn)象不及時(shí)治理,任由企業(yè)亂開亂采,造成了許多重大隱患。在政府和監(jiān)管部門的庇護(hù)下,許多煤礦追求利益對(duì)安全管理不管不顧,使安全生產(chǎn)政策沒有得到有效的落實(shí)。國(guó)家規(guī)定的安全監(jiān)察成了一紙空文[7]。

3)監(jiān)察監(jiān)管不到位。監(jiān)管部門的檢查流于形式,總是按計(jì)劃監(jiān)察,并在檢查前通知煤礦,沒有突擊性。造成了煤礦企業(yè)在檢查前已做好準(zhǔn)備工作,不利于煤礦隱患的有效治理。

4)行政問(wèn)責(zé)偏失。煤礦事故的發(fā)生多少都要與政府主管部門的檢查不利和工作失職有關(guān)。國(guó)家雖然頒布了行業(yè)法規(guī)對(duì)安全事故責(zé)任人進(jìn)行依法追究,但目前仍為形成完善的問(wèn)責(zé)機(jī)制,主要是由于判罰和處理過(guò)程存在弱化行政問(wèn)責(zé)的因素[8]。

鑒于上述煤礦安全生產(chǎn)的嚴(yán)峻形勢(shì)和監(jiān)管制度的缺陷,應(yīng)施行一套能夠在煤礦企業(yè)內(nèi)部全方位、全周期、動(dòng)態(tài)的安全監(jiān)管模式。

2 第三方安全監(jiān)管

安全監(jiān)管指在安全管理運(yùn)行過(guò)程中實(shí)施檢查、審核、監(jiān)督,運(yùn)用法律和行政措施對(duì)安全進(jìn)行監(jiān)督和管制的一種特殊活動(dòng)。能夠有效的將風(fēng)險(xiǎn)控制在允許的范圍中,確保安全生產(chǎn)[9]。

2.1建設(shè)工程安全監(jiān)理

1988年我國(guó)開始施行建設(shè)工程安全監(jiān)理制度,抑制建設(shè)工作的隨意性,保證工作的安全開展。安全監(jiān)理作為工程建設(shè)監(jiān)理的重要組成部分,在作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)保證安全管理,提高管理效率方面起到了重要作用。建設(shè)工程安全監(jiān)理是建設(shè)工程項(xiàng)目管理體質(zhì)改革的一種新模式[10]。

施行安全監(jiān)理政策可以大幅度減少施工方繁瑣的管理事項(xiàng),使作業(yè)人員將精力投入到施工中。作為獨(dú)立的第三方,監(jiān)理的利益不受建設(shè)方和承建方的制約。當(dāng)建設(shè)方和承建方在項(xiàng)目施工過(guò)程中存在分歧和矛盾時(shí),監(jiān)理方可以按照相關(guān)的規(guī)章制度,公平的解決問(wèn)題。監(jiān)理通過(guò)合約和國(guó)家規(guī)章制度確保施工質(zhì)量和完成進(jìn)度。

2.2建設(shè)工程與煤礦生產(chǎn)安全管理相似性

在我國(guó)建筑行業(yè)和煤炭行業(yè)都是高危行業(yè),建設(shè)施工企業(yè)和煤炭企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)工作的認(rèn)識(shí)、作業(yè)過(guò)程、從業(yè)人員素質(zhì)和安全管理等反面存在的問(wèn)題具有一定的相似性:①企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)工作重視度不夠;②作業(yè)人員素質(zhì)和安全意識(shí)不高;③行業(yè)安全管理不夠規(guī)范。通過(guò)以上的分析,可以確定借鑒建設(shè)工程安全監(jiān)理制度能夠改善我過(guò)煤礦安全監(jiān)管中存在的缺陷。

2.3煤礦第三方安全監(jiān)管

2.3.1煤礦第三方安全監(jiān)管定義

煤礦第三方安全監(jiān)管是指煤礦企業(yè)將生產(chǎn)過(guò)程中的安全管理工作委托給既不是本企業(yè)的安全管理部門也不是國(guó)家的煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的第三者,通過(guò)有償?shù)姆?wù)方式,根據(jù)簽訂的協(xié)議對(duì)煤礦生產(chǎn)安全實(shí)施監(jiān)督管理。這里的第三者是指根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定,在從事的領(lǐng)域內(nèi)具有一定的專業(yè)性、權(quán)威性的獨(dú)立于煤礦企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)的安全監(jiān)管企業(yè)。

第三方安全監(jiān)管具有以下幾個(gè)性質(zhì):①有償性。第三方安全監(jiān)管根據(jù)簽約的合同對(duì)煤礦安全生產(chǎn)工作進(jìn)行監(jiān)督管理,煤礦企業(yè)需要支付一定的費(fèi)用提供給第三方以維持必要的開支。②合法性。依據(jù)國(guó)家法律成立的第三方具有行使國(guó)家規(guī)定的權(quán)力,并負(fù)有法律責(zé)任。③專業(yè)性。從事于第三方安全監(jiān)管企業(yè)的人員要具有相關(guān)的專業(yè)資質(zhì),有豐富的行業(yè)經(jīng)驗(yàn),能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題處理問(wèn)題。④獨(dú)立性。第三方安全監(jiān)管獨(dú)立于煤礦企業(yè)和國(guó)家安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)之外。它依據(jù)相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定工作,不受煤礦企業(yè)的干擾和國(guó)家安全監(jiān)管部門的影響[11]。

2.3.2第三方安全監(jiān)管工作機(jī)理

第三方安全管理工作者為了保障煤礦的安全生產(chǎn),需要不間斷的對(duì)煤礦進(jìn)行安全檢查,搜尋可能導(dǎo)致事故發(fā)生的隱患,制止工人的不安全行為,并將需要整改的信息及時(shí)通報(bào)給煤礦企業(yè)。如若不能即使整改可上報(bào)給政府安監(jiān)部門,以便于責(zé)任的劃分。通過(guò)政府部門的介入,能夠及時(shí)采取果斷措施要求企業(yè)改進(jìn)[12]。

2.3.3第三方安全監(jiān)管可行性

2012年,山西省臨汾市古縣經(jīng)煤炭資源整合后,將原來(lái)的13個(gè)煤炭企業(yè)合并為8個(gè)。煤礦整合后人員素質(zhì)和管理水平不高。在沒有改變?cè)械拿旱V安全監(jiān)管機(jī)制的基礎(chǔ)上,臨汾煤業(yè)局引進(jìn)了第三方煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督體系,對(duì)古縣吳翔煤礦,東瑞煤礦,林運(yùn)煤礦為試點(diǎn)。借鑒建筑行業(yè)的安全監(jiān)管制度,根據(jù)煤礦安全觀的市場(chǎng)運(yùn)作,采用煤礦安全管理專業(yè)分包的模式,進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)監(jiān)督。煤礦安全監(jiān)管第三方公司通過(guò)協(xié)議提供采煤、通風(fēng)、瓦斯治理和電器等方面的專業(yè)人才進(jìn)行24小時(shí)監(jiān)控服務(wù)。通過(guò)第三方全體員工的努力,減少了煤礦安全隱患,提高了煤礦安全生產(chǎn)整體管理水平。動(dòng)態(tài)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管,最大限度地控制了工人的作業(yè)行為,避免了事故的發(fā)生[13]。

3 煤礦安全監(jiān)管制度的研究

3.1安全監(jiān)管工作應(yīng)遵循的原則

在安全監(jiān)管的是實(shí)施過(guò)程中,監(jiān)管公司作為獨(dú)立的第三方受煤礦企業(yè)的委托,監(jiān)督工作任務(wù)的完成。工作主要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和合同條理,依靠自己的專業(yè)技術(shù)知識(shí)進(jìn)行管理。第三方監(jiān)管單位要做到公平、科學(xué)、獨(dú)立。在實(shí)際的項(xiàng)目中監(jiān)管單位應(yīng)遵循以下原則:

1)服務(wù)性。企業(yè)性質(zhì)決定了其要為煤礦進(jìn)行安全生產(chǎn)監(jiān)管服務(wù)。第三方監(jiān)管單位作為中介公司不僅要提供咨詢服務(wù)更應(yīng)全身心的開展安全管理工作。根據(jù)簽訂的合同條款解決問(wèn)題確保煤礦生產(chǎn)順利進(jìn)行。

2)公正性。公正是社會(huì)發(fā)展的必要條件,也是監(jiān)管行業(yè)的基本原則。在實(shí)施安全管理的過(guò)程中,管理工程師要以事實(shí)為依據(jù),以規(guī)定為準(zhǔn)繩,結(jié)合合同約定內(nèi)容去解決問(wèn)題,維護(hù)雙方的合法權(quán)益。監(jiān)管單位作為三分之一方,必須公正地履行應(yīng)盡的義務(wù)、行使具有的權(quán)利和完成己方的責(zé)任。

3)科學(xué)性。煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管活動(dòng)是遵循煤礦生產(chǎn)的客觀規(guī)律,其主要表現(xiàn)在:安全監(jiān)管工程師要掌握先進(jìn)的安全管理技術(shù)和專業(yè)知識(shí),同時(shí)具有豐富的煤礦生產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)。

3.2煤礦生產(chǎn)安全監(jiān)管思路

通過(guò)分析建筑行業(yè)中監(jiān)理公司遇到的問(wèn)題和安全監(jiān)管工作應(yīng)遵守的原則,提出了制定煤礦第三方安全監(jiān)管制度的具體制定思路:

1)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管的法律依據(jù)和資格認(rèn)證。從法律規(guī)定、行業(yè)法規(guī)、委托執(zhí)行和安全責(zé)任等方面進(jìn)行全面分析和研究,考慮增加安全生產(chǎn)監(jiān)督安全生產(chǎn)法的可行性,或提供專門的法律法規(guī)作為依據(jù)。借鑒建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)理的經(jīng)驗(yàn),建立煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管企業(yè)的準(zhǔn)入制度、資格證書和審查制度,對(duì)監(jiān)理公司資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和管理問(wèn)題進(jìn)行研究。

2)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管人員管理。針對(duì)煤礦安全生產(chǎn)中存在的隱患,考慮建立煤礦安全生產(chǎn)工程顧問(wèn),并建立了煤礦安全生產(chǎn)咨詢測(cè)試系統(tǒng)。承擔(dān)第三方監(jiān)管工作要有專業(yè)素質(zhì),掌握相應(yīng)的技術(shù)和管理技能,熟悉相關(guān)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn),對(duì)從事此項(xiàng)的專業(yè)人員要有一套科學(xué)的管理制度。可以借鑒注冊(cè)安全工程師制度,通過(guò)對(duì)煤礦安全監(jiān)管人員的書面考試的形式,擇優(yōu)授予注冊(cè)工程顧問(wèn)資格。

3)安全生產(chǎn)監(jiān)督技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。煤礦安全生產(chǎn)中的災(zāi)害主要集中在瓦斯災(zāi)害、水災(zāi)、火災(zāi)、頂板災(zāi)害和爆炸五種類型,針對(duì)性的研究和開發(fā)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管公司的主要工作內(nèi)容及其分類。根據(jù)監(jiān)管的主要內(nèi)容,按照法律、法規(guī)和監(jiān)理標(biāo)準(zhǔn),判斷和處理各種隱患。

4 結(jié)論

煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管不僅需要煤礦企業(yè)本身和國(guó)家煤炭安全生產(chǎn)部門來(lái)實(shí)施有力的監(jiān)督管理,也需要獨(dú)立的第三方進(jìn)行有效的監(jiān)管。通過(guò)第三方代理企業(yè)生產(chǎn)安全管理,可以避免政府各部門職能重疊和責(zé)任推托現(xiàn)象,使煤礦企業(yè)專于人員控制和勞動(dòng)組織、生產(chǎn)指揮等經(jīng)營(yíng)管理工作。把安全監(jiān)理公司從形式上的責(zé)任主體變?yōu)榫哂歇?dú)立地位的實(shí)際責(zé)任主體,承擔(dān)安全專管的法律責(zé)任和業(yè)務(wù)責(zé)任。形成政府以執(zhí)法監(jiān)管形式抓企業(yè)執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)、政策和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn);企業(yè)抓制度建設(shè)、措施制定貫徹、各大系統(tǒng)建設(shè)、日常運(yùn)行和生產(chǎn)勞動(dòng)組織管理;安全監(jiān)理方獨(dú)立抓制度措施落實(shí)和現(xiàn)場(chǎng)動(dòng)態(tài)安全施工監(jiān)管這樣一種三方共管的安全管理模式。

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InnovationMechanismofSafetySupervisioninMines

LIPu1,WANGFei2,ZHENGLingxiao2

(1.TaoyuanXinlongCoalCo.,Ltd.,Zhongyang033499,China;2.CollegeofMiningEngineering,TaiyuanUniversityofTechnology,Taiyuan030024,China)

Safety supervision is the key to safe production in mines. The current safety supervision system has achieved some good results but still has some defects and limits. Therefore, in light of the engineering supervision system, we propose to set up a third-party safety supervision company which is independent of the supervised coal enterprise and national coal mine safety regulatory agency. In addition, we discuss how to establish the management system of the third-party company. The results show that the introduction of the third-party safety supervision company could actively protect the safe production and compensate for the lack of dynamic supervision of the government and the capacity deficiency of the safety production in mines.

safety in mines; third-party; safety supervision

1672-5050(2017)04-0073-04

10.3919/j.cnki.issn1672-5050sxmt.2017.08.021

2017-06-17

李樸(1972-),男,山西臨縣人,大學(xué)本科,工程師,從事煤礦管理工作。

X922

A

(編輯:劉新光)