中國新能源汽車產業的政策變遷與政策工具選擇

李珒+戰建華

摘要 伴隨著新能源汽車產業的發展，中國政府有關新能源汽車產業政策也在不斷地跟進。梳理相關產業政策變遷之中的內在邏輯，分析政策工具的選擇是一項極為重要的任務。本文基于政策框架理論及其分析方法，對有關新能源汽車研究文獻進行了分析，將關注重點從政策的評價轉到從歷史的角度關注新能源政策變遷的推動力上。政策變遷是與其動力因素密切相關的，這些動力因素又總是體現為政策變遷的主導力量。在中國新能源汽車產業的政策變遷歷程中，其主導力量或政策制定的主要影響因素不斷變化，中國新能源汽車的發展政策也可以分為政府主導、汽車廠商主導和消費者主導的三個階段。政策變遷體現了政策本身的社會價值?；谥袊履茉雌嚢l展的各種不同政策要素及其相關性，本文發現，在中國新能源汽車產業的組織性政策工具、管制性政策工具、經濟誘因性政策工具、信息性政策工具和資源性政策工具這五個方面，經濟誘因性工具和信息性工具應該是推動新能源汽車產業的關鍵工具，組織性和管制性工具只適用于產業化初期，后期應逐漸減少，而自愿性工具在新能源汽車產業市場完善前不提倡使用，在該產業市場得到完善后可以成為政府的選擇之一。經過研究發現，在新能源汽車產業發展過程中，政府應注意自身的作用范圍，適當處理市場與政府規制的便捷，降低交易成本，提高規制效率，是未來產業化政策工具選擇應重點關注的環節。同時，政府必須在政策上致力于技術創新，把通過技術創新推動新能源汽車產業發展作為重要的政策目標。

關鍵詞 新能源汽車；產業政策；政策變遷；政策工具

中圖分類號 F019.6 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2017）10-0198-11 DOI：10.12062/20170426

自改革開放以來，隨著中國經濟的持續迅猛發展，能源消耗、環境污染與溫室氣體排放也逐年上升。首先，能源需求與消耗持續上漲，中國原油對外依存度達到50%[1]，在2015年，中國石油對外依存度更是突破了60%[2]。其次，能源的大量消耗導致了環境污染與溫室氣體排放的大幅增加。部分地區PM2.5空氣達標天數屈指可數。自2009年起，中國成為世界上最大的溫室氣體排放國[3]。在逐漸惡化的空氣質量中，運輸領域擔負著不可推卸的責任。根據公安部交通管理局的數據統計，截至2014年底，中國的機動車保有量達到2.64億輛[4]。如此巨大數額的機動車在汽柴煤三大成品油消費中占比63%，在PM2.5中占比20%[2]；交通運輸業的二氧化碳排放量占中國總排放量的比重從2011年的7%上升至目前的10%左右，并將在2050年增至30%以上[5]。交通領域是國民經濟的重要組成部分，并一直迅速發展。但其也有能源消耗量大、耗能快、碳排放量高、對環境污染性強等特征。中國總油品消耗的70%歸于交通領域，終端能源消費量的8%也歸于交通領域[6]。由此可見，交通領域有大量的節能減排空間，是中國實現綠色發展的重要領域。新能源汽車的誕生，是交通領域實現節能減排的有效途徑，是低碳和綠色發展在交通領域的必然選擇，是汽車產業發展的必然趨勢。基于此，本文將對新能源汽車產業進行研究，在對現有政策文件和理論的基礎上，從產業政策的角度梳理在政策變遷中的內在邏輯和政策選擇。在政策工具的分析框架下劃分政策類別和適應性分析，找到新能源汽車產業化的各階段相應的政策工具的選擇。

1 文獻回顧與問題提出

1.1 新能源汽車相關文獻發表年度趨勢

新能源汽車是指采用非常規的車用燃料作為動力來源（或使用常規的車用燃料、采用新型車載動力裝置），綜合車輛的動力控制和驅動方面的先進技術，形成的技術原理先進、具有新技術、新結構的汽車[7]。通過對中國知網（CNKI）中以“新能源汽車”為主題進行文獻檢索（見圖1）。我們發現，自2001年以來，相關文獻總體來講呈遞增的趨勢，尤其在2009年之后，學術界對新能源汽車相關領域的關注不斷升溫，且呈持續上升趨勢。

1.2 研究主題的聚焦

《國家“十二五”科學和技術發展規劃》將新能源汽車產業定位為國家大力培育和發展戰略性新興產業。對于一種戰略性產業，作者認為，除了技術方面的創新和進步之外，對于該領域政策相關的研究也必不可少。為此，作者以“新能源汽車”為主題，對CNKI網絡期刊數據庫進行對學科分類的全文檢索，結果顯示，汽車和電力等工業系統方面的文獻數量遠高于其他學科的數量，占總文獻數的78.67%，而有關政策分析方面的期刊，包括“宏觀經濟管理與可持續發展”、“貿易經濟”、“經濟體制改革”、“財政與稅收”、“中國政治與國際政治”、“行政學與國家行政管理”幾個學科分類中，文獻數量均比較少，占21.24%，由此可見，學者們在新能源汽車的政策分析領域所做的研究的力度還遠遠不夠。

CiteSpcace是一款在科學文獻中識別與可視化新趨勢與新動態的應用程序[8]，我們使用CiteSpace為工具將中文社會科學引文索引（CSSCI）檢索出的共計117篇中文社科領域的文獻的關鍵詞（Key words）進行分析，結果見表1。

通過表1可以看出，社會科學領域對新能源汽車相關的政策研究，集中在對推動新能源汽車的產業化、以及技術創新以及環境保護這三個方面的相關制度和政策上。關注的更多的是集中于新能源汽車政策在推行時的某一個環節或針對某一技術推出的政策，而缺乏歷史的眼光，缺乏從政策發展的角度來研究對新能源汽車的政策變遷的推動力的相關研究，這便是本文研究的起點。

1.3 研究主題的提出

政策工具是公共政策的主體選擇的并具體加以運用以執行公共政策以達成相關目標，繼而解決政策問題的途徑和手段。對于政策工具的分類，歐文·休斯[9]認為政策工具可以分成供應、補貼、生產、管制四類；Rothwell 和 Zegveld[10]則將政策工具分為供給型政策、需求型政策和環境型政策三類。國內學者陳振明[11]也將政策工具分為市場化工具、工商管理技術和社會化手段三種；陶學榮[12]則將政策工具分為經濟性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社會性工具五類。各個學者從不同的視角來認知政策工具，側重于對按照政策工具屬性來把握政策發展，對我們是有益的啟發。有學者將政策工具研究應用于新能源汽車的產業分析，比較有代表性的有王淳[13]從新能源汽車產業的財政補貼方面、融資方面和產業技術方面來分析現有政策的實施效果和不足之處；魏淑艷[14]根據新能源汽車政策的目標特征，將政策分成了與技術進步相關的政策（研發投入和建立新能源汽車聯盟）和推動產業化相關的政策（主要指試點補貼、稅收減免、政府采購、生產產品準入）來分析政策工具在推動新能源汽車產業化方面的作用；汪沁[15]則在現有政策的基礎上，對中國政府在新能源汽車領域的政策的提出時間、不同階段的不同扶持方面和政策之間的關聯做出研究。這些研究著重于對政策具體內容的認知，而缺少對政策工具屬性和政策工具推動力的分析。

就中國新能源汽車政策發展來看，王淳[13]以國家的五年計劃為標準，將中國的新能源汽車政策可以分成四個階段，第一個階段主要指在“八五”、“九五”期間，作為電動汽車的起步階段，在這個階段國家將電動汽車的關鍵技術列入國家科技重大攻關項目和將電動汽車列入重大產業工程項目；第二個階段是十五期間，以新能源汽車產業的研發布局為主。開始對新能源汽車產業進行研發布局。第三個階段是十一五期間，以新能源汽車的初步產業化為主要目的的階段，第四個階段主要指“十一五“以后的時間，國家出臺了一系列的措施對新能源汽車開展大規模推廣。史利民[16]則以2001年科技部將電動汽車研究開發列入了“十五”國家“863”計劃重大專項和2008年11月國家工業和信息化部將比亞迪雙模電動車F3DM列入第179批車輛生產企業及產品名單中，標志著國內首款電動車獲得量產和上市的批準，也標志著中國新能源汽車產業化轉化階段的到來為劃分點，把中國的政策發展分成了三個階段。

通過對現有研究成果的對比，作者發現：第一，現有的對新能源汽車相關政策的研究成果關注的重點主要是針對現有政策的實施效果和不足之處，并在此基礎上提出相關的政策評價以及行動建議；第二，對政策階段的劃分，更多的是以某項政策文件的發布或某件重大事件為標準而不是以對政策的驅動因素的轉變來劃分。本文針對這兩個問題，將關注重點從政策的評價轉換到從歷史的角度關注新能源政策變遷的推動力上，研究是由于什么因素推動了新能源汽車政策變遷。

綜上所述，本項研究將從時間的維度展開，將關注的焦點從具體的某項環節或針對某項技術的政策轉變到對新能源汽車產業相關政策從誕生開始的全過程的研究，在相關政策梳理的基礎上，通過對中國新能源汽車產業的政策變遷和政策歷程的分析，對政府在推動新能源汽車產業過程中的政策工具進行探討，從歷史的角度對新能源汽車產業相關政策作出一個較為系統的思考。

2 新能源汽車產業的政策變遷與動力分析

2.1 新能源汽車產業政策變遷分析框架

目前，學界關于政策變遷的解釋有三種比較主流的理論，分別是薩巴蒂爾的倡導聯盟框架理論、約翰·金登的多源流理論和鮑姆加特納和瓊斯提出的間斷均衡理論，三種理論對于引起政策變遷的因素做了詳細具體的說明[17]。為了能夠更直觀、更清晰地界定倡導聯盟理論、多源流理論和間斷均衡理論中引起政策變遷的因素，本文用表格的形式將以上三個理論中引起政策變遷的因素表示如表2。

通過上述對于理論的梳理，本文發現三種主流理論對于引起政策變遷的因素有各自的解釋，對于我們理解政策變遷提供了解釋框架。三種理論的共同點都在于，分析了哪些因素影響到政策制定者進行決策制定、調整、修改的，這對于本文分析理解新能源汽車產業政策的變遷提供了一個切入點。

政策變遷的發生是受到政策制定者認可和關注的因素推動著政策變遷的發生，在某個時間段，一種因素或者力量突然受到政策制定者的關注和認可，政策變遷隨即發生。在新能源汽車產業政策發展變遷的過程中，隨著汽車產業的逐步發展，催生了新能源汽車廠商和消費者的出

現，加上政府作為行業產業的發起者，這三者在新能源汽車產業發展過程中，其影響力量對比不斷發生變化，直接引起了政策制定者（即中央政府）的關注，政策變遷發生也就順理成章[18]。這對于分析中央新能源汽車宏觀產業政策的變遷提供了一個分析框架和視角，對于更好地理清新能源汽車產業政策的發展脈絡和過程，更好地理解新能源汽車產業政策都有所幫助。

2.2 新能源汽車產業政策變遷與主導力量

新能源汽車產業作為一個新興行業，中央政府在其發展的過程中提出了一系列的政策來促進發展，顯示了國家對于新能源汽車產業發展的重視。本文通過梳理從2001年至2016中央政府出臺關于新能源汽車產業發展的相關政策，發現不同的時間階段政府的政策導向有所不同，顯示了在推進新能源汽車產業的發展的過程中，政府工作重點的變化，也能很好地揭示政府新能源汽車產業政策在這十余年來的發展變遷。

在新能源汽車產業政策的發展過程中，對政策產生影響作用的力量主要包括三方：政府自身、新能源汽車生產商和新能源汽車消費者，三方在不同時期對于新能源汽車產業政策變遷的力量對比有所差別，作用于政策的不同時期，體現了政策變遷的不同階段。本文按照不同相關主體對新能源汽車產業政策影響力量的不同，將新能源汽車產業政策變遷劃分為三個階段，分別是政府主導的宏觀戰略階段、汽車廠商主導的行業規范階段和消費者主導的汽車市場推廣階段，不同階段顯示了政府的政策導向。

2.2.1 政府主導的宏觀戰略階段（2001—2005）

此階段，對政策制定起主要影響力量的是政府自身感知和部分新能源汽車科研技術專家的論證，而這時汽車生產商和消費市場還沒有建立起來，其力量對于政府政策的影響較小。政府受國際環境的影響，積極推行可持續發展戰略，通過相關技術專家反復論證技術的可行性，中央政府基于可持續發展的認知，開始制定發展新能源產業的政策，在產業政策發展中處于絕對地位，政府主導并引領新能源汽車產業的發展。此時的中央政策數量不多而且多為宏觀戰略指導政策，側重于新能源汽車發展的規劃、發展目標。例如在2001 年我國啟動了“863”計劃電動汽車重大專項，構建了“三縱三橫”的新能源汽車開發布局；2004 年國家發展改革委員會發布了《汽車產業發展政策》，提出要突出發展節能環保和可持續發展的汽車技術；在2005年，中央政府出臺了優化汽車產業結構，促進發展清潔汽車和電動汽車政策措施，提出了未來5年、25年兩個階段的電動汽車發展目標等政策[19]（見表3）。

政府受國際可持續發展大環境的影響，結合國內經濟飛速發展帶來的資源環境問題，以及對于國家技術研發的可行性的認知等因素的影響，政府自身發展觀念發生變化，在政策制定中發揮了主導作用。此階段，新領域剛興起，其他相關者的力量非常薄弱，不足以進入中央政府的視野內，而此時政府自身掌握著資源、技術和信息的優勢，在政策開始階段的影響力最大，政府主導著新能源汽車產業政策的方向和內容。

2.2.2 汽車廠商主導的行業規范階段（2006—2008）

隨著國家宏觀戰略政策的引導，新能源汽車技術研發技術的提高和相關資金支持，在2006—2007年，我國新能源汽車產業取得了重大的進展，我國自主研制的純電動、混合動力和燃料電池3類新能源汽車整車產品相繼問世，研究方向幾乎囊括了當時國際上流行的所有新能源解決路徑。在2008年北京奧運會上，科技部組織相關國內汽車廠商，共向奧運會提供各類節能與新能源汽車500輛左右，新能源汽車的集中展示和使用，開啟了我國新能源汽車的元年。

在此階段，新能源汽車的研發成功催生了新能源汽車廠商的出現。隨著產業體系的基本形成，其力量逐步壯大，中通、南車等成為具有一定競爭力、影響力和增長潛力的企業。新能源汽車生產商一方面通過各種渠道積極參與相關政策的討論與修改，一方面注重通過企業協會的力量影響決策，如2007年11月中國汽車工業協會和國家開發銀行共同舉辦了“支持新能源汽車產業發展座談會”，對新能源汽車政策的影響越來越大，而政府的主導帶動力更多地要讓位于汽車生產廠商，因此在這一階段的多數政策均以新能源汽車生產商為主要對象。此時汽車消費市場還處于萌芽階段，消費群體的力量依然不足以影響政府新能源政策的導向。汽車廠商在三者的力量對比中處于突出位置，政府在新能源汽車政策上更多地向新能源汽車生產廠商傾斜。例如，2007年11月1日起，《新能源汽車生產準入管理規則》正式開始實施。此規則對新能源汽車的定義、新能源汽車的生產企業資質、生產準入條件以及申報要求等內容都做了具體詳細的規定[20]；同年12月18日，國家發改委發布了《產業結構調整指導目錄（2007年本）》。在新《產業結構調整指導目錄》中，將汽車鼓勵類的“先進的轎車用柴油發動機開發制造”一項內容在新目錄中刪除，把新能源汽車列入國家發改委的鼓勵產業目錄（見表4）。

隨著生產準入管理條例和產業指導目錄的發布實施，標志著新能源汽車行業進入規范化時代?？梢钥闯鰢冶Ｗo汽車生產廠商和規范汽車生產行業的政策導向，真正鼓勵發展新能源汽車，汽車行業市場化已經開始。

2.2.3 消費者主導的汽車市場推廣階段（2009年至今）

按照新能源汽車產業政策的數量劃分，可以很明顯的以2009年為界劃分成兩個階段，2009年之前關于新能源汽車產業的政策數量較少，從2009年開始國家出臺了一系列關于新能源汽車產業發展的支持政策（見表5），據統計2015年一年已經有20項政策發布。政策內容中有關于新能源汽車示范推廣試點、購買新能源汽車財政補貼和稅收減免的政策占據了絕大部分，顯示了國家對于新能源汽車產業市場推廣的政策導向，值得注意的是，上文提到的文獻數量上看，也是在2009年的時候，相關文獻數量呈井噴式暴增，這也從側面印證了這個觀點。

隨著新能源汽車生產行業的規范化，國家對于生產商的政策支持，新能源汽車生產規模逐步形成，產業化逐步成熟，由于新能源汽車成本較高，新能源汽車消費市場供大于求，需要刺激消費市場，此時新能源汽車消費者群體在影響政策的力量對比中處于突出位置，通過這一階段的新能源汽車產業政策主要設涉及對象為消費者和消費市場便可一目了然。政府在政策變遷時更多地考慮了新能源汽車消費者群體，政策導向到新能源汽車消費市場上。例如，2009年發布的一些重要政策包括《關于節能與新能源汽車示范推廣試點工作的通知》、《“十城千輛”節能與新能源汽車示范推廣試點工作的通知》、《節能與新能源汽車示范推廣財政補助資金管理暫行辦法》等[21]；2010年發布《關于開展私人購買新能源汽車補貼試點的通知（私人購買新能源汽車試點財政補助資金管理暫行辦法）》；2011年發布《關于節約能源、使用新能源車船車船稅政策的通知》；自2014年至2016年，國家相繼出臺了一系列關于基礎設施建設獎勵、電價控制、充電服務費標準、城市公交補助調整等相關政策。

受技術限制，對于消費者來說，新能源汽車的購買成本與傳統汽車相比仍然很高，加上新能源汽車剛剛興起，消費者對新能源汽車的了解還不是很全面，導致消費者在購買汽車的時候依照習慣和成本選擇傳統汽車，使得新能源汽車在市場上的需求很低，此時在新能源汽車政策影響力量對比中，消費者群體代表的消費市場的力量處于突出的位置，進入了中央政府的決策視野，引起政策制定者的關注。此階段關于新能源汽車產業政策的變化，中央政策更多地側重如何刺激新能源汽車的消費市場，政策更多地向新能源汽車消費者群體偏向。

綜上，本文發現國家關于新能源汽車產業政策的變遷過程，不同時間段政府對于新能源汽車產業政策發展的政策傾向，顯示了不同力量隨著新能源汽車產業的發展對于政府政策的影響力的差異，也能幫助我們很好地理解新能源產業政策變遷背后的原因，真正理解政策實施的立足點，進而推動新能源汽車產業的大發展。

3 中國新能源汽車產業發展的政策工具選擇

通過對我國新能源汽車產業的政策梳理，可以發現為實現新能源汽車產業發展政策目標，政府采用了多種多樣的政策，而政策工具可以從經驗上被當做分析政策最基本的單位，分析新能源汽車產業政策，可從不同政策工具的選擇入手。加拿大政策學者邁克爾·豪利特提供一種“光譜”的視角，按照國家干預程度強弱將政府工具劃分成 1 到 10 的連續光譜，并將10種工具劃分成自愿性工具、混合型工具和強制性工具三類[22]。此種劃分應用較廣，但是混合型工具將政府運用信息、經濟激勵等方式整合到一起。

如前所述，國內學者中陳振明教授將政策工具劃分為市場化工具、工商管理技術和社會化手段三類，陳振明教授借鑒了新公共管理理論的觀點，但是忽視了管制性工具作為政府基本的政策保障性工具的地位和作用。顧建光教授從使用方式的不同將其劃分成管制類工具、激勵類工具和信息傳遞類工具[23]?；诖说姆诸悘娬{了政府作為政策主體的一個作用，卻忽視了市場和自愿性組織的積極性。國內對政策工具的分類研究進行系統梳理的是朱春奎教授，他在豪利特的分類基礎上，進一步細分了次級政策工具，增加了命令性和權威性工具、契約和誘因型工具[24]。此種分類雖然充實了政策工具的分類，但是次級工具過于龐雜，有些相互矛盾且難以執行。因此，對于本文的研究問題而言，我們借鑒以上學者對政策工具的分類，依據政策工具的作用方式、作用程度的差別，分為組織性工具、管制性工具、經濟誘因性工具、信息性工具和自愿性工具。從這五類政策工具的視角去看中國新能源汽車產業政策的內容，以挖掘更深層次的規律。

3.1 組織性工具的應用

組織性工具是指政府機構依靠自身的力量來直接解決政策問題，并不通過市場或其他組織進行相應的政策活動。組織性政策工具的特點是方式相對直接，主體也相對獨立，政府自身會去直接解決問題，采用組織性政策工具時往往運用科層控制的方式，由上至下的“權威”性比較明顯，另外采取組織性的政策工具要求政府具有充足的資源，包括權力、經濟和信息等。因此而言，組織性政策工具適用于政府主觀的行動意愿強烈而且具有充足的資源保障政策的實施，同時市場和社會的力量比較弱小或者是市場和社會不愿意介入的一些政策問題。在新能源汽車產業發展過程中，由于市場的不完善和積極性的缺失，往往需要政府通過一系列主觀上的行動來確立新能源汽車產業發展的方向和路線，因此，縱觀整個新能源汽車產業政策的發展，組織性工具在其中的應用還是有很多體現的。

首先為了解決新能源汽車產業市場起點的問題。財政部和科技部在2009年1月份聯合發出了《關于開展節能與新能源汽車示范推廣試點工作的通知》，通過在北京、上海、重慶、長春、大連、杭州、濟南、武漢、深圳、合肥、長沙、昆明、南昌等13個城市開展節能與新能源汽車示范推廣試點工作來鼓勵試點城市率先在公交、出租、公務、環衛和郵政等公共服務領域推廣使用節能與新能源汽車。之后科學技術部和財政部在2009年2月共同啟動了“十城千輛”電動汽車示范應用工程和百輛混合動力公交車投放，決定在3年內，每年發展10個城市，每個城市在公交、出租、公務、市政及郵政等領域推出1000輛新能源汽車開展示范運行。到了2010年，財政部、科技部、工信部、發改委四部委繼續深化擴展新能源汽車產業的市場，聯合發布《關于擴大公共服務領域節能與新能源汽車示范推廣有關工作的通知》，將試點城市由13個擴大至20個。

其次為了解決新能源汽車的實際應用問題，在2014年7月，財政部、科技部、工信部、發改委與國管局聯合制定了《政府機關及公共機構購買新能源汽車實施方案》（以下簡稱《方案》）以配合落實《國務院關于加快發展節能環保產業的意見》與《國務院關于印發大氣污染防止行動計劃的通知》，從政府自身做起，大力推動新能源汽車的運用和節能環保事業的發展。《方案》設立了2014至2016年度對政府機關購買新能源汽車的目標，即新能源汽車推廣應用的城市中對新能源汽車的配備對該年度配備更新總量的占比要高于30%，并要逐年增高，其他省區市政府在2014年的新能源汽車對總配備更新的占比要高于10%，并以每年比上年增長10%的速度上升。這是政府利用自身的經濟資源采取組織性政策工具打開新能源汽車產業市場的一個很好的例證。

組織性工具在技術前景和路線不確定的新能源汽車產業的起步階段有著較強的推動力。在起步階段，市場自身發育不成熟，組織性工具的使用可以通過政府這只看得見的手大力推動和促進新能源汽車市場和產業的形成和發展。通過以上的政策例證可以發現采用組織性政策工具在一定程度上可以促進加快相關市場的建立和完善，在這個過程中，由于是政府直接行動，所遭遇的阻力相對就會較小。但是組織性的政策工具的缺點也是顯而易見的，其中一個很重要的方面就是會帶來財政上的壓力，就比如上述提到的，國家為了進一步打開新能源汽車的應用市場，采取政府直接購買的方式直接參與市場活動，這樣的話，由于新能源汽車的造價本身就高，就會給政府帶來不小的財政壓力。另外，為了開拓新能源汽車市場，設立試點城市，就意味著相應城市市政府需要抽調部分工作人員主要負責這一事項，這樣就可能會造成組織上的低效和機構人員膨脹。因此要注意的是在新能源汽車產業市場逐步建立完善起來之后，組織性的政策工具就應當一步步的減少了。

3.2 管制型工具的應用

管制性工具是指政府依靠強制力要求目標群體采取行動來解決政策問題。體現在新能源汽車產業上就是政府運用自己的權力強制性的制定一些規則、制度，引導新能源汽車市場相關主體采取政府預想中的行動，來達到政策目標。管制性政策工具的特點是政府的直接作用有所弱化，需要直接與間接相配合，也就是說，政府直接干預，但需要目標群體的間接配合，此外采取管制性政策工具往往會運用和法規條例等方式，具有強制性，這就要求政府在相關方面有充足的權力資源。因此而言，管制性政策工具適用于政府有較強的主觀行動意愿，掌握較多的權力資源，并且市場在解決時會失靈的情況。在新能源汽車產業政策中，管制性政策工具的應用是比較多的，這與新能源汽車市場特征是密不可分的，尤其是在新能源汽車發展過程中，許多方面的問題容易產生市場失靈的現象，尤其是在新能源汽車的一些行業標準和技術標準方面，一定是需要政府政策的引導和管制的。

因此，為了規范新能源汽車產業市場，政府出臺了一系列法規條例，確定新能源汽車產業的產業標準等。國家發展與改革委員會在2007年10月發布了《新能源汽車生產準入管理規則》，首次明確了新能源汽車的概念（包括混合動力汽車、純電動汽車、燃料電池電動汽車、氫發動機汽車、其他新能源（如高效儲能器、二甲醚）汽車等），并對企業上馬新能源車項目設定了15道“準生”門檻，要求企業需要至少掌握新能源汽車車載能源系統、驅動系統及控制系統三者之一的核心技術。此后在2009年6月，工信部又發布了《新能源汽車生產企業及產品準入管理規則》，完善了之前的準入管理規則，并增添了許多新的內容，將新能源汽車分為起步期、發展期、成熟期三個不同的技術階段，對處于不同技術階段的產品采取不同的管理方式。同時，進一歩細化了新能源汽車企業和產品準入條件。

在之后的幾年中，國家相關部門相繼出臺一系列辦法和管理條例等，完善新能源汽車產業規范，不斷提高對新能源汽車產業的管理要求。工信部于2010年下發《關于進一步加強輕型汽車燃料消耗量通告管理的通知》，完善汽車燃料消耗量公示制度。之后的2011年工業和信息化部印發了《2010年第一批行業標準制修訂計劃》，其中汽車行業產品類標準共61項，其中涉及新能源汽車的標準包括《混合動力汽車動力總成系統性能試驗方法》等共11項，要求2011年底前完成。

最近的一次變動就是在2016年12月30日，財政部、科技部、工信部、發改委四部委聯合下發《關于調整新能源汽車推廣應用財政補貼政策的通知》，規定從2017年1月1日起，將提高推薦車型目錄門檻并動態調整。具體來看，一是增加整車能耗要求。二是提高整車續駛里程門檻要求。三是引入動力電池新國標，提高動力電池的安全性、循環壽命、充放電性能等指標要求，設置動力電池能量密度門檻。提高燃料電池汽車技術要求。四是提高安全要求等。

可以看出，管制性工具在新能源汽車產業的發展的各個階段都有較為著普遍的實用性，因此貫穿新能源汽車產業政策發展過程的始終。政府不斷明確新能源汽車產業的標準和準入門檻，就是為了規范新能源汽車產業市場的發展，在新能源汽車產業政策中，管制性的政策工具往往是必要的，尤其是像現在新能源汽車產業市場相對還不完善的前提下，管制性政策工具的實施無疑是短時間內的一劑良藥，但是我們也應當清醒的認識到，政府采取管制性政策工具往往會導致資源配置效率的扭曲，而且，在相關政策的實施過程中極有可能受到相關市場參與主體的反對，而且像國家設置新能源汽車產業的行業標準和準入門檻，這就帶來了之后監督成本的增高，極有可能會導致腐敗。因此，為了新能源汽車產業的長期可持續發展，在采取管制性政策工具引導新能源汽車產業市場發展完善之后，還是應當充分發揮市場的主導作用。

3.3 經濟誘因性工具的應用

經濟誘因性工具是除了管制性工具，在新能源汽車產業中所運用到的最常用的政策工具。經濟誘因性工具是指政府依靠經濟誘因誘導目標群體采取行動來解決政策問題。在新能源汽車產業中也就是政府通過稅收、財政方面的政策傾斜，引導新能源汽車產業市場的各參與主體積極參與市場活動，激發各參與主體完善新能源汽車產業市場的主動性和積極性。采取經濟誘因性政策工具的特點是具有間接性，政府并不直接參與市場活動，而是通過一定的經濟手段引導市場主體采取行動，因此來說，采用經濟誘因性政策工具就比較具有彈性，不像組織性政策工具和管制性政策工具那么“僵化”和強制，另外采取經濟誘因性政策工具要求政府有充足的經濟資源，這樣才能充分的調動市場主體的積極性。具體來看，在新能源汽車產業政策中，經濟誘因性的政策工具也是貫穿始終的，一方面與當前新能源汽車產業市場尚未完善有關，另一方面，技術不成熟導致的高昂的生產成本，使得新能源汽車的市場需求較低，在政府基于戰略考量，推廣新能源汽車的背景下，經濟誘導是在當前市場經濟下不錯的選擇。

為了進一步完善新能源汽車產業市場，擴大新能源汽車的消費需求，財政部于2009年2月發布文件確認了中央財政對購置新能源汽車給予補貼的對象和標準。之后為了進一步推廣新能源汽車，財政部、科技部聯合制定了《節能與新能源汽車示范推廣財政補助資金管理暫行辦法》。該《辦法》對各種類型的新能源汽車的補貼標準都進行了詳細的規定。為了擴大消費，財政部和國家稅務總局聯合在2008年7月，聯合發布了《關于調整乘用車消費稅政策的通知》，其中明確說明對純電動乘用車和燃料電池電動汽車進行消費稅免征。之后在2015年1月，兩部門又針對新能源汽車電池消費而聯合發布了《關于對電池涂料征收消費稅的通知》，其中明確說明了對鋰原電池、太陽能電池、燃料電池等新能源電池的消費稅免征政策。此舉進一步降低了民眾購買新能源汽車及其動力源的基礎，使新能源汽車在價格方面對民眾更具吸引力。

此外為了吸引企業更加積極主動的參與到新能源汽車產業的市場，一方面，國家進行關稅優惠。財政部于2016年1月1日起對部分商品的進出口關稅進行了部分調整。與新能源汽車相關的如高速電力機車牽引變流器、純電動汽車或混合動力汽車用電機控制器、純電動或插電式混合動力汽車用鋰離子蓄電池單體、純電動或插電式混合動力汽車用鋰離子蓄電池系統、純電動或混合動力汽車用電機控制總成等新能源汽車早車原材料的關稅分別降至3%（最惠國10%）、4%（最惠國10%）、8%（最惠國12%）、10%（最惠國12%）和4%（最惠國7%）。上述新能源汽車零部件的關稅大幅下降使得新能源汽車造車成本下降，降低了企業參與新能源汽車行業的成本付出。另一方面就是高新技術企業所得稅優惠。早在2008年，科技部、財政部、國家稅務總局就制定了《高新技術企業認定管理辦法》，對包括新能源汽車發動機零部件、新能源汽車電子系統及配套零部件的前端技術采取高新技術認定工作，若認證成功，則享受高新技術所得稅減稅、免稅等優惠政策。此舉刺激了新能源汽車的創新性發展，為中國新能源汽車技術和制造工藝的提升創造了條件。

經濟誘因性政策工具在新能源汽車產業的銷售和推廣階段起著重要作用。通過經濟誘因性政策工具，新能源汽車產品得到價格上的優惠，從而獲得了需求量的提升，進而促進了新能源汽車產業的發展。通過例證，我們可以明顯的看出運用經濟誘因性的政策工具可以優化局部資源配置效率，而且，運用經濟誘因性政策工具帶來的阻力也比較小，比較能夠激發新能源汽車產業市場各參與主體的動力，有利于推進新能源汽車市場的開拓和發展，而且經濟誘因性政策工具還是比較符合市場規律的政策工具，但是，在經濟誘因性政策工具不完善的情況下，就會導致新能源汽車產業市場各參與主體“鉆空子”的現象出現，因此今后在新能源汽車產業政策中采取經濟誘因性政策工具是需要我們政府把握一個“度”的。

3.4 信息性工具的應用

信息性工具是指政府不直接作為，而是通過一定的信息發動目標群體采取行動來解決政策問題的方式。在具體情境中就是，政府并不參與到新能源汽車產業市場，而是通過一定的信息資源來鼓勵和發動新能源汽車產業相關主體參與到其中來。信息性政策工具和經濟誘因性政策工具一樣具有間接性，政府通過提供信息發動目標群體間接采取行動，而并非直接參與，因此也是有較大的彈性，這就要求政府有充足的信息資源。信息性政策工具在新能源汽車產業政策中最突出的體現就是國家一系列的鼓勵創新政策。

為了鼓勵新能源汽車產業的創新，國家先后制定了各種創新計劃，973計劃（國家重點基礎研究發展計劃）、國家科技支撐計劃等是為落實《國家中長期科學技術發展規劃綱要（2006—2020）》而產生的科技創新發展計劃，每年為國家重點研發計劃的研究專項設立研究基金，并批準合格的申請者為相關領域進行發展和創新。新能源汽車是該計劃的重點研究專項之一?！靶履茉雌嚒痹圏c專項每年約啟動6個技術方向并實施20個項目，撥款10余億元人民幣，擬在動力電池、電機驅動、電動汽車智能化、燃料電池動力系統、混合動力系統、純電動力系統等領域實現技術創新。

另外針對新能源汽車科技創新與持續發展，財政部2012年下發了《新能源汽車產業技術創新財政獎勵資金管理暫行辦法》。中央財政將步伐節能減排專項資金作為獎勵資金，獎勵為新能源汽車車型設計、動力研發、關鍵零部件創新、制造工藝等做出貢獻的科研人員，從經濟方面刺激新能源汽車科技創新的發展。這種通過給予科研人員和相關工作人員榮譽，并輔以一定經濟獎勵的方式就是信息性政策工具一個典型的體現，極大地激發了新能源汽車產業創新的積極性。

因此來看信息性政策工具在引導新能源汽車產業創新方面發揮著不小的作用，而創新則是新能源汽車產業中的核心部分，選擇信息性政策工具的成本也相對較小，一旦有了創新成果，對于整個產業的發展是有持久性的作用的，因此信息性工具應當成為之后新能源汽車產業政策的很重要的組成部分。

3.5 自愿性工具的應用

自愿性工具是指政府不作為，而是依靠市場機制或自愿性組織機制來解決政策問題的活動方式。也就是政府并不或很少參與到新能源汽車產業的某項活動，可能只是起到一個一開始的引導作用，后期就主要依靠市場機制或相應組織的自主活動來進行產業的建設。采用自愿性政策工具也是具有間接性，政府像是一只“看不見的手”，具有相當的彈性，強制力很弱。在新能源汽車產業發展中，政府也是有意識的引導相關組織的發展，通過相關組織的活動來進一步加強新能源汽車產業市場的完善。

為了新能源汽車產業發展的凝聚力，加快當地汽車企業新能源汽車的發展歩伐，一些地方政府紛紛組織區域內企業和科研院所成立了新能源汽車產業聯盟。最先成立地區性新能源汽車產業聯盟的是北京。2009年3月，北京新能源汽車產業聯盟宣告成立，緊接著，重慶、吉林、江蘇、安徽等地也紛紛成立了自己的新能源汽車產業聯盟。這些地區性產業聯盟的參與者主要都是本地的科研院所和企業，為實現該地區在新能源汽車產業發展上的集聚效應、規模效應和協同效應做出了不小的貢獻。

中央政府在這方面也是通過了成立產業聯盟的方式來增強新能源汽車產業的集聚效應，“新能源汽車央企大聯盟”就是國務院國有資產監督管理委員會在2010年發起成立的由16家中央企業聯合成立的、共同支持新能源汽車發展的聯合機構，“新能源汽車央企大聯盟”的成立將結束國企在新能源汽車發展上單打獨斗的局面，這意味著16家央企將在新能源汽車的研發、生產和相關配套的基礎設施建設等各個環節整合優勢資源，集中力量共同發展新能源汽車。

自愿性政策工具的使用在新能源汽車產業市場發育較為完全的階段有著促進作用，因為自愿性的政策工具可以在一定程度上促進新能源汽車產業市場的完善，有利于新能源汽車產業的發展壯大，而且這樣的話，政府的成本就比較低，也算是利用市場規律進行了資源配置的優化。在中國新能源汽車產業市場不斷完善之后，自愿性的政策工具也是政府一個很不錯的選擇。

4 對中國新能源汽車產業政策的反思

中國新能源汽車產業的政策變遷與政策工具考察證明，作為低碳經濟踐行者以及代表汽車產業未來發展趨勢的新能源汽車產業，其發展動力在很大程度上是國家給予的各項政策扶持。這一方面是基于市場失靈和新能源汽車的強外部性。雖然世界范圍內的能源衰竭和環境危機需要新能源技術的創新，但在新能源汽車發展初期，市場發育不成熟，缺乏利潤刺激的企業沒有進行新能源汽車研發和生產的積極性；另一方面，新能源汽車的最終效應歸于整個國家的環保效應和能源戰略，這是國家層面上的公共利益，所以需要國家政策的強力支持。

目前，基于市場失靈和國家發展戰略的新能源汽車產業政策已經漸成體系，并呈現出較為良性的發展態勢：在政策變遷過程中，國家通過戰略規劃啟動新能源汽車產業化市場需求、提高社會對新能源汽車的認知程度，并結合新能源汽車發展的市場環境逐漸傾向于對汽車廠商和消費者利益的充分回應；在政策工具的選擇和運用上，政府根據新能源汽車發展的戰略階段不斷調適政策工具，并愈加重視市場化的運作機制。

新能源汽車產業政策變遷和政策工具的研究充分說明，雖然中國新能源汽車是一個對政策高度依賴的市場，但必須對政策進行適時評估以調整政策方向、引導產業的持續市場化運作。政府的作用限度應該逐步調整，合理處理市場與政府規制的邊界問題，隨著新能源汽車產業發展的逐步完善，把更多的決定權交給市場而不是由政府親自促進新能源汽車產業發展。對此我們可以做如下解釋：

一方面，新能源汽車相關產業政策在通過對新能源汽車產業在市場準入、稅收和補貼、融資和信貸、土地優惠、進出口許可等方面對相關企業直接的特殊對待，也就不可避免的創造出權力租金和政策漏洞，企業如果對這些漏洞加以利用，就會滋生許多違法行為。如中國在《節能與新能源汽車產業發展規劃（2012—2020年）》等設立了明確且具體新能源汽車的銷售目標，由此而來引發了以銷售量為主導的新能源汽車發展的衡量指標，并且政府的新能源汽車補貼政策也有與汽車銷售量相掛鉤的相關政策，就間接的導致了2016年9月8日財政部發布《關于地方預決算公開和新能源汽車推廣應用補助資金專項檢查的通報》中，“蘇州金龍”、“深圳五洲龍”等5家涉嫌騙取財政補貼的典型企業，涉案金額達數十億人民幣的典型的利用政策漏洞和政策取向騙取高額補貼的案件。而且，這種以銷量為導向的產業補貼政策，也使得多數汽車企業和地方政府把生產量和銷售量放在首位，更加重視營銷而不是技術、制度、設施的發展，這無疑又是對產業政策中推動技術創新的初衷的一個背離。

另一方面，新能源汽車產業政策的一個重要目標在于推動相關技術的創新，實際上，所有的產業政策都有一個隱含的假設：技術進步是可以事先預見的，因而是可以計劃的。而創新的不可預見性使得我們沒有辦法預見創新的結果，創新過程充滿一系列的不確定性，并且一個創新從誕生到應用這意味需要更多的相關的創新來對其配套。因此，這就意味著以推動技術創新為重要目標的產業政策一定會出現錯誤：也就是支持了不該支持的企業和產業。但是，實踐中，政府部門一般不愿承認自己的錯誤，而掩蓋錯誤的一個辦法是對失敗的項目提供更多的支持，這又從另外一個方面進一步的加劇了政府從源頭直接參與推動相關技術創新的負效應，循環往復，無疑是對產業政策初衷的另外一種背離。

基于以上分析，新能源汽車產業的市場失靈雖然是政府進行干預和介入的前提，但是政府并不是完全理性的，也會存在一定程度的失靈。因此，新能源汽車產業的未來發展方向應該更加關注政策調整，通過政策變遷與政策工具的選擇改變其發展過程中的政策以來格局。具體來說，在政策變遷過程中，要借鑒國外相關發展與管理經驗，改變目前國內較為粗放的激勵支撐和驅動，加強產業發展的規范和監督，著眼于市場供給側的競爭與創新，以不斷擴大市場自身的發展基礎和驅動力；在政策工具方面，要設計選擇多元化、可持續、具有杠桿作用的工具組合。考慮到不同政策工具的使用條件與適應環境，新能源汽車產業發展應該適度弱化政府力量直接介入市場活動、強化更多發揮市場作用的工具。就本文分析的集中真個工具而言，組織性和管制性的政策工具應被適當弱化，而信息性政策工具和經濟誘因性工具應逐漸強化，從而推動新能源汽車產業的市場化創新發展格局。

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