論構建中國用能權交易體系的制度銜接之維

劉明明

摘要 用能權是具有公私法雙重屬性的管制性財產權。用能權交易是我國推進綠色發展的一項制度創新，對實現能耗總量和強度“雙控”目標具有重要意義。用能權交易制度旨在從供給側實現節能降耗目標，與其并行的節能減排市場化機制還包括節能量交易和碳排放權交易。節能量交易與用能權交易的規制對象、規制手段、制度設計目的和約束功能相近，故兩者存在制度重復建設問題。用能權交易和碳排放權交易的制度設計目的具有協同性、規制對象有交叉，但兩者在用能權指標和碳排放配額初始分配、履約等方面存在制度銜接不暢問題。通過法學和制度經濟學分析，對用能權交易、節能量交易和碳排放權交易的制度整合與重構提出了建議。中國應當取消目標節能量交易制度，并以核定用能權交易取代項目節能量交易。用能權交易和碳排放權交易的制度銜接層面，應當打通用能權交易體系和碳排放權交易體系，建立聯合履約機制，即允許用能單位或排放單位在滿足一定條件的情況下使用用能權指標、核定用能權、碳排放配額或核證減排量履約。用能權指標與碳排放配額在履約方面的銜接機制重點在于一級市場的對接。用能權的初始分配僅僅是為重點用能單位設定節能義務的過程，應當以公平為原則，并且采取免費分配的方式。相對于用能權交易制度，碳排放權交易制度則是為了控制排放單位對碳排放空間這一資源的過度利用。因此，在碳排放配額初始分配環節，政府應當通過有償分配的方式以實現國家對碳排放空間這一稀缺資源的所有者權益。建立核定用能權和核證減排量的聯合履約機制，既允許用能單位購買核證減排量抵消其超額耗能，也允許排放單位購買核定用能權以抵消其超額排放，并對抵消比例設定限制。

關鍵詞 節能量交易；用能權交易；碳排放權交易；制度銜接

中圖分類號 D912.6文獻標識碼 A文章編號 1002-2104（2017）10-0217-08 DOI：10.12062/cpre.20170520

2015年9月，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》提出要“推行用能權和碳排放權交易制度……開展項目節能量交易，并逐步改為基于能源消費總量管理下的用能權交易”，這是中央文件首次提出用能權這一概念。2015年11月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》再次提出要“建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度”。2016年9月21日，國家發改委發布《用能權有償使用和交易制度試點方案》，該《方案》指出要在浙江省、福建省、河南省和四川省開展用能權有償使用和交易試點，并就初始用能權分配、交易體系、交易系統、履約機制等核心問題做了總體部署。為行文方便，本文將《用能權有償使用和交易制度試點方案》中的“用能權有償使用和交易”簡稱為“用能權交易”。用能權交易是供給側改革背景下的制度創新，與之前開展的節能量交易、碳排放交易在制度功能、履約主體、調控手段等方面存在重疊交叉問題，本文擬從制度銜接的視角探討用能權交易制度應當如何設計，以最大程度降低企業履約成本和政府管制成本、發揮制度的協同效應。

1 用能權交易的內涵及并行制度

1.1 用能權交易的內涵

在國家發改委發布《用能權有償使用和交易制度試點方案》之前，浙江省就已經開始探索用能權交易工作。2015年5月，浙江省經信委發布了《推進我省用能權有償使用和交易試點工作的指導意見》，之后桐鄉市、平湖市、衢州市等地區就用能權有償使用和交易頒布了地方立法。以下將結合現行地方立法，對用能權的內涵、法律屬性以及用能權交易的核心要素加以規范分析和學理分析。

1.1.1 用能權的內涵和法律屬性

目前，國家政策或法律法規尚未明確界定用能權的內涵。綜合考察地方立法，對用能權的界定主要存在兩種方式：一是將用能權界定為企業在一定時間周期內直接或間接使用各類能源的權利，如衢州市、海寧市；二是將用能權界定為用能單位經核定或交易取得的、允許其使用和投入生產的年度能源消費總量指標，如浙江省經信委、樂清市。

就現有文獻而言，實務界在2012年曾有人提出“用能權”一詞，認為“企業在用能總量指標內節約的能源（實際上是用能權）可以進行交易”[1]，但沒有對其內涵加以界定；有學者認為“用能權是指在能源消費總量控制的背景下，用能單位包括個人經核定或交易取得的允許其使用和投入生產的年度能源消費總量指標”[2]，該界定與實踐中浙江省經信委和樂清市相同。《用能權有償使用和交易制度試點方案》中將能源消費總量指標稱為“用能權指標”，下文也將能源消費總量指標統稱為“用能權指標”。

筆者認為，用能權是在能源消費總量控制的背景下，用能單位經政府分配或二級市場交易取得的以用能權指標的使用為核心內容的權利。用能權的客體是用能權指標，用能權指標即經政府用能權交易主管部門審核分配的消耗能源的額度，一個用能權指標代表一噸標準煤的消費額度；用能權的主體是通過政府分配或二級市場交易取得用能權指標的用能單位；用能權的權利內容是用能權指標的占有、使用、收益與處分。用能權既不是“使用各類能源的權利”，也不是“能源消費總量指標”。一方面，用能權不是“使用各類能源的權利”，而是“使用用能權指標的權利”，也就是說，用能單位取得用能權只是取得了消耗一定數量能源的資格，而非對一定數量能源的使用權；另一方面，用能權也不是用能權指標，用能權指標僅僅是用能權的權利客體。對于納入到用能權交易體系的用能單位而言，取得用能權意味著對其能源消耗行為的解禁，其可以在用能權指標額度內消耗能源。

用能權作為一項新型權利，學界尚未探討其法律屬性。用能權與近年來環境法學界熱論的排污權、碳排放權具有一定的相似之處，即這三項權利的客體都是經政府分配而取得的配額或指標。故，我們可以通過對比有關排污權或碳排放權性質的研究，分析用能權的法律屬性。關于排污權或碳排放權的性質，學界大致有用益物權說、準物權說、新財產權說、規制權說等觀點。用益物權說，認為排污權體現了權利主體對環境容量資源的使用和收益的特征，應被列為用益物權的一種。準物權說，認為排污權具備了確定性、可支配性和交易性，應列入準物權之列。新財產權說，認為我國奉行物權法定，將排污權定性為用益物權或準物權在法律上找不到依據，故借鑒新財產理論對排污權擴張解釋，將排污權作為新型財產權的一種，認為排污權既可以視為政府的權力，也可以視為當事人的權利。規制權說，認為碳排放權并非傳統意義上的財產權，而是融合了公權與私權的規制權，該說承認配額或指標可以作為交易標的，但不承認排污權具有財產權地位。綜合梳理以上學說，筆者認為用益物權說、準物權說和新財產權說均過于強調排污權的私法屬性，可能因超額分配導致污染者大發橫財以及政府環境績效不彰。歐盟在碳排放交易實施的第一階段就發生了配額過度分配問題，造成排放主體通過出賣配額大發橫財，因此碳排放權交易也遭到了環保主義者的詬病。而規制權說則過于強調排污權的公法屬性，可能導致私主體的污染減排激勵不足。就用能權交易而言，如果將用能權定性為用益物權、準物權或者新財產權，政府實施的影響用能權指標價值的行為（例如因用能權指標過度分配而緊縮或收回指標）便構成征收，政府征收要經過透明公開的程序并對用能權指標持有者進行合理補償，從而造成過高的行政負擔，甚至造成政府因此畏手畏腳，影響節能政策的目標達成。如果將用能權定性為規制權，政府可以根據實現節能目標的需要對用能權指標加以管理，在調整指標數量或收回指標時無需補償用能權人，但是，這會導致用能權人沒有穩定預期，削弱了用能權交易的激勵功能。筆者認為，用能權的定性應當以用能權交易制度的設計宗旨為主要導向，合理平衡用能權的公法屬性和私法屬性。鑒于用益物權和準物權具有典型的私法屬性，筆者融合新財產權和規制權兩種學說，將用能權定性為管制性財產權（regulatory property）。管制性財產權是公法屬性與私法屬性相融合的一種權利，其中，公法屬性優先，兼顧私法屬性。所謂公法屬性優先，是指管制性財產權的設定、運行及其保障均以公法目的的達成為前提和歸宿。所謂兼顧私法屬性，是指在實現公法目的的同時，要注重保障權利主體的財產權益。從本質上講，用能權其實是一種因國家實行能源消費總量控制而生成的一種權利，國家通過分配用能權指標的方式許可用能行為，也可以說，用能權是一種基于行政許可而產生的權利或利益[3]，在此意義上，用能權具有典型的公法屬性。同時，用能權又具有可支配性和交易性，從而具備典型的私法屬性。將用能權定性為管制性財產權體現在兩個方面：一方面， 用能權指標總量控制、用能權指標初始分配以及交易等事項首要保障的是節能目標的達成，即公法屬性優先，在一定條件下，政府對用能權具有最終管理權，例如，在用能權指標過度分配的情形下，政府可以減少用能權指標總量，甚至可以按比例無條件地將用能權指標強制收回而無需補償；另一方面，要公平保障用能權人的財產權益，政府實施的減損或剝奪用能權權益的措施要法定，對用能權的分配和管理要公開、公正和透明。只有切實做好以上兩個方面，才能有機融合公法和私法屬性，在保障節能目的達成的同時激勵用能權人積極采取節能措施，有利于節能技術進步和能源結構優化升級。

1.1.2 用能權交易的內涵

用能權交易是指納入到用能權交易體系的用能單位從用能權一級市場和二級市場取得、使用和買賣用能權指標的行為。

首先，用能權交易的主體是納入到用能權交易體系的用能單位。納入到用能權交易體系的用能單位分為重點耗能單位和自愿節能單位。其中，重點耗能單位具有在履約期間屆滿時向用能權交易主管部門提交與其實際耗能量相當的用能權指標數量的義務，也就是說，重點耗能單位在取得用能權指標的同時，也承擔了不得超過用能權指標消耗能源的義務。為行為方便，本文將此類納入到用能權交易體系的用能單位簡稱為“受控用能單位”。自愿節能單位是指自愿加入用能權交易體系的用能單位，其本身不承擔節能義務，但因積極采取節能行動并且產生了具有額外性的節能量而獲得政府獎勵的用能權指標。

其次，用能權交易的前提是政府實行區域用能總量控制制度。所謂區域用能總量控制，是指以行政區域為單位，區域用能總量的確定以該區域節能目標為主要依據，并呈現逐年遞減的趨勢。因而，區域用能權指標總量一經確定即具有稀缺性。用能權指標的稀缺性是用能權交易市場得以確立的根本。

再次，用能權交易市場分為一級市場和二級市場。用能權一級市場是指政府通過法定方式初始分配用能權指標的市場。用能權交易一級市場的供給方是政府，需求方是受控用能單位。用能權二級市場是指用能權主體之間相互交易用能權指標的市場。用能權二級市場的供給方是有富余用能權指標的用能單位，需求方則是用能權指標不足的用能單位。

1.2 用能權交易的并行制度

用能權交易制度旨在從供給側實現能源消費總量和強度的“雙控”目標，與其并行的節能減排市場化機制還包括節能量交易和碳排放權交易。

1.2.1 節能量交易

節能量交易分為強制性質的目標節能量交易和自愿性質的項目節能量交易兩種類型[4]。其中，目標節能量交易屬于強制性節能量交易，是指負有節能義務[5]的重點用能單位之間相互買賣節能量的行為，即地方政府將一定履約期間內的區域節能目標分配給參與節能量交易的企業，完不成節能目標的企業向超額完成節能目標的企業購買節能量的行為。項目節能量交易是自愿性節能量交易，指項目節能量持有者向節能量需求者出售節能量的行為。

節能量交易與用能權交易均旨在降低用能單位能耗。所不同的是，節能量交易制度的設計偏重于末端治理，即用能單位在節能考核期屆滿并且通過主管部門核查后才能知道是否富余或短缺節能量，進而余缺之間交易節能量；而用能權交易制度的設計偏重于首端治理，即用能單位在履約初期就可以取得用能權指標并在履約期間決定是否購買或出售用能權指標，同時也可以根據所持的用能權指標數量制定能源消耗計劃，做到量入為出。此外，用能權指標的稀缺性讓用能單位更加珍惜用能權指標，節能激勵更強。

1.2.2 碳排放權交易

碳排放權交易是指，碳排放權交易主管部門根據溫室氣體減排目標設定碳排放配額總量并通過法定方式分配給履約單位一定數量的碳排放配額，要求履約單位在履約期間屆滿時向碳排放權交易主管部門提交與該履約單位的實際溫室氣體排放量相等的配額或核證減排量，減排成本高于碳排放配額或核證減排量市場價格的履約單位可以選擇購買碳排放配額或核證減排量，持有富余配額的履約單位或持有核證減排量的自愿減排主體可以通過出售配額或核證減排量獲得減排效益，由此通過碳市場實現減排資源的有效配置，以最低成本實現溫室氣體減排目標[6]。

碳排放權交易的標的包括碳排放配額（allowances）和核證減排量（certified emission reduction，CERs）兩種[7]。碳排放配額是碳排放權交易主管部門在碳排放總量控制背景下分配給承擔溫室氣體減排義務的排放單位的履約工具。核證減排量是碳排放權交易主管部門核發給自愿減排主體的排放信用（credits）[8]。從國內外碳排放權交易實踐來看，核證減排量可以在一定條件下用于履約，即承擔溫室氣體減排義務的排放單位可以使用核證減排量替代碳排放配額以抵消其超額碳排放[9]。

用能權交易和碳排放權交易作為促進綠色發展的市場制度[10]，前者旨在從用能側實現能耗總量和強度的“雙控”目標，后者旨在通過市場機制減少溫室氣體排放。由于化石能源消費是重要的溫室氣體排放源，碳排放交易體系與用能權交易體系所覆蓋的用能主體范圍基本相同。此外，節約能源、提高能效本身就是溫室氣體減排的重要手段，因此，碳排放權交易制度具有實現控制能源消費的功能，同時用能權交易制度也具有溫室氣體減排的效果。

2 節能量交易、用能權交易及碳排放權交易在制度運行中存在的問題

“同任何事物的發展過程一樣，制度本身也有一個產生、發展和完善以及不斷面臨被替代的過程。這個過程被稱作制度變遷”[11]。諾斯認為，制度變遷是一個制度不均衡時追求潛在獲得機會的自發交替過程[12]。制度變遷有變革和創新兩種方式[13]，用能權交易是政府在節能制度供給不能滿足節能目標需求的情形下的一種制度創新。制度創新不可避免要帶來新制度與舊制度之間的沖突與協調問題[14]，下文將綜合運用制度經濟學和法學方法分析用能權交易與節能量交易、碳排放權交易的制度沖突。

2.1 節能量交易和用能權交易存在制度重復建設問題

第一，節能量交易與用能權交易的制度設計目的相同。節能量交易和用能權交易都是政府設計的節能市場機制，旨在通過市場有效配置節能資源，促進用能單位節能以及低成本高效率地實現區域節能降耗目標。

第二，節能量交易與用能權交易對于節能義務主體的約束功能相同。一方面，目標節能量交易具有約束功能。目標節能量交易體系下，政府根據年度區域節能目標選擇納入節能量交易體系的單位范圍，凡是納入目標節能量交易體系的單位均負有節能義務，受控單位或者自行完成節能義務或者從節能量交易市場購買節能量以完成其節能任務。在目標節能量交易體系下，用能單位受到政府節能目標責任制的約束。另一方面，用能權交易制度也具有約束功能。用能權交易的前提是區域用能權指標總量控制，地方政府首先根據節能降耗目標確定轄區內受控用能單位在履約期間的用能權指標總量，然后根據一定的方法公平合理地將區域用能權指標總量分配到具體的受控用能單位，受控用能單位在履約期間屆滿時要向政府提交與其實際能源消耗量相等的用能權指標數量，如果受控用能單位的實際能源消耗量超過了其從政府那里獲得的用能權指標，該受控用能單位可以到用能權交易市場上從有富余指標的受控用能單位那里購買用能權指標以抵消其超額用能。在用能權交易體系下，受控用能單位的用能行為受到了用能指標的約束。與節能量交易體系下節能目標責任制的約束性相比，用能權交易通過區域用能總量控制保障實現區域節能降耗目標的同時賦予了受控用能單位用能自主權，更能體現節能資源配置效率性與節能效益穩定性的統一。

第三，節能量交易與用能權交易的規制對象都是重點用能單位。雖然節能量交易和用能權交易在實踐中選擇交易主體的耗能標準不盡相同，但都是針對重點用能單位。

第四，節能量交易與用能權交易的規制手段相似，都是通過數量控制的方式實現節能目標。目標節能量交易是通過政府與重點用能單位簽訂節能目標責任書實現降低能耗，即重點用能單位在履約期屆滿時要完成政府為其下達的節能量任務。而用能權交易是通過用能權指標初始分配與交易實現能耗總量控制目標，即重點用能單位必須在履約期間屆滿時提交與其實際能源消耗數量相等的用能權指標。

綜上所述，不管是節能量交易還是用能權交易，只要重點用能單位完全履約，兩種手段都能實現區域節能降耗目標。因此，筆者認為，目標節能量交易與用能權交易屬于制度重復建設。根據成本效益原則，在兩種手段都能實現管制目標的情形下，政府應當選擇更易實現目標和富有效率的手段。從制度變遷的角度分析，用能權交易制度創設之前，節能量交易以節能目標責任制為約束機制，具有事后性且責任機制軟弱，導致節能效果不彰，從而節能市場機制不能滿足節能目標的需求，這也是《生態文明體制改革總體方案》中提出將節能量交易逐步轉變為用能權交易的原因。用能權交易制度創設之后，節能市場制度的重復建設又造成了供給過剩。要實現制度供求的均衡，必須科學處理節能量交易與用能權交易的制度沖突問題。對于如何取舍以及改造現行制度，將在本文第三部分重點論述。

2.2 用能權交易與碳排放權交易銜接不暢

第一，用能權交易和碳排放權交易的制度設計目的具有協同性。用能權交易制度旨在于供給側約束用能行為，從而實現節能降耗目標。碳排放權交易制度則旨在于排放側約束溫室氣體排放行為，從而實現溫室氣體減排目標。化石能源消耗是重要的溫室氣體排放源，因此，用能權交易在實現節能目標的同時也會帶來溫室氣體減排的效應。相應的，溫室氣體減排的一個重要手段就是能源節約和能效提高，由此，碳排放權交易制度在達成溫室氣體減排目標的同時也具有節能效應。可以說，用能權交易和碳排放權交易的設計目的雖然不同，但是在實施效果方面具有協同共贏效應。 第二，用能權交易和碳排放權交易的規制對象有交叉。用能權交易體系納入的受控用能單位為年綜合耗能3 000 t標煤（等價值）及以上的工業企業，及列入交易范圍企業所有新增用能項目和其他新增年耗能1 000 t標煤（含）以上的項目。從各碳排放權交易試點的實踐來看，我國納入碳排放權交易體系的門檻有所不同，多數地區為年排放2萬tCO2e（天津、廣東、深圳、重慶），上海區分工業（2萬tCO2e）和非工業（1萬tCO2e），北京為1萬tCO2e，湖北則按照年綜合能耗6萬t標準煤設定。按照標準煤和CO2e的換算方法，碳排放權交易體系納入的門檻除湖北省要求6萬t標準煤外，其他試點省市基本為年耗能3 900 t標準煤（1萬tCO2e）或7 800 t標準煤（2萬tCO2e）。由此，從試點的實踐來看，用能權交易的規制對象更加廣泛，但與碳排放權交易有交叉。

第三，用能權交易和碳排放權交易可以并存，但需做好制度銜接與融合。用能權交易制度側重于從供給側減少化石能源消費，同時有利于減少溫室氣體排放；碳排放權交易制度則側重于排放末端的治理，同時也有激勵用能單位削減化石能源消費的效果。因此，用能權交易和碳排放權交易制度可以相互并存、相得益彰。盡管如此，用能權交易和碳排放權交易均系針對用能單位的用能行為加以規制，也就是說，同一個用能單位如果既被納入用能權交易體系又被納入碳排放權交易體系，則該用能單位的同一個用能行為會受到用能權指標和碳排放指標的雙重約束。用能權交易和碳排放權交易均是通過市場機制激勵用能單位節能減排，前者的目的在于降低能耗，后者的目的在于溫室氣體減排，然而，降低能耗與溫室氣體減排之間存在直接的關聯，加之兩項制度均不以增加財政收入為目的，那么對用能單位同一個用能行為的雙重約束必然產生兩項制度的銜接問題，即用能單位有償取得的用能權指標或者碳排放配額有富余時，能否以富余的用能權指標履行碳減排義務或者以富余的碳排放配額履行節能義務？從目前的用能權交易或碳排放權交易實踐來看，該問題尚未引起政府部門或用能單位的關注。如果不能妥善處理該制度銜接問題，可能導致用能單位負擔過重，特別是在經濟下行的條件下[15]，對實體經濟造成不利影響。

3 節能量交易、用能權交易以及碳排放權交易的制度重構與銜接

3.1 建議取消節能量交易制度，完善用能權交易制度

從制度績效的角度分析，用能權交易在節能效益的穩定性、交易標的的流動性、履約保障等方面具有明顯優勢，應當取消目標節能量交易制度。具體理由如下：第一，目標節能量交易具有事后性并且節能效益不穩定。目標節能量交易是反向控制，即重點用能單位在履約期間屆滿時才進行節能審核，發現節能義務未完全履行時，重點用能單位再通過購買節能量的方式履行節能義務。這種事后算賬的模式，不利于提高重點用能單位的節能積極性，并且還存在很高的違約風險。第二，用能權交易具有事前控制和節能效益穩定性的優勢。區域用能權指標總量確定后，重點用能單位在獲取用能權指標后方能使用能源，并且能源消耗不得超過其持有的指標數量，并且區域內受控用能單位的總體耗能不得超過用能權指標總量。由此，用能權交易對重點用能單位的控制具有事前性，區域節能目標的實現更加具有保障。第三，用能權交易更能促進交易標的的流動性、充分發揮市場配置資源的優勢。“有效率的制度能夠給每個社會成員以發揮自己才能的最充分的自由，降低交易費用，從而使整個社會的生產潛力得到最充分的發揮”[16]。用能權交易是正向控制，即重點用能單位每使用1 t標準煤的能源就要持有一個用能權指標。并且，在履約開始前政府就通過用能權初始分配將用能權指標分配至各履約主體，履約主體可以根據自身用能情況自由決定是否交易。由此，用能權指標的交易在履約期間就活躍起來，交易標的的市場流動性非常好，市場配置資源的效率顯而易見。然而，目標節能量交易用的是減法，重點用能單位在履約完成后才知道自身是否有資格出售節能量，這也導致節能量的市場供給滯后，從而影響了市場配置資源的效率。第四，用能權交易的履約保障績效要優于目標節能量交易。用能權交易通過用能指標約束用能主體，如果用能主體沒有履約將受到行政罰款、扣除將來履約期指標等強制性責任。然而，目標節能量交易是以節能目標責任制約束用能主體，如果用能主體沒有完成節能目標，往往采取柔性責任機制。多地出臺的節能量交易管理辦法并未對違約行為規定法律責任，如山東省、福建省。有責任始有保障，用能權交易的責任機制比目標節能量交易更加有力，制度目標的實現也更加有保障。綜上所述，相較于目標節能量交易，用能權交易更能確保區域節能降耗目標的實現、效率更高。筆者認為，目標節能量交易和用能權交易都是國家對企業用能采取的管制行為，應當貫徹成本效益原則，以用能權交易制度取代目標節能量交易制度。

在節能量交易市場中，被納入到目標節能量交易體系的重點用能單位往往是項目節能量的需求方，因此，項目節能量交易以目標節能量交易為依托，目標節能量交易制度的取消導致項目節能量交易也隨之取消。但是，對于只開展項目節能量交易的地區，如江蘇省，項目節能量交易和用能權交易能并存嗎？筆者認為，項目節能量交易和用能權交易分屬工信部和發改委主管，兩者如果并存，將存在監管成本和交易成本過高的問題。如果項目節能量交易和用能權交易并存，必然要求項目節能量與用能權指標能夠交易，否則項目節能量交易將因無市場需求而自行消滅，而項目節能量與用能權指標的交易將涉及到兩個監管部門和交易系統的協調與銜接，無疑會增加監管成本和交易成本

。為了降低行政成本和提高節能資源的市場配置效率，筆者建議取消項目節能量交易。同時，相較于項目節能量交易的激勵功能而言，我國《用能權有償使用和交易制度試點方案》中提出的用能權指標總量控制模式下的用能權交易體系僅僅納入受控用能單位，因而并沒有激勵非受控用能單位節能的作用。筆者認為，應當借鑒項目節能量交易的經驗，將來用能權交易的設計應當包括激勵機制的引入，即設立核定用能權交易制度。所謂核定用能權是指，通過合同能源管理、淘汰落后產能等方式參加自愿節能項目的用能單位，經過節能審核，取得由政府部門授予的核定用能權。核定用能權具有額外性和可交易性。所謂額外性，是指自愿節能項目所產生的節能量必須不是用能單位依據國家政策法律應當完成的節能任務，例如強制淘汰落后設備不能產生核定用能權。所謂可交易性，是指核定用能權可以在用能權交易市場上交易，并且一個核定用能權相當于一個用能權指標。

3.2 做好用能權交易和碳排放權交易的制度銜接

在用能權交易和碳排放權交易的制度銜接層面，筆者建議，打通用能權交易體系和碳排放權交易體系，建立聯合履約機制，即允許用能單位或排放單位在滿足一定條件的情況下使用用能權指標、核定用能權、碳排放配額或核證減排量履約。此處的“履約”，既包括用能單位履行提交與其耗能量相當的用能權指標的義務，也包括排放單位履行提交與其溫室氣體排放量相當的碳排放配額的義務。聯合履約機制的設計從以下兩個方面展開：

第一，用能權指標與碳排放配額的銜接機制

用能權交易和碳排放權交易都是針對用能行為實施的規制，只是作用的方向不同，用能權交易的著力點在于供給側，而碳排放權交易的著力點在于排放側。鑒于能源消費和溫室氣體排放的直接關聯性，降低能耗和溫室氣體減排是相輔相成的，進而，用能權交易和碳排放權交易制度的設計目的是正相關的，即節能目標的實現與溫室氣體減排目標的實現具有互通性。由此，用能權交易和碳排放權交易兩者統一于節能減排目標的達成。用能權指標和碳排放配額作為節能和碳減排的規制工具，也因為用能權交易和碳排放權交易的共通性而具備可替代性，即用能權指標在一定條件下可以用于抵消碳排放，碳排放配額在一定條件下也可以用于抵消能耗限額。

然而，用能權交易和碳排放權交易制度之所以能夠對履約主體產生節能減排的激勵，在于用能權指標和碳排放配額的有償性和稀缺性。因此，具備可替代性的用能權指標和碳排放配額必須是有償取得的。用能單位可以在一級市場和二級市場取得用能權指標和碳排放配額。其中，一級市場是國家對用能權指標和碳排放配額進行的初始分配，初始分配有無償分配、有償分配以及無償與有償相結合三種方式[17]。二級市場是用能權指標或碳排放配額需求方向供給方購買用能權指標或碳排放配額。由此，用能權指標與碳排放配額在履約方面的銜接機制重點在于一級市場（用能權指標或碳排放配額初始分配）的對接。

用能權交易制度的設計包含兩個層面：一是，用能約束機制，即通過用能權初始分配為重點用能單位公平地設定節能義務；二是激勵機制，即持有富余用能權指標或者核定用能權的單位可以通過在用能權交易市場出售用能權指標或核定用能權的方式，獲取節能收益。筆者認為，用能權的初始分配僅僅是為重點用能單位設定節能義務的過程，應當以公平為原則，并且采取免費分配的方式。這是因為，用能權交易制度是為了控制能源消耗行為而非增加財政收入，用能單位只要將能源消耗控制在用能權指標范圍內即完全履行了節能義務，無需在用能權指標初始分配中支付用能權價格。此觀點也體現在了《用能權有償使用和交易制度試點方案》中，該《方案》指出“配額內的用能權以免費為主，超限額用能有償使用”。也就是說，政府初始分配給用能單位的配額以免費為主，如果用能單位的能耗超過了分配限額，則需要有償取得用能權指標。有學者也提出“定量用能權無償由國家分配，超額用能權則通過交易平臺有償獲得”[2]。相對于用能權交易制度，碳排放權交易制度則是為了控制排放單位對碳排放空間這一資源的過度利用。因此，在碳排放配額初始分配環節，政府應當通過有償分配的方式以實現國家對碳排放空間這一稀缺資源的所有者權益，即通過有償分配使碳排放單位為其碳排放負外部性行為埋單。

有償取得的用能權指標和碳排放配額之間如何實現履約銜接呢？筆者認為，節能義務或者碳減排義務都針對的是用能行為，只不過，節能義務針對的是用能行為的首端（燃料消耗），而碳減排義務針對的是用能行為的末端（碳排放）。并且，燃料消耗量和碳排放量之間具有相互換算的關系，即燃燒1 t標準煤釋放2.54 t CO2e[18]。由此，用能權指標和碳排放配額的換算關系為1∶2.54，即1個用能權指標相當于2.54個碳排放配額。持有富余用能權指標的用能單位，可以不在用能權交易市場上出售其用能權指標，而是將用能權指標用于履行碳排放配額清繳義務；同樣，持有富余碳排放配額的排放單位，也可以不在碳排放權交易市場上出售其碳排放配額，而將碳排放配額用于履行節能義務，1個配額相當于0.39個用能權指標。

第二，核定用能權與核證減排量的銜接機制

如前所述，能源節約和溫室氣體減排相輔相成，故核定用能權機制在激勵節能的同時也具有溫室氣體減排的效果，核證減排量機制在激勵溫室氣體減排的同時也具有降低能耗的功用。由此，筆者建議建立核定用能權和核證減排量的聯合履約機制，即允許用能單位購買核證減排量抵消其超額耗能，也允許排放單位購買核定用能權以抵消其超額排放。建立核定用能權和核證減排量的聯合履約機制可以有效促進用能權和碳排放權交易市場的流動性，更加有利于激勵自愿節能減排行動。

從國內外碳排放權交易的實踐來看，各碳排放權交易體系均允許碳減排義務主體使用核證減排量抵消其超額排放。但是，為了避免因過度使用核證減排量造成溫室氣體排放總量控制制度失靈，國內外碳排放權交易體系均對碳減排義務主體使用核證減排量抵消超額排放的比例進行了限定。由此，建立核定用能權和核證減排量的聯合履約機制需要考慮兩項比例問題，一是核證用能權與核證減排量的換算比例，二是核定用能權和核證減排量的抵消比例問題。對于核證用能權與核證減排量的換算比例，建議使用上述用能權指標和碳排放配額的換算比例，即1個核證用能權相當于2.54個核證減排量。對于核定用能權和核證減排量的抵消比例，筆者建議，用能單位使用核定用能權和核證減排量抵消其超額能耗的比例不得超過其通過初始分配取得的用能權指標的10%，排放單位使用核定用能權和核證減排量抵消其超額排放的比例不得超過其通過初始分配取得的碳排放配額的10%。

4 結 語

用能權交易制度是在我國節能市場機制不均衡的情況下國家實施制度變遷的產物。《生態文明體制改革總體方案》明確提出要將節能量交易逐步改為基于能源消費總量管理下的用能權交易。從我國的實踐來看，節能量交易具有約束和激勵節能雙重功能；而用能權交易僅具有約束功能。從約束功能來看，目標節能量交易和用能權交易存在制度重復建設問題。從制度績效的角度考察，用能權交易在節能效益的穩定性、交易標的的流動性、履約保障等方面比目標節能量交易更加具有優勢，筆者提出應當取消目標節能量交易制度，并引入激勵機制改造現行的用能權交易制度，即增設核定用能權交易以取代項目節能量交易。同時，筆者提出用能權交易與碳排放權交易在用能權指標和碳排放配額初始分配和履約兩個方面銜接不暢。在初始分配方面，用能權指標的分配應以公平為原則免費分配；碳排放配額分配應以公平和效率為原則有償分配。在履約方面，應當設計聯合履約機制以發揮兩項制度的協同效應。鑒于節能量交易屬于工信部主管，而用能權交易和碳排放權交易屬于發改委主管，三項制度的銜接需要主管部門之間的有效溝通和協調。筆者期待國務院早日出臺《用能權交易條例》和《碳排放權交易條例》，以加快建立有中國特色的節能和碳減排市場機制。

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