高速公路項目建設資金全過程無縫監管模式的探究

金鐵民

高速公路項目建設資金無縫監管，就是指施工單位賬戶管理需要在業主指定銀行開戶并接受業主監管，資金支付需經業主審核后方可辦理資金的支付申請，將最終審核支付權交給業主，業主按資金計劃統籌安排建設期的資金。業主有權監督和檢查承包人的財務開支和資金流向，承包人必須主動接受業主的監督和檢查，從資金流向的各個細節入手，通過業主主導、銀企配合、審計助力，全面強化資金使用管理，確保資金安全和流動性充足，為項目建設提供有效的資金保障。

一、實施資金無縫監管的必要性

實施資金無縫監管是當前我國宏觀經濟政策下破解籌資壓力、保障資金流動充足的客觀要求。

當前，我國繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，以科學發展觀為指導，以提高經濟增長質量和效益為中心，深化改革開放，實施創新驅動戰略，穩中求進，更好地發揮積極財政政策在穩增長、調結構、促改革、惠民生中的作用。宏觀層面從重增長向優化調整經濟結構轉變，實現轉型升級；增長模式從注重投資拉動向注重消費拉動轉變。高速公路項目的膨漲和貨幣信貸的收縮之間的矛盾日益突出，受宏觀政策影響，高速公路項目建設資金出現明顯的流動性不足、籌資壓力增大等政策效應。為確保項目投資任務的順利完成，強化資金監管、增強資金的盤活力度、管理好資金的流動性、提高資金運營效率顯得十分重要和緊迫。

實施資金無縫監管是有效防止承包人轉移、挪用、抽逃建設資金的有效手段。

長期以來，高速公路項目建設資金流向各施工單位后缺乏必要的監督管理手段和有效的管理方法，游離在建設指揮部監督管理范圍之外，由此，承包人轉移、挪用、抽逃建設資金的現象時有發生。建設資金流入建設單位后，由其單位內部監督管理，到銀行開設銀行賬戶，走其內部單位審批流程，按照項目建設需要支付勞務分包款、建筑材料款及機械設備臺班費、水費電費人工費等各項管理費，向上級管理單位上交管理費、利潤等等各項開支，很難保證業主支付給承包人的建設資金專款專用，給資金安全帶來較大風險。

二、承包人轉移、挪用、抽逃建設資金的主要方式

施工單位變相抽逃資金的方式是多種多樣的，總結概括主要有以下幾種：

（一）施工單位用虛假發票列支成本費用

審計示例：2009年12月-2010年3月，某審計部門在對某高速公路進行審計時發現，某高速公路施工單位存在虛假發票列支現象，發票內容有的是購買建材、有的是購買汽柴油、有的是運輸發票等共計2412萬元。這些發票有的是開具發票的公司在稅務機關沒進行稅務登記，有的開具發票的公司并沒有在稅務局購買過發票，有的單位開具的發票是稅務局未出售過，有的發票開票單位不是購票的單位，有的發票內容及金額與開票公司存根不符。以上做法違反了《中華人民共和國會計法》第一十四條的相關規定。

（二）施工單位違反規定挪用建設資金

審計示例：2010年4月某審計部門在對某高速公路進行審計時發現，該高速公路12個標段均存在大量轉出工程進度款現象，共轉出資金42051.83萬元。（轉回施工單位總部和關聯單位41010.9萬元，轉出其他單位或其他項目1040.93萬元），轉回公司總部和關聯單位的工程進度款主要用于代墊設備、材料款和支付施工合同履約保證金。某施工單位違反該項目《關于承包人工程資金管理暫行辦法的通知》的規定，以勞務分包單位上交工程保證金的名義向總部劃轉536.1萬元。違反工程款專款專用原則。

（三）合同外支付工程暫借款

審計示例：某項目招標文件中，僅約定向施工單位支付倆類預付款：動員預付款和材料預付款，在項目建設過程中，由于新增單價增多造成計量結算率低，施工單位資金緊張，該項目公司違反合同約定向施工單位提供了超億元的工程暫借款。影響了合同執行的有效性，存在一定的資金風險；該借款未收取資金占用費，影響了國有資金的使用效益。

（四）通過為公司本部支付機械設備款的方式

標段一般是不核算固定資產的，所有機械設備等固定資產都是由公司本部購買，然后再租給標段使用，公司本部從而列收臺班費。所以當標段購買固定資產時，即使該固定資產為標段所用，實際上也是為公司本部代墊資金。

（五）通過借款的方式轉移資金

施工單位通過內部員工借款，錢借出來后再轉移資金。數額較大的，制作假的合同來應付業主的審核。由于勞務隊太多，比如某標段，勞務隊伍有80多個，審核時很難發現其中貓膩，有合同作為附件，會讓你認為只是普通的支付勞務隊借款。檢查時，應從標段的賬上重點關注一些長期掛賬的員工借款和勞務隊借款。

（六）通過退勞務隊履約保證金等方式挪用資金

勞務隊的履約保證金一般都是直接交到公司本部，但是退還時卻由標段來退，這種情況也應屬于變相抽逃資金。

此外，還有通過提取備用金，由標段財務人員從銀行提現再匯到公司本部。或者，為公司其它項目墊付材料款、多列支設備臺班費等方式。通過虛列工程量，提前結算工程款的方式轉移資金也是一種常用方法。施工單位為內部勞務隊伍虛列完成工程量、提前結算工程款轉移建設資金。此方式較為隱蔽，需對標段勞務隊伍實際完成工程量進行審核。

三、防范承包人轉移、挪用、抽逃建設資金的主要措施

（一）通過施工單位按期上報資金情況表與工程完成投資情況表進行對比檢查

資金情況表內容主要包括資金組成計劃、資金到位情況、資金累計到位情況、資金當期使用情況、資金累計使用情況。工程完成投資情況表是了解建設主體組織實施工程投資實際進展情況的報表，主要包括工程預算投資額、工程本期實際完成投資額、工程累計完成投資額、建設單位管理費預算與實際支出額。通過對兩類報表綜合分析，對比檢查，可以看出資金的使用是否與工程需求相適應，如果建設期內出現資金實際支付大于工程實際完成投資就會加大資金管理的風險。endprint

（二）通過加強對施工單位的財務檢查來發現問題

定期派出財務檢查組查詢標段財務部門的賬目，檢查做賬方式，每筆業務是否與上級單位存在往來關系，重點檢查“內部往來”明細科目表，認真對照分析異常情況。除財務部門外，也要同步對比檢查其他業務部門的賬目，如檢查材料部門，看材料數量入庫與材料款支付是否相符；檢查設備部門，看機械進場數量是否與其上級公司列賬一致；檢查計合部門，看財務部所支付的勞務工程款是否與合同臺賬相對應。同時還要通過監理部門進行認證審核。

（三）將項目建設資金全過程無縫監督管理列為跟蹤審計工作的一項重要內容

高速公路工程建設項目跟蹤審計內容主要包括建設程序、工程概算、工程招投標、合同簽訂與履行、財務收支、資金管理、征地拆遷等是否真實、合法合規，并延伸審計施工單位、監理單位。項目建設單位要高度重視跟蹤審計工作，認真組織各有關部門及時做好對接和回復，并積極與工作組做好溝通交流明確審計工作重點，相互取得理解和支持。通過審計工作組，進一步加強檢查是否存在承包人轉移、挪用、抽逃建設資金問題。通過現場檢查取證等方式，出具相關取證記錄，對項目建設存在的問題提出整改意見和建議，保證項目建設規模、投資管理、工程質量、工程進度和安全生產得到有效控制，工程進度、工程質量與安全生產等工作平穩推進。

四、實施資金無縫監管的具體做法

（一）規范銀行賬戶管理

1.指定開戶銀行。業主應結合銀企合作實際，定點指定工程建設開戶銀行，各承包人及其內部核算單位，必須在業主指定的銀行開設賬戶，用于在合同執行期間工程施工的各項支出。凡不在業主指定銀行開立賬戶的承包人，業主將中止其任何款項的支付。

2.統一支付方式。承包單位的資金支付除提現外，一律使用網上銀行進行。網上銀行除承包單位內部管理需要設定相應的權限外，增設一名業主審核員（由業主財務部基建主辦會計擔任），經審核后方可辦理資金的支付（匯付）。按合同條款規定，業主對承包人支付的款項，只對合同規定的法人或者法人代表的授權代理人支付，不對其內部獨立核算單位直接支付。

3.加強賬戶管理。承包人開設好銀行賬戶后，要及時書面函告業主，并明確該賬戶為合同雙方資金往來及結算的賬戶。承包人撤銷賬戶，需向業主提出書面申請并經業主同意，在與開戶銀行核對賬戶余額無誤后，交回各種重要空白票據、憑證、開戶許可證，方可辦理銷戶手續。承包人的賬戶只能辦理與本工程建設有關的業務，不得出租或轉讓。

（二）增強資金需求管理預見性和計劃性

為確保業主能按計劃籌集工程建設資金，滿足各承包人的用款要求，應要求承包人在合同簽訂后30天內，根據施工組織計劃，統籌安排好整個合同段的資金需求計劃，做好修正后的合同用款估算表報業主，業主按該用款估算表統籌安排建設期的資金。

各合同段向業主報送的資金計劃有年度資金計劃、半年度資金計劃、季度資金計劃、月度資金計劃、旬度資金計劃。其中月度資金計劃、旬度資金計劃需報滾動資金計劃，即每次報送本月度資金計劃、旬度資金計劃時，連續報送三個月度資金計劃、三個旬度資金計劃。

各合同段根據合同用款估算表，編制年度資金計劃、半年度資金計劃、季度資金計劃、月度資金計劃、旬度資金計劃。要求編制的資金計劃表內容真實、數字準確、上報及時。計劃與實際不能偏差10%以上。上述各資金計劃表須經總監辦審核后才能報業主審批。

（三）對項目建設資金實行動態管理

按合同文件規定，在合同執行期間，業主有權監督和檢查承包人的財務開支和資金流向，并委托各承包人的開戶銀行協辦，承包人必須主動接受業主的監督和檢查，并填制銀行賬戶監控授權書。

業主、承包人、開戶銀行三方共同簽訂《工程建設資金監管協議書》，以此規范資金使用行為。

承包人應嚴格執行國家有關財務管理制度，完善財務核算體系；配齊會計人員，加強財務管理，嚴格控制成本，嚴禁亂擠亂攤成本，正確反映工程成本和財務成果。

承包人承諾投入的資金隨著工程進展需求逐步到位。當經監理工程師確認承包人因資金周轉困難造成施工進度滯后于合同進度時，承包人應按監理工程師確認的實際需要數額注入資金。

（四）強化項目建設資金監控措施

在合同執行期間，承包人必須保證業主支付的各項工程建設資金專款專用，不允許挪作他用，不允許私自調走資金。

在合同執行期間，承包人預付材料、設備款等款項，可憑合同辦理預付款外調手續（涉及金額較大的，須由業主財務部到現場核查），但材料、設備必須在一個月內進場，并憑發票才能辦理余款的外調支付手續，每次支付（匯付）金額在約定限額以下的，由業主財務部審核后即可辦理支付（匯付），每次支付（匯付）金額在約定限額以上，須填制《匯付資金申請表》經業主批準后，方能辦理支付或匯付。動員預付款一般不允許用來采購設備，確實需要采購的，必須確保設備用到該項目上才允許資金外調。

承包人凡是匯往上級主管部門、基地或其所屬的部門、單位的款項，不管其以任何理由、用途和采取何方式，都必須報業主審批后才能匯付。一般情況下，匯付給承包人公司機關的，只能是項目現場員工的五險一金。經業主批準后，方能辦理匯付。

承包人的提現業務須報業主審批后方能辦理，核定承包人一周內的提現額度，額度使用完后，由承包人提供有關記賬憑證、支付單據、發票等資料予以核銷，尚未核銷的，直接減少下一周的提現額度。

承包人在收到撥付的資金后，必須優先足額發放參加工程建設的職工及民工工資，確保不拖欠職工及民工工資。否則業主有權從支付給承包人的款項中扣除部分直接支付參與工程建設的職工及民工工資。

業主支付的工程款，承包人應專款專用，嚴禁挪作他用；承包人違反規定用途轉款或用款的，開戶銀行應及時把信息反饋給業主，并按業主要求拒絕辦理付款業務。

在工程建設期間，業主可隨時檢查承包人的資金流向，承包人必須積極配合。承包人按合同規定按質按量完成工程施工，在完成交工驗收并且結清所在合同段的民工工資、材料款、施工隊工程款等因施工所產生的各項債務后，其所結存的資金，任由其調度。

（五）定期與承包人核對賬務

為了能及時對清往來賬，各承包人必須于每月11～15日安排財務人員到業主財務部核對賬務并領取有關列賬通知單。列賬通知單所附的單據是重要的原始會計資料，各承包人必須認真檢查并核對，核對無誤后簽字蓋章予以確認。在賬務核對中，發現差錯的應及時提出并進一步查清。

五、努力提高服務效能，在強化資金監管中提高資金保障水平

在有效進行資金監督管理的同時，要大力提高服務效能，有效保障施工單位工程建設資金需要，為承包建設單位資金流動。要保障承包人的資金需求，工程計量很關鍵，計量能否及時跟上，直接影響承包人在項目建設現場的資金用款需求，同時也是項目業主扣回墊付動員預付款、材料預付款，避免財務風險發生的必要手段。為做好工程計量工作，各有關業務部門要做好承包人上報計量的審核工作，對承包人的計量及時審核的同時力求準確，保證計量數據真實完整；要優化制度、加快流程、減化手續、加強服務，實行首問負責制、限時辦結制，提高辦事效率和服務水平，加快資金流轉，為工程建設質量、進度和安全提供有效保障。

六、結語

建設資金的安全是工程項目質量、工程進度的重要保障。對承包人的資金實行無縫監管，簡而言之，就是要明確承包人除了按業主核定的額度提取現金外，其余款項憑有效合同等資料一律通過網上銀行進行支付，并增加二次授權，將最終審核支付權交給業主，確保工程建設資金專款專用；要通過檢查，重點對承包人提取的現金進行核實，嚴防承包人通過提取現金轉移和挪用工程建設資金；要通過審計部門跟蹤審計，嚴防承包人抽逃工程建設資金的現象發生。

參考文獻：

[1]王一平.高速公路建設項目資金管理研究[J].交通財會，2009（4）.

[2]王一平.公路建設項目資金監管探討[J].交通財會，2010（4）.

（作者單位：廣西交通投資集團廣西三祺投資有限公司）endprint