供需視角下城市社區居家養老服務發展研究——以江寧區為例*

課題組

(中共江寧區委黨校 江蘇 南京 211101)

供需視角下城市社區居家養老服務發展研究——以江寧區為例*

課題組

(中共江寧區委黨校 江蘇 南京 211101)

“十三五”時期是我國應對人口老齡化的重要戰略機遇期，然而養老服務業領域長期存在供需不平衡的問題。本文以江寧區城市社區居家養老服務為研究對象，總結江寧在健全居家養老服務制度、完善服務設施、深化服務內涵以及加強服務隊伍能力建設等方面的經驗做法，并在實地問卷調研的基礎上，從供需視角比較分析江寧區城市社區居家養老服務存在服務需求多樣化與供給單一化、服務需求的高增長率與供給的低使用率、服務需求高質量與供給低滿意度、服務需求低償性與供給的無力性等突出矛盾，并從深化放管服改革，優化居家養老服務業的發展環境；優化資源配置，提升居家養老服務供給效能；完善人才激勵政策，提高養老服務的專業化服務水平；廣泛開展宣傳，改善老年人居家養老服務的消費觀四個方面提出對策建議，以供相關部門借鑒參考。

居家養老；供給；服務需求

人口老齡化是貫穿我國21世紀的基本國情，積極應對人口老齡化是國家的一項長期戰略任務。2016年5月7日，習近平總書記在中共中央政治局第三十二次集體學習時強調，要“構建以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系。”十二屆全國人大四次會議通過的“十三五”規劃綱要中，明確提出建立多層次養老服務體系，鞏固和加強居家養老服務的基礎地位。

什么是居家養老服務？全國老齡委辦公室將居家養老服務定義為政府和社會力量依托社區，為居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的一種服務形式。這種養老模式費用相對低廉，適應中國傳統養老觀念，能夠更好地維護家庭親情和老人的社交網絡，因而成為家庭養老和機構養老的有力補充。與省市類似，南京市江寧區老年人養老現狀屬于“9064”結構，具體來講即90%的老人選擇居家養老，6%的老人選擇社區養老，4%的老人選擇機構養老。居家養老是目前最主要的養老方式。因此找準居家養老服務發展過程中的問題是破解江寧區養老難題的關鍵。課題組通過走訪、座談以及問卷調查等形式，從供給和需求的角度多方面了解江寧區城市社區居家養老服務開展現狀，剖析江寧區城市社區居家養老服務需求與供給之間的差距，為加快江寧區居家養老服務發展提供政策建議。

一、江寧區居家養老服務總體供給情況

江寧區作為江蘇經濟社會發展的縮影，老年化形勢嚴峻。截止2016年底，江寧區60歲以上老年人口17.46萬人，占全區戶籍人口的17.03%，其中城鎮老年人5.33萬人，農村，老年人12.13萬。另外，全區共有空巢老人3059人，獨居老人2631人。“五類老人”1中失能、半失能老人617人。近年來，江寧區委區政府高度重視居家養老服務工作，在“走在最前列，建設新江寧”的大格局中去謀劃落實，不斷加大投入、夯實基礎、創新服務，居家養老服務體系日趨完善。

(一)居家養老服務制度不斷健全。近年來，江寧區委區政府先后出臺了《關于加快全區老齡事業發展的意見》、《江寧區“醫養融合”健康養老服務工作實施方案》、《關于加快發展養老服務業的實施意見》等系列文件，有力推進了養老服務業的發展。同時，區民政、財政、老齡辦聯合出臺了《江寧區居家養老服務補貼辦法》，進一步明確居家養老服務的補貼標準和資金渠道。目前，江寧區居家養老服務補貼內容及標準如下(見表1)。

另外，自2014年起，江寧區為全區老人統一購買自然災害人身意外傷害和家庭財產險，已達50余萬人次；為“五類老人”購買意外傷害保險，已達2.5萬人次，并為符合政府購買服務條件的失能、半失能老人購買居家養老服務。

(二)居家養老服務設施不斷完善。目前江寧區共建成204個居家養老服務中心，實現了居家養老服務實施全覆蓋。建成市3A級社區居家養老服務中心27家，2A級110家，1A級34家，街道助餐中心8個，助餐點48個。目前已累計提供助餐服務31.89萬人次、助浴服務0.5萬人次、助潔服務2.1萬人次、助急服務1.2萬人次、助醫服務8.1萬人次、助樂等其他服務36.9萬人次。此外，江寧區還累計為困難老人安裝“安康通”緊急呼叫器和發放GPS老人手機2636部，實現“一鍵求助”。

(三)居家養老服務內涵不斷深化。一是提升居家養老服務的專業化水平。指導社區成立或引進專業養老社會組織運營居家養老服務中心，并鼓勵連鎖化、規模化發展，提高居家養老服務的專業性。目前全區有129個居家養老服務中心由專業社會組織運營。其中“銀齡樂生活館”在8個街道10個社區設點運營，“三槐”在2個街道2個社區設點運營。二是整合資源延伸居家養老服務的觸角。積極鼓勵養老機構開門辦院，充分利用自身廚房、浴室、康復、醫療等資源，將服務向周邊居家老人延伸。如“云華”、“晚晴苑”等民辦養老機構向所在社區老人延伸提供助餐、助浴等居家養老服務。三是推動醫養融合型社區居家養老服務中心建設。鼓勵居家養老服務中心與社區衛生服務站合建，目前已有24家與衛生服務站合建，其余為協議合作，基本實現了醫養融合全覆蓋，開展為老年人建立健康檔案、健康體檢、保健咨詢、常見病干預、建立就醫通道等內容，有效提升了養老服務的內涵，拓寬了健康養老的方式。

(四)居家養老服務的隊伍能力不斷增強。為提升養老護理員綜合素質和職業技能，近年來，江寧區組織了65名養老機構護理員參加市級崗位培訓，組織2A級以上的居家養老服務機構負責人59人參加市級培訓，居家養老服務人員上崗培訓365人，居家養老初級護理員培訓220人，市居家養老服務組織及老年人能力評估員培訓29人。通過各類各層次培訓，有力提高了養老服務水平，規范了服務行為，也提高了運營管理能力。同時積極開展社區養老自助互助服務，發展養老服務志愿者2000多名。

二、供需比較下江寧區城市社區居家養老服務存在的問題分析

課題組隨機選取了江寧區東山、淳化2個街道3個城市社區作為調查點，分別開展居家養老服務中心走訪、座談以及老年人對居家養老服務需求的問卷調查，共計發放問卷180份，回收有效問卷162份，有效率90%，數據結果采用SPSS17.0統計軟件分析。在此基礎上，通過對供求雙方的服務比、使用比和價格比等指標分析，發現目前江寧區居家養老服務的供給與需求不平衡問題主要體現在：

(一)服務需求的多樣與供給的不足

1.服務項目單一。老年人對居家養老服務的需求呈現出需求量大、需求多元化特征。74.8%的老年人表示同時需要生活照料、醫療保健、精神康復的三大類服務。然而，江寧區居家養老服務項目的供給呈現單一特點，供給不足。據南京市民政局網站《致南京市老年人的公開信》所示，目前，江寧區居家養老服務中心中真正開展多元化居家養老服務的并不多，僅有駱村、岔路、曉里、大里、成山、谷里、橫溪等7個社區開展日間照料、家務保潔、精神慰藉等綜合性居家養老服務，其他社區特別是農村地區還是以開展歌舞棋牌等簡單文娛活動為主。

表2 江寧區居家養老服務項目供給情況

(資料來源：南京市民政局網站《致南京市老年人的公開信》2016.9.26)

2.服務場地有限。調查顯示老年人需要提供的場所包括日間托老所(占18.2%)、養老護老院(占17.9%)、社區衛生站(占52.2%)、社區活動中心(占67.9%)、老年學校(占17.6%)以及老年協會(占15.9%)。然而，目前江寧區城市社區用于養老服務的場地資源十分有限，部分居家養老中心負責人表示正是由于場地不夠制約了他們能夠提供的服務內容和項目。另外，一些制度門檻也限制了居家養老服務場地的發展，比如目前居家養老服務機構從事的主要是老年人康復、護理等基礎醫療工作，有別于醫院以診斷、治療為主的醫療行為，居家養老機構內設醫療機構并取得醫保定點資格非常困難。

3.服務人員缺乏。目前，江寧區居家養老在服務人員的數量和質量方面均存在供給不足特點。就課題組走訪來看，不少社會組織運營的居家養老服務中心，常駐專職養老護理員僅1-2名，且養老服務從業人員工資待遇較低(每月2000元左右)，社會地位低、職業發展難、人員流動大，直接影響了居家養老服務資質的正常運營。

(二)服務需求的高質量與供給的低滿意度

老年人對居家養老服務的需求不僅存在多樣性，也希望服務能夠具備專業性，能夠確實滿足自身需求。

老年人對于服務質量的感知可以通過對服務的滿意程度來衡量。主要從四個維度來考察：老年人對生活照料類服務的滿意度、老年人對醫療保健類服務的滿意度、老年人對精神慰藉類服務的滿意度以及老年人對居家養老服務的總體感覺。調查數據運用SPSS 17.0統計軟件進行分析，在分析過程中對數據重新賦值：評價采用5分制，1=非常滿意，2=比較滿意，3=一般，4=不太滿意，5=非常不滿意，評價如表3。

表3 老年人對城市社區居家養老服務的具體評價

結果顯示，在各項服務具體滿意度得分方面，精神慰藉>醫療保健>生活照料。這表明了江寧區在老年人的精神關愛和社區醫療保健方面的工作開展效果較好，在生活照料方面，如日間照料、家政服務、安裝/維修/搬運體力活等方面，由于這些服務的覆蓋面較低，老年人主要依賴家庭養老，許多老年人尚未從中感受到服務實效。另外，目前我區居家養老服務組織還沒有明確的盈利點，大多數的居家養老服務中心服務功能不強，養老服務人員流動性大、職業待遇低、業務素質不高，社區照料與醫護康復等難以實施或開展效果欠佳。

(三)服務需求的高增長率與供給的低使用率

在居家養老服務存在高需求的狀況下，在現有養老服務資源的供給情況下，江寧區居家養老服務的使用比率都較低，需求和使用情況存在較大的差距，有效使用明顯不足。

1.生活照料類服務的使用比情況

如圖1所示，老年人對生活照料類服務的使用與需求之間差距較大。其中差距最大的是安裝/維修/搬運等體力活，有69.8%的老年人有此需求，只有8.2%的老年人使用過此類服務。

圖1生活照料類服務的需求/使用情況

差距較大的還有家政服務、愛心餐桌、日托照料等服務，其需求與使用之間的缺口分別是28.3%、14.1%、18.3%、21.8%。差距較小的是代購商品/購物券，其需求與使用之間的缺口是8.1%。

2.醫療保健類服務的使用比情況

如圖2所示，醫療保健類服務呈現需求量較大的現象，尤其是義診/體檢和健康講座兩項服務的需求量較大，需求比分別為78%與75.5%。其中，差距最大的是義診/體檢，需求與使用之間的缺口為45.9%；其次是陪同/接送看病，需求與使用之間的缺口為32.7%。

圖2醫療保健類服務的需求/使用情況

3.精神慰藉類服務的使用比情況

如圖3所示，從總體上來看，老年人對居家養老精神慰藉類服務的需求和使用情況均存在不均衡狀態。其中老年人需求和使用較多的服務是聊天解悶、文化娛樂活動，較少的是心理咨詢、法律咨詢/援助。另外，需求和使用缺口最大的是公益/志愿者活動，需求與使用之間的缺口為52.2%，其他差距較大的還有文化娛樂活動、逢年過節的慰問活動以及聊天解悶，需求與使用之間的缺口分別為41.7%、39.6%、37.1%；差距較小的是心理咨詢、體育活動、法律咨詢/援助雖然這些服務的需求有些不高，但仍然存在需求與使用之間的差距，分別有13.9%、18.2%、8.2%的老年人有過這些需求卻從未使用過。

圖3精神慰藉類服務的需求/使用情況

高需求的狀況下出現供給過剩，主要源于老年人對收費性居家養老服務接受度較差，老年人養老觀念尚未轉變。

(四)服務需求的低償性與供給的無力性

通過江寧區居家養老服務價格比分析，發現老年人普遍比較節省，購買服務意識偏低，他們大多希望社區與政府能提供低償甚至無償的居家養老服務。而與之矛盾的是，江寧區在居家養老服務方面財政投入不足、負擔較重。

目前江寧區開展居家養老服務的收費項目中，開展范圍較廣且老年人接受度較好的服務主要是居家照護服務和助餐服務，其他服務，如家政服務一般是依靠市場化提供或者志愿者免費服務。調查顯示，僅有19.1%的老年人比較經濟狀況寬裕，其他老年人在經濟上均有一定的困難，這直接影響老年人對收費性服務的接受程度。

1.居家照護費用比分析

在居家照護費用方面，僅有2.5%的老年人愿意承擔每月500元以上的費用，大部分的老年人不愿意或支付不起，所占比例達48.4%。由于老年人的經濟狀況普遍不高，大多數的老年人希望社區或政府能夠提供更多公益性的物美價廉的居家養老服務。然而，目前江寧區在居家養老服務方面的財政投入不足，政府購買居家照護服務的群體主要是“五類老人”，更多的普通老人無法享受政府的補貼，因此居家養老服務對象有限。

圖4老年人每月愿意支付的居家養老服務費用(單位：元/月)

2.愛心餐桌價格比分析

目前江寧居家養老服務中的助餐服務開展較好，主要是低償收費形式運轉，政府對老年人和助餐機構均有補貼。目前，江寧區老年人對于居家養老助餐的價格每餐的心理價位在5元以內，選擇1-5元占比高達95%。

圖5老人能夠接受的助餐價格(單位：元/餐)

課題組走訪的三個社區居家養老服務中心，有的助餐點只提供午餐(如成山社區)，大部分的助餐點提供午餐和晚餐；助餐點每餐費用定價在5-10元不等，送餐費用1-2元，也有的社區免費送餐(如大里社區)。根據老年人的不同收入狀況，政府購買標準也有所不同(見表1)。不同的街道和社區之間愛心餐桌的價格也存在一定的差距。

三、關于江寧城市社區居家養老發展的幾點思考和建議

(一)深化放管服改革，優化居家養老服務業的發展環境。一是加強政府宏觀指導，促進居家養老精準布局。政府應緊密結合實際，科學地研究制定本地區社會化居家養老服務的發展規劃，并把它納入經濟社會發展總體規劃和社區建設總體規劃中，統籌安排，推動社會化居家養老服務快速健康。二是加大政策扶持力度，調動社會力量廣泛參與居家養老服務。發揮政府主導和引導機制，建立健全社會養老資助補貼體系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過免費提供服務場所、政府購買服務、申請省級“以獎代補”專項資金、公益創投等多種方式，給居家養老社會組織運營持續輸入發展動力。三是健全完善相關制度安排，進一步釋放居家養老供給側活力。針對“醫養融合”養老服務機構審批難、醫保定點資格獲取難的問題，應進一步會同民政、衛生等部門研究，加快制定醫養結合養老機構設置標準，明確服務內容和服務內容相匹配的醫療標準條件。

(二)優化資源配置，提升居家養老服務供給效能。一是以服務需求為核心，提高居家養老服務的有效供給。督促現有居家養老服務組織以老年人需求為導向，做優增量，盤活存量，不斷拓展服務項目，重點突出助餐、基本醫療保健、精神關愛等日間照料功能。同時大力引進區外知名成熟養老機構開展試點，帶動提升江寧區整體居家養老服務水平。二是創新服務機制，推進“互聯網+養老”建設應用。依托“互聯網+養老”及購買社會服務的方式，推進社會養老服務信息化建設，打造虛擬養老院，精準對接供需信息，為老人提供線上線下落地服務。三是加強資源整合開發，深入推進“醫養融合”。支持社區居家養老服務機構與社區衛生服務站點共建，為社區老人建立健康檔案、開展健康體檢、保健咨詢、上門巡視等服務，為老人就醫提供方便，推動醫、養、康一體化服務。力爭到“十三五”末，社區居家養老醫養融合率達80%，努力實現“老有所養，病有良醫”。

(三)完善人才激勵政策，提高養老服務的專業化服務水平。一是根據職業資質和從業年限，提高養老護理員的工作待遇。對取得養老護理員初級證書、中級證書和高級證書，并在江寧區從事養老服務工作滿兩年的，分別給予500、1000、2000 元/人的一次性補貼獎勵。對從事護理崗位滿5年的全日制大學畢業生分別按照本科及以上50000元、大專40000元、中專30000元的標準給予獎勵，非全日制畢業生按照全日制的70%獎補。具體要求參照《南京市養老護理崗位工作人員入職獎勵暫行辦法》(寧民福[2017]94號)執行。二是一視同仁，提高養老機構從醫人員的職業吸引力。對在養老機構內設醫療機構從醫的專業技術人員，執行與養老機構、醫療機構相同的執業資格、注冊考核政策，提高他們的職業待遇和社會待遇，增強他們的職業榮譽感和從業積極性。三是強化內在激勵，提高居家養老從業人員的職業期望與信心。在居家養老機構內部要加強對員工的職業規劃和引領，通過內部崗位的梯級設置和漸進式的開發培訓，給從業人員明晰的發展前景；通過溫馨的團隊管理，讓從業人員充分感受團隊的溫暖和力量，進而愛崗愛業，自覺規范服務行為，增強老年人的滿意度。

(四)廣泛開展宣傳，改善老年人居家養老服務的消費觀。老年人是居家養老服務的服務對象，他們是居家養老服務的主體，要推進居家養老服務的快速發展，應該大力提高老年人居家養老服務的認知水平。一是積極動員社區資源，大力普及居家養老常識。社區應對居家養老宣傳的重視程度，鑒于多數老年人文化知識水平有限以及部分老年人行動不便，社區應充分動員社區的資源，爭取將居家養老的基本常識普及到每家每戶，從而增強老年人的權利意識，鼓勵老年人表達自己的利益訴求，同時也達到對社區居民的教育作用，創建一個和諧、友愛、尊老的理想社區。二是做好居家老人的宣傳教育，逐步改善其傳統消極的消費理念。通過上門服務和社區課堂，鼓勵更多的老年人，融入社區大家庭，樂于接受服務，進而增進老年人對社會的認同感和信任感，消除顧慮和偏見。三是策劃豐富多彩的老年活動，擴大居家養老服務品牌美譽度。社區可以定期組織社會有關單位為社區老年人送溫暖、辦實事、獻愛心等活動，在此過程中宣傳推廣我區居家養老服務試點工作中好的典型和經驗，擴大居家養老服務工作的認知度和影響力。

注釋

① “五類”老人指的是城鎮“三無”人員、農村“五保”人員；低保及低保邊緣的老人；經濟困難的失能、半失能老人；70周歲及以上計生特扶老人；百歲老人等“五類”老年人。

(責任編輯：育東)

C912.83

A

1672-1071(2017)05-0106-07

2017-08-30

課題組負責人：王詩露，課題組成員：張洪新、郭雯、趙艷華。