海綿城市規(guī)劃建設(shè)要點(diǎn)研究

歐陽輝，孫明明（上海市建筑科學(xué)研究院，上海 201108）

海綿城市規(guī)劃建設(shè)要點(diǎn)研究

Study on Key Points of Sponge City Planning

歐陽輝，孫明明（上海市建筑科學(xué)研究院，上海 201108）

推進(jìn)海綿城市建設(shè)是實(shí)現(xiàn)綠色化、生態(tài)化的重要措施之一。2013年12月，在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議中提出要建設(shè)具有自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市，中央以及地方政府先后出臺(tái)多項(xiàng)政策支持開展海綿城市建設(shè)，各地也紛紛出臺(tái)了海綿城市相關(guān)的建設(shè)計(jì)劃以及實(shí)施方案。然而，各地對(duì)海綿城市的規(guī)劃建設(shè)要點(diǎn)仍存在疑問。現(xiàn)結(jié)合我國實(shí)際，重點(diǎn)從建設(shè)思路、規(guī)劃管控、技術(shù)支撐、政策制定等方面，重點(diǎn)論述海綿城市的建設(shè)要點(diǎn)，以期能為我國海綿城市建設(shè)提供參考和借鑒。

海綿城市；建設(shè)思路；規(guī)劃管控

建設(shè)海綿城市是黨中央、國務(wù)院推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、倡導(dǎo)綠色發(fā)展的重大舉措之一，也是我國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。自 2014 年住建部下發(fā)《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》以來，國家先后下發(fā)了一系列關(guān)于加快推進(jìn)海綿城市建設(shè)的政策性文件。其中 2015 年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā) [2015]75 號(hào))中明確提出，到2020 年，我國城市建成區(qū) 20% 以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求(即實(shí)現(xiàn)70%的降雨就地消納和利用)，2030 年城市建成區(qū)80% 以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求[1]。2016 年《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出，加強(qiáng)城市防洪防澇與調(diào)蓄、公園綠地等生態(tài)設(shè)施建設(shè)，支持海綿城市發(fā)展，完善城市公共服務(wù)設(shè)施，提高城市建筑和基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力。

2016 年 3 月，在第一批 16 個(gè)海綿城市試點(diǎn)公布1年后，住建部、財(cái)政部、水利部再次聯(lián)名下發(fā)《2016 年海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市申報(bào)指南》并啟動(dòng)第二批海綿城市試點(diǎn)的申報(bào)工作。該文件的下發(fā)進(jìn)一步加快了我國建設(shè)海綿城市的腳步。目前第一批 16 個(gè)海綿城市建設(shè)的試點(diǎn)城市都已編制了 3 年的海綿城市建設(shè)計(jì)劃，并已先后啟動(dòng)相關(guān)的建設(shè)工作。總體而言，我國各地海綿城市建設(shè)正在如火如荼地進(jìn)行。

海綿城市建設(shè)有別于傳統(tǒng)的建設(shè)。其強(qiáng)調(diào)的是生態(tài)優(yōu)先的原則，在建設(shè)中將自然措施與人工措施相結(jié)合，并從城市建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)做起，在技術(shù)和方法上做出創(chuàng)新，在思想觀念上做出轉(zhuǎn)變，摒棄傳統(tǒng)的“重地上輕地下”、“重工程手段輕自然方法”的偏向[2]，因地制宜地推進(jìn)相關(guān)建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)雨水的資源化利用并能持續(xù)改善城市生態(tài)環(huán)境。目前，各地對(duì)海綿城市的規(guī)劃建設(shè)要點(diǎn)仍存在疑問。為了更好地總結(jié)歸納已有經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)推進(jìn)海綿城市建設(shè)，本文將結(jié)合我國實(shí)際，重點(diǎn)從建設(shè)思路、規(guī)劃管控、技術(shù)支撐、政策制定等方面論述海綿城市的規(guī)劃建設(shè)要點(diǎn)。希望能為我國海綿城市建設(shè)提供參考和借鑒。

1 建設(shè)思路

建設(shè)海綿城市是我國城市建設(shè)思路的一次重大轉(zhuǎn)變。海綿城市建設(shè)模式將帶動(dòng)整體發(fā)展模式的“理念轉(zhuǎn)變”[3]。長期以來，我國城市建設(shè)片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，致使環(huán)境日益惡化，嚴(yán)重制約了社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。海綿城市的提出是要改變傳統(tǒng)思維，在最大限度保護(hù)和利用自然生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，通過綜合利用各項(xiàng)低影響開發(fā)技術(shù)措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)雨水的積蓄與利用，改善城市生態(tài)環(huán)境，并系統(tǒng)解決我國所面臨的水資源、水安全、水環(huán)境、水生態(tài)等問題。

海綿城市的建設(shè)是一項(xiàng)長期、復(fù)雜、系統(tǒng)性的工程，其強(qiáng)調(diào)的是城市建設(shè)綜合目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》中明確提出了“海綿城市建設(shè)——低影響開發(fā)雨水構(gòu)建應(yīng)堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)、生態(tài)優(yōu)先、安全為重、因地制宜、統(tǒng)籌建設(shè)”的基本原則。系統(tǒng)推進(jìn)海綿建設(shè)，應(yīng)通過機(jī)制建設(shè)、規(guī)劃引領(lǐng)、設(shè)計(jì)落實(shí)、建設(shè)過程管理、多專業(yè)與多部門協(xié)同配合，最終實(shí)現(xiàn)多重徑流控制目標(biāo)，恢復(fù)城市良性水文循環(huán)。

2 規(guī)劃管控

海綿城市建設(shè)是城市排水防澇、雨污水污染防治等多項(xiàng)技術(shù)措施的集中運(yùn)用，必須在各類規(guī)劃中落實(shí)海綿城市的建設(shè)理念與要求。2016 年住建部發(fā)布的《海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃編制暫行規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)明確要求各級(jí)城市人民政府應(yīng)組織編制海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃，并作為海綿城市建設(shè)的重要依據(jù)。另外，在規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上，對(duì)如何更好落實(shí)規(guī)劃目標(biāo)，切實(shí)推進(jìn)海綿城市建設(shè)，各級(jí)政府部門還需做好規(guī)劃管控工作。

2.1 規(guī)劃編制

海綿城市建設(shè)是一項(xiàng)涉及到規(guī)劃、防洪排澇、市政給排水、景觀、道路、建筑等多專業(yè)的系統(tǒng)工程，需從規(guī)劃入手，做好頂層設(shè)計(jì)，全面考慮。過去，在與海綿城市相關(guān)的規(guī)劃層面，我國傳統(tǒng)的做法是編制排水專項(xiàng)規(guī)劃、防洪排澇規(guī)劃等，從而完成與海綿城市建設(shè)相關(guān)的區(qū)域劃定、規(guī)劃指標(biāo)確定、水敏感區(qū)域劃定、藍(lán)線劃定、河湖水系修復(fù)規(guī)劃等工作，并通過將海綿城市建設(shè)的相關(guān)要求融入到城市總規(guī)、控規(guī)、專項(xiàng)規(guī)劃、修建性詳規(guī)等各級(jí)體系中，以確保落實(shí)。但是從實(shí)際效果來看，存在著現(xiàn)有規(guī)劃對(duì)海綿城市建設(shè)內(nèi)容支撐不足的現(xiàn)象，主要有以下表現(xiàn)。第一，定量分析不足，從而導(dǎo)致規(guī)劃、設(shè)計(jì)不合理。比如，由于各種原因，在雨水等水資源規(guī)劃、豎向規(guī)劃中，對(duì)開發(fā)區(qū)域用地性質(zhì)、區(qū)域豎向、下墊面僅作了定性分析，而缺乏量化的數(shù)據(jù)分析；后續(xù)設(shè)計(jì)人員據(jù)此展開設(shè)計(jì)，最終出現(xiàn)雨水工程的設(shè)計(jì)規(guī)模與區(qū)域區(qū)開發(fā)強(qiáng)度不匹配、海綿城市建設(shè)技術(shù)路徑選擇不合理、年徑流總量控制率等核心指標(biāo)選取不合理的現(xiàn)象。第二，各專項(xiàng)規(guī)劃脫節(jié)，未能統(tǒng)籌考慮海綿城市建設(shè)要求。比如，在用地規(guī)劃與其他專項(xiàng)規(guī)劃編制時(shí)，未能同步考慮海綿城市建設(shè)要求；一旦根據(jù)用地規(guī)劃編制的總規(guī)劃等上位規(guī)劃批準(zhǔn)通過，而其中海綿城市建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容設(shè)置不合理時(shí)，后期各專項(xiàng)規(guī)劃也只能被動(dòng)適應(yīng)。隨著《規(guī)定》的下發(fā)，各地將著手編制海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃。只有解決好上述問題，才能從規(guī)劃層面做好引導(dǎo)，確保海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃的可實(shí)施性。

2.2 規(guī)劃建設(shè)管控

海綿城市的建設(shè)主要是以徑流總量控制等作為重要的控制指標(biāo)。為了加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)海綿城市建設(shè)要求的管控，可通過將相關(guān)控制要求納入行政審批手續(xù)辦理的做法，開展針對(duì)海綿城市建設(shè)的專項(xiàng)審查，并將審查意見作為出具行政批復(fù)意見的前置條件的形式，強(qiáng)制建設(shè)單位落實(shí)海綿城市建設(shè)要求。

以深圳光明新區(qū)為例，為確保海綿城市建設(shè)目標(biāo)的落實(shí)，新區(qū)將低影響開發(fā)管控的指標(biāo)納入“兩證一書”的辦理中，并通過開展專項(xiàng)審查的方式，建立了覆蓋建設(shè)項(xiàng)目全生命周期的審批管控流程，由新區(qū)發(fā)改、水務(wù)、建設(shè)、環(huán)保等職能部門負(fù)責(zé)在建設(shè)工程的項(xiàng)目建議書、可行性研究、排水施工方案、建設(shè)項(xiàng)目用水節(jié)水評(píng)估以及施工許可、竣工驗(yàn)收和環(huán)評(píng)等階段，對(duì)低影響開發(fā)建設(shè)進(jìn)行專項(xiàng)審查。同時(shí)，審圖機(jī)構(gòu)也將對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的低影響開發(fā)設(shè)計(jì)進(jìn)行專項(xiàng)審查；對(duì)于低影響開發(fā)施工圖設(shè)計(jì)不滿足設(shè)計(jì)要求的，責(zé)令修改。此舉有力地保證了光明新區(qū)低影響開發(fā)指標(biāo)的落實(shí)。

3 技術(shù)支撐

在低影響開發(fā)技術(shù)措施選擇上，采取因地制宜的原則，適時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)導(dǎo)則及規(guī)程等，引導(dǎo)海綿城市建設(shè)。目前我國很多地區(qū)對(duì)海綿城市的理解還不成熟，認(rèn)為海綿城市建設(shè)就是大量修建蓄水設(shè)施，對(duì)海綿城市具體技術(shù)措施的應(yīng)用認(rèn)識(shí)不足，在規(guī)劃建設(shè)階段往往忽視了對(duì)原有地理地貌以及河道水系等資源的有效利用。最終出現(xiàn)了雨水利用技術(shù)選擇不合理、部分現(xiàn)有設(shè)施利用不合理和新建設(shè)施利用率低等現(xiàn)象。對(duì)此，各地因應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)文件指導(dǎo)海綿城市設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營。以上海地區(qū)為例，上海市 2015 年出臺(tái)的《海綿城市建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》包含了規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、實(shí)施效果評(píng)估等內(nèi)容，對(duì)該地區(qū)海綿城市的建設(shè)起到了很好的指引作用。

4 政策制定

海綿城市的建設(shè)還需要國家和地方的政策支持。在法規(guī)保障方面，我國可學(xué)習(xí)借鑒美國、德國等先進(jìn)國家的做法，制定相關(guān)的政策、法規(guī)，強(qiáng)制性推行海綿城市建設(shè)。以美國為例，政府在 1987 年就組織修訂了《聯(lián)邦清潔水法案》，明確將雨水徑流污染的控制要求納入國家污染排放許可制度；在財(cái)政支持方面，積極推廣 PPP 融資模式，吸引社會(huì)資本參與海綿城市建設(shè)，并在此基礎(chǔ)上出臺(tái)更多的補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)政策，用于鼓勵(lì)社會(huì)類投資項(xiàng)目主動(dòng)滿足建設(shè)海綿城市的要求，從而更好地推進(jìn)海綿城市建設(shè)。

5 結(jié) 語

海綿城市的建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，推進(jìn)海綿城市建設(shè)是城市發(fā)展理念和建設(shè)方式轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志，最終為推動(dòng)城市的生態(tài)化、綠色化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。隨著海綿城市建設(shè)的推進(jìn)和深入，還將會(huì)有更多的問題有待我們?nèi)ヌ剿骱徒鉀Q。因此，推進(jìn)海綿城市建設(shè)還需在實(shí)踐中不斷摸索前進(jìn)。

[1] 劉云佳. 規(guī)劃管控是海綿城市建設(shè)的重心——訪中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院水務(wù)與工程院院長張全[J]. 城市住宅,2015(9):19-22.

[2] 王文亮,李俊奇,王二松,等. 海綿城市建設(shè)要點(diǎn)簡析[J]. 建設(shè)科技,2015(1):19-21.

[3] 仝賀,王建龍,車伍,等. 基于海綿城市理念的城市規(guī)劃方法探討[J].南方建筑,2015(4):108-114.

TU50

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1674-814X(2017)01-0029-03

低碳智慧園區(qū)建設(shè)目標(biāo)及共性技術(shù)研究(15DZ1204601)

2016-09-14

歐陽輝，現(xiàn)供職于上海市建筑科學(xué)研究院。作者通信地址：上海市閔行區(qū)申富路568號(hào)，郵編：201100。