中國跨界水資源沖突的網絡治理模式創新

王多梅

摘要：跨界水資源沖突問題已經成為中國區域間社會和經濟和諧發展的制約因素。首先提出中國跨界水資源沖突治理的難點主要有水資源的多維屬性引發的共享沖突具有復雜性、信息共享平臺缺乏、跨界主導權威機構缺失、管理體制不完善、政策法規不協調及流域區域監管碎片化；進而提出多元主體參與是解決跨界沖突的重要關鍵點；最后，構建多元主體參與的跨界水資源沖突網絡治理模式，包括網絡治理模式的層次框架、信任協調機制、任屆權威機制及維護保障機制等。

關鍵詞：多元主體參與；跨界水資源；網絡治理

中圖分類號：TV21 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）19-3740-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.19.036

Abstract： The conflict of trans-boundary water resources has become a constraint for the harmonious development of regional society and economy in China. Firstly，it was pointed out that the main difficulties in governance of trans-boundary water resource conflict were the complexity of sharing conflict，lack of information sharing platform，lack of cross-border leading authorities， imperfect management system，discordance of policies and regulations and regulatory fragmentation of watershed area resulted from the multi-attribute of water resources. And then it was pointed out the participation of multivariate main body was an important key point to solve the trans-boundary conflict，and the necessity and feasibility of network governance mode introduced with participation of multivariate main body were presented. Finally， the network governance mode of trans-boundary water resource conflict based on the participation of multivariate main body was build from construction of the level framework，the trust coordination mechanism，the authority mechanism and guarantee mechanism of the network governance mode.

Key words： participation of multivariate main body； trans-boundary water resources； network governance

水資源是每個國家或地區維持人們生產生活和社會經濟發展所必須的，有著不可或缺和不可替代的特征。但多數水資源在國家和地域之間都呈現著跨界的分布。《聯合國環境規劃署環境法教程》[1]將跨界水資源定義為：共享水資源，包括河流、湖泊及其大小支流，或者河流入口和出口（通常稱為流域）以及處于兩國或更多國家管轄之內的地下水系統。跨界水資源的保護、開發利用及其管理都涉及到生態、經濟、社會政治等多種問題，在國際上一直是個復雜敏感的問題。2009年3月22日的“世界水日”，聯合國教科文組織將主題定為“跨界水——共享的水、共享的機遇”，呼吁跨界水資源的國家有責任進行科學管理和共同合理開發。跨界水資源沖突治理成為全球的熱點問題。

中國以“經濟強國、民族振興”為基本目標，在過去幾十年追求以工業化實現現代化發展，經濟呈現的高速發展帶來了最脆弱的生態環境和最空前的資源消耗。中國在面臨著歷史上最為突出的生態環境挑戰的同時，也面臨著嚴重的跨界水資源問題。跨界水資源問題的產生主要有以下原因：①七大流域流經多個省級行政區，不同行政區域在水資源共享和開發利用管理上必然存在差異性。②社會經濟的持續發展離不開對各種資源的擴大需求，尤其是水資源的需求進一步擴大，共享同一流域水資源的不同區域必然存在需求矛盾，陷入跨界水資源開發的困局。③流域的整體性特征與區域的轄區分割性之間必然存在治理的主動性問題，因而跨界水污染外部不經濟性更是增加了跨界水資源治理問題的難度。中國跨界水資源問題隨著社會經濟的發展越來越突出，影響著區域間人們的生產生活，影響著社會的和諧和可持續發展。

1 中國跨界水資源沖突治理的難點

為了實現流域內統一管理和行政區分塊管理的共同作用，中國自2002年就對水資源管理實行流域管理和行政區域管理相結合的管理體制。但這種流域統一和行政區分塊的集成管理模式并沒有取得預想的效果。2004年淮河流域污染爆發，2005年松花江發生重大跨行政區水污染事故，短短1年時間，中國共發生130多起與水有關的污染事故[2]。中國目前的流域水資源管理模式無法滿足現實的需要，現有的跨界水資源管理存在很大缺陷，迫切需要改革。但改革還需在認識現實的基礎上著手，跨界水資源的沖突問題是流域區和行政區的雙向難題，具有復雜性和敏感性。

1.1 水資源的多維屬性引發的共享沖突具有復雜性

水資源的多維屬性即水資源具有經濟、社會與生態的多用途，這些屬性之間存在著復雜的、必然的矛盾。這些屬性導致的流域區、行政區之間水資源共享的矛盾是跨界水資源沖突的根本。水資源的共享沖突涉及到不同的經濟利益主體。由多維屬性引發的共享沖突大致分為三類：第一類是共享資源沖突。因為水資源天然的區域分布和固有的流動性，使得上下游區域在取水用水時存在存量和質量的差別，因此引發的區域間取水不公、下游水污染歸責上游的矛盾沖突。資源共享的沖突因資源的固有存在就必然會產生，但這種沖突是由流域間用水過程中的外部性帶來的，不直接涉及社會經濟活動。第二類是共享經濟沖突。這類沖突是行政區內各行業部門的利益主體都為追求自身利益的最大化而產生的水資源配置的共享沖突。共享沖突中的利益主體追求在水資源配置中的效率、交易成本引發復雜的部門沖突。第三類是共享責任沖突。這類沖突是在跨界水資源出現污染、突發事件等需要維護、防治時出現的，不論流域區還是行政區的利益主體都本能地出現責任逃避，或盡可能地減少自己的責任成本。這也是由于水資源使用過程的外部性導致的責任外部性，這種責任共享的沖突解決較難。

水資源的多維屬性涉及到多方利益主體，使其相對于其他公共資源管理起來復雜性更高，而目前中國傳統的單一政府為決策主體的管理體制難以應對復雜的跨界水資源沖突問題，迫切需要多元主體的參與。

1.2 跨界水資源信息共享平臺缺乏

水資源問題已然是社會和民眾關注的重點，跨界水資源沖突問題在水資源問題中的比重也日益增強。在水資源這樣的公共資源治理中，信息的傳播交流起著非常關鍵的作用。但是在跨界水資源管理中，水資源治理相關知識信息存在著嚴重的不對稱、不充分的問題，流域區、行政區之間信息交流也存在鴻溝，社會公眾缺乏一個統一的獲取水資源信息的平臺。尤其在跨界水資源沖突問題出現時，各行政區的利益主體為了保護自己的利益，故意設置信息獲取的屏障，加大其他利益主體或社會公眾獲取信息的成本。這些限制在解決跨界水資源沖突問題時影響利益相關者的認同程度，使雙方的矛盾進一步加深，增加了治理跨界水資源沖突的成本，大大降低了治理效率，影響沖突解決和區域環境的穩定。

1.3 跨界水資源主導權威機構缺失

中國實行流域管理和行政區域管理相結合的雙重管理體制，七大流域都設置了國家水利部的派出機構，并有國家環保局指導的流域水資源保護局。流域水利委員會實質上更像一個從環保系統劃分了一定職能的水利系統的機構[2]。它的所有人員編制和行政隸屬都屬于水利部，但擁有水利部和環保局的雙重授權，因而環保局在管理中對它僅僅是有限的制約力。作為一個水利系統的機構，流域水利委員會的權力來源和職責不匹配造成其與上、下級職能對口不協調。當出現跨界水資源沖突時，這種機制導致其在協調區域關系上先天權威不足，協調層級關系上先天能力不足，協調部門關系上固有權責錯位。流域委員會的權威性缺失使其無法在跨界水資源治理中起到協調作用，無法有效執行職能。

因此，流域水資源管理機構接受雙重領導的狀況，導致其在解決水資源沖突問題時要兼顧兩頭決策，很難實現治理的高效最優。流域水資源管理機構與省級行政部門之間處于同一層級，相互之間沒有權威約束，一個明確的權威主導機構是決策需求，更是實現良治的需要。

1.4 管理體制不完善，政策法規不協調

在國家確定雙重領導體制的基礎上，七大流域通過建立符合自身情況的規章制度，形成了有流域特色的管理體制（表1）。跨界水資源沖突問題的跨區域性、跨行政性決定了有效的管理體制必須有完善的區域協調機制。由表1可見，流域的管理多以水利部或環保部一方牽頭，這必然在流域治理中產生水資源開發利用和水資源保護間的矛盾，由于牽頭部門存在管理偏好，容易導致部門間實際協調機制缺失。

七大流域的協調機制也存在不合理的地方，如長江和黃河為國內最大的兩個流域，跨行政區主體數量最多，地區間的協調問題最為復雜，卻只建立了流域論壇的協調機制。這種流域論壇只是一個行業交流的平臺，注重的是學術和經驗，并不能協調部門間的關系，也無法使先進的水資源管理經驗被區域決策者采納。

針對流域法規的建立，從表1可以看出，只有松遼和淮河流域制定了流域法規。這使得在流域內出現跨界水資源沖突問題時，沒有符合自身流域實際情況、合理有效的流域法規參考。而目前的其他政策法規仍有不協調處，如處于同一層級的《水污染防治法》、《中華人民共和國水法》這兩項法規，沒有明確制定污染防治規劃和保護規劃的協調措施，這會造成跨界水資源沖突治理低效、治理困難。

1.5 流域區域監管碎片化

流域區域的監管對跨界水資源沖突的防治起著重要作用。而在實際流域治理中，行政區的地方政府主要有以下原因對水資源的監管呈現碎片化的傾向：一是基于數字政績觀的地方政府呈現“經濟人”的行為。由于中央政府對地方政府官員的考核主要還是以經濟發展速度為重要指標，導致地方政府更多地關心區域的經濟發展，在政策決策時偏向是否有利于經濟的發展。在水資源的開發利用和保護治理方面，也更加偏向于開發利用，而忽視環保。在流域治理中表現出約束軟化和激勵缺失，導致“公共悖論”，即作為公共利益代表的地方政府和官員恣意追求個人利益最大化，在環境監管中出現“虛位”、“缺位”和“錯位”的現象[3]。二是考核存在難度和困境，主要表現在水資源的多維屬性很難用簡單的指標進行量化，水資源治理的績效顯示度低，且績效的歸屬難以衡量。

2 多元主體參與的跨界水資源沖突網絡治理的必然性

2.1 多元主體參與的內涵

水資源作為一種公共資源涉及到多方利益主體，多元主體參與是跨界水資源沖突面臨的最主要的管理要求。隨著社會經濟的發展，傳統的利益一元格局已不適應現在水資源管理中的利益多元化的需求，推動政府、非營利性組織、非政府組織、私營部門和公眾多元主體共同參與的環境治理模式勢在必行。

1）跨界水資源流經多個區域，涉及不同省市行政區，參與跨界水資源沖突治理有關的行政體系內部的不同利益主體之間必然會產生矛盾。這主要因為中國的水資源管理行政體制——單一制政府和等級遞階的科層結構。因此這種行政體系的創新必須兼顧到不同利益主體，均衡各方主體的利益。

2）多元主體參與要更加突出公眾參與的廣度和深度。國家環保總局副局長潘岳在推動公眾參與環保方面不遺余力，他認為世界環保事業的最初推動力量來自于公眾，沒有公眾參與，環保事業就變成了少數人的事而最終一事無成。公眾是流域水資源開發利用和保護的直接參與主體，但在實踐過程中往往忽視了公眾的權益。經濟的發展帶來了公眾參與意識的覺醒，而民主的進程則要求來自公眾的決策參與成為最核心的要素[4]。無論在水資源的前期綜合利用開發，還是后期的生態保護以及整個過程的監管都需要公眾的廣泛參與，把公眾的權益納入決策的制定當中[5]。

因此，多元主體參與是解決水資源沖突問題的重要因素，也是對跨界水資源管理現狀進行改善的關鍵突破點。網絡治理能夠滿足多元主體參與的需求，且網絡治理更是以多元參與為主體的治理模式[6]。

2.2 利益相關者的廣泛參與是實現跨界水資源沖突治理的基礎

中國現行的雙重領導的流域水資源管理體制并不能很好地解決跨界水資源沖突的問題，這種管理體制最基本的錯誤在于它主要關注的是流域區政府的核心利益，規劃決策及后期污染沖突治理都由政府主導解決。這樣就出現了以下問題：一是初期規劃不合理引起沖突；二是決策不科學引起沖突；三是后期治理政府負擔重引起沖突。跨界水資源沖突涉及的利益主體多元化需要沖突治理主體多元化，要從以水資源行政單位為惟一決策主體向政府、市場、企業、非政府組織及公眾多元主體共同參與決策轉變。

2.3 市場化、政府治理模式的失靈需要網絡治理的引入

市場作為一雙“看不見的手”在資源配置中起著不可或缺的作用，很多學者認為市場化治理是目前資源配置問題的最有效手段，也推崇市場治理作為許多環境問題的解決思路。但是市場治理在解決跨界水資源沖突問題上也有很多假設限制，這些限制體現在充分的信息共享、完善的市場產權體系、無限制的市場競爭、合理的價值價格體系等。而水資源作為非排他性、非競爭性的公共物品需要考慮的因素多而復雜，很難實現完全的市場競爭，對跨界水資源價格也很難僅以價值為導向。當前市場化發展還不完善，以市場機制去應對跨界水資源的問題還難以起效。

政府治理模式主要是基于層級結構建立的，在跨界水資源治理中受到行政體制的鉗制，傳統的行政體制的分割性、行政效率低下、官本位思想束縛、行政區域間的溝通不暢及協調困難等都使政府治理并不能有效地彌補市場失靈，從而會導致跨界資源沖突加劇和處理低效。

市場化、政府治理模式在解決跨界水資源沖突失靈時，就需要引入網絡治理。不同于市場化和政府治理模式，網絡治理模式的內外機制的建立能夠架構跨界水資源行政區域間的橋梁，培育流域內行政機構橫向和縱向的信任關系，促進多元主體的有效溝通與合作，能夠彌補市場化和政府治理模式的不足，有效解決跨界水資源的沖突問題。

2.4 “共同目標”的認同是解決共享沖突的關鍵

隨著市場化進程的發展，跨界流域水資源的地方政府的行政決策權和資源支配權越來越大，但基于“經濟人”的角色假設，各地方政府官員在權力的行使過程中追求的是個人及地方利益的最大化，公共利益都被放在第二位置。無論在流域水資源的開發、沖突的出現、解決及后期的防治責任，各地方主體都是在追逐個體利益時沖撞集體利益，矛盾更難有效解決。所以“集體利益”共同目標的認同是解決共享沖突的重點也是難點。網絡治理是一個有著共同價值訴求的自組織系統，各主體之間共同目標的樹立是模式運用的價值基礎。

3 多元主體參與的跨界水資源沖突網絡治理的構建

3.1 多元主體參與的跨界水資源沖突網絡治理的層次框架

跨界水資源作為準公共物品、跨行政、跨流域的共享資源，多元主體參與是跨界水資源沖突問題解決之路的必然選擇。基于多元主體參與的必然性及水資源的多維屬性界定，本研究構建了跨界水資源沖突的網絡治理框架，主要分為三個層次選擇的框架（圖1）。

第一層次是基于水資源經濟屬性的個體層次。這種基于經濟交易關系的利益相關者追求的是個體從水資源中取得利益最大化。當發生跨界水資源沖突時，就要引入市場采用經濟手段，分析沖突相關主體之間的利益得失，采用水權交易、經濟補償等經濟手段使沖突主體的利益達到平衡。

第二個層次是基于水資源社會屬性的組織層次。這種涉及不同行政區域的組織或部門產生的利益相關者追求的是所屬組織或部門的公眾利益的最大化。當發生這種表現為不同組織部門沖突的跨界水資源問題時，就要引入政府治理，采用行政手段。由上一級權威的行政組織在不同的組織部門之間平衡利益關系，作出合理的行政決策以解決矛盾。

第三個層次是基于水資源生態屬性的跨界層次。這種基于水資源的生態功能涉及的利益相關者所包含的是個體、組織部門及不同流域等，追求的是區域的協調發展及整個社會的可持續發展。當在跨界層次發生水資源沖突時，不同的利益相關者之間的關系及與水資源的關系趨于復雜化，單一的關系已經不能描繪這種狀態。這時涉及的多主體多區域的跨界矛盾需要引入網絡治理。

3.2 構建跨界水資源沖突治理的共同目標

跨界水資源治理中多元利益多樣分散，即個人效用和目標不一致，要想使引入的多元主體在治理中發揮作用，就必須樹立共同目標，將多元主體參與者塑造為有共同價值訴求的自組織體[7]。在跨界水資源沖突中要樹立“共同治理，全面協作，可持續發展”的共同目標，在網絡治理多元主體參與前提下，要實現共同目標必須解決4個問題。一是構建成本。治理目標從制定到實現是一次集體行動的付出，需要組織和協調，另外體制設計、平臺構建的成本都需要區域間共同協調。構建成本直接影響到區域間的緊密程度，影響共同目標的實現。二是構建信息交流平臺。信息不共享、不對稱，知識分布不全面、不均勻，是跨界水資源沖突發生的重要因素。跨界水資源沖突中的區域共同知識在縱向上來源于地方政府的傳遞，垂直傳遞的本身就存在信息的遺漏失真等問題，橫向上區域間信息知識的共享則缺乏，這種單向性的信息傳遞影響沖突治理中群體決策的選擇。所以在橫向上應加大區域間信息知識的傳遞，讓利益相關者認識到水資源的不同屬性對其個人效用的影響，構建信息交流平臺，實現信息知識溝通的零障礙。三是推動公眾參與。在跨界水資源沖突治理中應廣泛引入公眾參與決策。公眾是多元主體參與中最大的利益訴求群體，對公眾利益訴求的重視能推進治理決策的實施，有利于形成公眾認可的共同價值觀。四是目標一致性。沖突治理中目標一致性程度直接影響到治理結構和組織規模的選擇。在網絡治理中，要大力促進共同認知和目標一致性的實現[8]。

3.3 構建跨界水資源沖突網絡治理的信任協調機制

在促進行政區域達成跨界水資源問題治理的共同目標的基礎上，網絡治理的構建還需要各種機制之間相融互補。信任機制是區域間合作的催化劑，彼此信任有利于提高區域相互間的貼合程度，而有效推動治理過程實現的保障是協調機制。構建區域間的信任協調機制要讓網絡治理中的多元主體充分進行良性互動，構建主體間的利益協調一致關系，消除行政區域之間的利益競爭和責任推脫現象，消除地方環保部與企業之間的敵對關系，加強中央政府與地方政府、政府與企業、政府與非營利組織、政府與公眾之間的信息交流。在開放透明的信息交流平臺上，努力構建多元主體間的信任合作伙伴關系。

3.4 構建跨界水資源沖突網絡治理的任屆權威機制

在解決跨界水資源沖突問題時，目前的機制存在協調區域間關系的先天權威不足。網絡治理中，在行政區域的環保部門和水利部門之間實行時限任屆權威機制，而流域水利委員會在中間起著監督、溝通及協調作用。當發生跨界水資源沖突時，由時任權威部門在經過同其他部門商討、行業專家評估、民意傾向測試后做出最后決策，出現緊急沖突問題時由任屆部門做出臨時行動決策。這樣避免沖突出現上傳下達時信息紕漏，沖突治理不及時、不科學、不民主。但在任屆權威機制下，必須要配備完善的監督機制和信息公開機制。

3.5 構建跨界水資源沖突網絡治理的責任共擔機制

網絡治理的責任共擔機制就是在橫向和縱向的聯合管理系統中實現區域、行業雙向責任擔保，將環境污染治理責任的風險分擔主體擴大化，在區域、行業間對環境管理保護形成合力，推動信息交流和府際協作。

在環境管理的整體系統中，通過不同區域之間、同一區域的不同行業之間，就本區域或行業內將要開展的存在環境污染風險的開發項目、企業和工程等，對涉及周邊多方區域或本區域系統內其他行業的，根據風險大小簽訂不同程度的責任擔保書，確保涉及到的區域系統和行業系統愿意在本系統進行這類工程項目的實施。一旦實施之后，日后所產生的環境污染問題將對責任擔保書上所有主體進行不同程度的責任分擔。（風險涉及的范圍信息必須有區域及行業專家參與，并實現在風險范圍內的區域行業系統內公開，爭取民眾的意愿。）

3.6 構建跨界水資源沖突網絡治理的維護保障機制

跨界水資源沖突網絡治理過程中，由于水資源的多維屬性及參與主體的多元化，使得網絡治理的環境變得更加復雜和具有不確定性，參與主體之間的組織關系不穩定，這都容易讓網絡治理陷入整體性的混亂當中。構建網絡治理的維護保障機制目的是讓網絡治理過程中的環境和主體間的組織關系趨向穩定狀態，增強多元參與主體之間的信任，降低信息的不對稱性，達成集體行動的共識和認可，減少不正當競爭行為和交易中的機會主義[9]。

綜合以上分析，網絡治理在解決跨界水資源沖突時，要重視水資源的多重屬性，引入多元主體參與，提高公眾參與程度，樹立共同目標，構建網絡治理的層次框架和各項融合互補的機制，實現對跨界水資源的良性治理，對沖突問題的解決實現由個性理性向集體理性的轉變。

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